欧盟新中亚战略评析

　　2007年6月22日, 欧盟理事会批准了由轮值主席国德国起草的对中亚新战略。6月30日, 德国外长施泰因迈尔在柏林向中亚五国外长提交了这一战略文件。这份名为《欧盟与中亚: 新伙伴战略》[1]的政治文件是欧盟首份全面、系统的对中亚战略,它的出台和实施将对欧盟与中亚关系发展产生深远影响。

一

　　战略文件分析了中亚日益上升的重要性及欧盟在中亚的战略利益, 提出了加强与中亚合作的领域与措施。这些合作领域主要有:

　　(1) 推进中亚国家人权、法治、良政和民主。

　　与中亚各国建立定期的、注重结果的“人权对话”,支持人权保护; 启动“欧盟法治倡议”, 推动中亚各国司法改革, 建立和发展独立司法体系; 推动公民社会之间加强交流, 支持中亚社会多元化的发展。

　　(2) 促进经济发展、贸易与投资, 加大对中亚国家基础设施建设和环境保护投入。鼓励中亚国家融入世界经贸体系, 支持哈、土、塔、乌加入世界贸易组织; 改善当地劳动技能与科技、创新和旅游业潜力, 支持技术转让和能力建设, 推动经济多样化和可持续发展; 支持金融体制改革, 特别是银行及小型信贷领域的改革, 改善银行监管体系, 鼓励国有银行私有化; 支持发展市场经济; 增加对中亚交通、能源、通讯、贸易等领域的直接投入, 推动欧洲复兴开发银行和欧洲投资银行为中亚国家基础设施建设提供资金支持; 加强双方在气候变化、水资源、森林资源管理等方面的合作。

　　( 3) 加强能源交通合作, 实现中亚能源开采及运输多样化。在“巴库倡议”[2] 框架内与中亚国家进行定期能源对话; 支持新的油气资源和水力资源开发, 更新现有的能源基础设施; 支持发展新的油气管线和能源运输网络, 支持并援助建设里海—黑海—欧盟的新能源运输走廊; 支持中亚能源市场一体化, 鼓励欧盟国营和私营企业投资中亚能源项目; 支持中亚国家节能和提高能源利用效率,鼓励发展可再生能源。

　　( 4) 深化地区安全合作, 共同应对非传统安全威胁。加强边界控制和管理, 共同打击有组织犯罪、贩毒、人口和武器走私; 防止阿富汗恐怖主义和宗教极端势力蔓延; 加强与联合国毒品与犯罪问题办公室、上海合作组织等在打击毒品走私方面的合作; 帮助中亚国家以更平衡的方式管理移民问题; 向共享费尔干纳谷地的中亚各国提供援助, 维持该地区的稳定、繁荣和可持续发展。

　　( 5) 加强教育、青年与人文领域交流与合作。启动“欧盟教育倡议”, 欧盟及其成员国将在基础教育、初等教育、职业教育与培训及高等教育、学术和学生交流等领域向中亚国家提供支持;支持发展地区教育中心并与比什凯克的欧安组织学院紧密合作; 在中亚建立欧洲研究院; 发展“电子丝绸高速公路” ( e- Silk Highway) , 通过网络建设, 将中亚与全球联系起来, 推动远程学习; 支持不同文化间的对话。

　　为落实新战略, 欧盟将充分利用与中亚各国双边的《伙伴合作协定》的潜力以及欧盟委员会、成员国各自对中亚项目, “巴库倡议”和政治对话等合作框架, 利用欧盟共同安全与外交政策的各种工具, 与联合国欧洲经济委员会(UNECE) 、欧安组织、欧洲理事会、北约、国际金融机构及其他地区组织和论坛、欧盟中亚事务特别代表、欧盟成员国驻中亚使馆、欧盟委员会驻中亚代表团保持协调和配合。新战略强调, 要根据中亚各国的不同需求和各自表现, 培育中亚各国之间及中亚与其他地区之间的合作, 平衡双边和地区性多边接触。新战略将欧盟与中亚国家的双边合作置于特别重要的位置,在人权、经济多样化、能源和诸如青年交流、教育等问题上主要采取双边合作; 而在应对贩卖人口、毒品及军火、打击恐怖主义、防扩散、环境污染、边界管理、移民、交通设施建设、水资源管理等问题则与国际金融机构、多边或其他地区组织与机构合作。欧盟愿意与中亚地区现有的各种组织如欧亚经济共同体、上海合作组织、亚信、集体安全条约组织、中亚区域经济合作、中亚区域信息与协调中心等进行公开的、建设性对话, 保持定期接触。为加强与中亚的政治联系, 欧盟将与中亚国家建立定期外长对话机制, 加强欧盟驻中亚机构力量, 欧盟委员会将在5个中亚国家均派驻代表团, [3] 欧盟各国将向塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦三国增派外交人员。欧盟理事会将于2008年6月评估战略执行情况, 以后至少每两年评估一次。

　　为支持新战略的实施, 今年4月下旬欧盟通过了《2007 - 2013 年欧盟援助中亚战略文件》和《2007- 2010年中亚指导计划》, 将2007- 2013年对中亚五国的财政援助增加一倍, 达7.5亿欧元。[4]此外, 欧盟成员国及国际金融机构还将对中亚提供额外援助。

二

　　欧盟自中亚国家独立伊始即关注中亚。1991年欧共体通过对独联体国家技术援助项目( TACIS)援助中亚国家。1995年起, 欧盟与中亚五国签署《伙伴合作协定》, [5] 并建立起部长级合作理事会、合作委员会、分委会等机制, 在经贸、能源、司法、内政等领域加强对话与磋商。2002年, 欧盟出台了《2002- 2006年欧盟援助中亚战略文件》, 重点关注地区民主改造和政治改革进程, 并为中亚国家在地区发展、人道主义、食品安全、民主与人权等方面提供援助。2005年欧盟设立了中亚事务特别代表, 以加强与该地区在外交和安全政策领域的合作。从中亚各国独立以来, 欧盟对中亚5国的援助累计达11.32亿欧元。[6]尽管有上述一系列举措, 中亚长期以来并未在欧盟外交中占据优先位置。欧盟国家除德国外, 其他成员国即便与中亚五国建交也未普遍设立大使馆。2004年9月, 欧盟修订完成了“欧洲睦邻与伙伴关系工具” ( European Neighborhood and PartnershipInstrument, ENPI) , 其中并未把中亚5国包括在内。欧盟迄今也未形成全面、统一、有效的对中亚政策。中亚“是迄今全球唯一欧盟没有对其正式的战略的重要地区。”[7] 欧洲学者认为, “到目前为止, 欧盟在中亚的作用微不足道。”[8] 德国外长施泰因迈尔甚至称中亚曾经“像欧盟视野中的盲点”。

　　欧盟与中亚的上述合作与接触也存在一些问题。欧盟对中亚地区的援助主要是通过独联体技术援助项目进行的, 这种援助以项目而不是战略驱动, 条块分割, 支离破碎, 墨守地区合作的固有模式, 由于中亚国家合作态度勉强, 这种援助并未收到预期效果。[9] 欧盟《伙伴合作协定》的模式主要为俄罗斯、乌克兰这种发展水平较高国家设计的, 对相对落后的中亚国家并不适合。欧盟中亚事务特别代表虽然与地区国家接触比较顺畅, 但一些欧盟成员国认为其并未充分表达欧盟对中亚民主、人权、法治和良政的关切, 也未能与欧盟委员会驻中亚国家代表团很好配合。

　　造成欧盟迄今在中亚的影响和存在无足轻重的原因是多方面的。首先, 欧盟与中亚国家地理距离较远。冷战结束后, 欧盟忙于消化吸收与其邻近的前苏东集团国家, 在东扩之前几乎无力更无兴趣关 注中亚事务。这一时期, 欧盟与中亚各国发展关系时, 一直将其置于发展与东欧及前苏联地区关系的架构内去思考。苏联解体初期, 欧盟更多关注的是俄罗斯的稳定。在欧盟看来, 俄罗斯具有更好的发展潜力并是一个较大的新兴市场。后来, 高加索地区, 特别是阿塞拜疆, 以其能源潜力吸引了欧洲人更多的注意力。其次, 中亚国家的政治状况制约欧盟深化与其关系。中亚国家独立后虽宣布实行三权分立、总统选举制等政治体制, 但由于历史原因,各国普遍总统大权独揽, 长期执政, 裙带关系和腐败严重。欧盟国家在发展与中亚国家关系时, 不时受到人权组织的批评, 指责它们出卖欧洲价值观,与独裁政权为伍。在发展与中亚密切关系的回报还远不明朗的情况下, 这种批评会给主张发展与中亚各国关系的欧洲领导人带来政治风险。这在很大程度上制约了欧洲与中亚国家关系的发展。“鉴于大多数欧洲决策者视中亚为一个欠发展并且专制主义盛行的落后地方, 直到‘9·11’事件前, 欧洲与中亚仍保持着政治距离。” [10] 再次, 相对于欧盟其他贸易伙伴, 中亚国家与欧盟的经贸关系也脆弱得多。2005年, 中亚最大的经济体哈萨克斯坦与欧盟的双边贸易额为218.85亿欧元, 但也仅占欧盟对外出口总额0.34%及进口总额的0.78%。其中, 哈国对欧盟出口的70%是石油。其他中亚4国与欧盟的经贸往来就更微不足道。2005年, 土库曼斯坦与欧盟贸易额约18.75亿欧元, 乌兹别克斯坦约16.02亿欧元, 塔吉克斯坦约2.63亿欧元, 吉尔吉斯斯坦约1.41亿欧元。欧盟多数国家与中亚建交而不设使 馆, 一个重要原因就是认为中亚的商机不大。最后, 中亚缺乏区域合作机制也是欧盟过去不重视中亚的原因之一。尽管中亚地区曾出现欧亚经济共同体、中亚经济共同体、统一经济空间以及经济合作组织, 但皆流于形式, 很少展开有效的合作, 欧盟难与这类区域组织建立正式的政治对话机制。

　　“9·11”事件后, 随着阿富汗反恐战争的展开及国际油价不断攀升, 中亚战略地位和能源优势日益突出, 世界主要力量对中亚争夺加剧。欧盟东扩后, 整体实力和对外进取性不断增强。为改变对中亚投入少、声音弱、成员国各自为政的局面, 切实维护自身政治安全和经济利益, 2006年下半年欧盟开始酝酿制定新的中亚战略。德国外长在2006年11月遍访中亚5国, 成为有史以来第一个同时访问中亚5国的欧盟国家外长。该年12月欧盟理事会决定由德国负责起草欧盟对中亚战略。今年2月, 德国向欧盟理事会提交了新战略的草案。3月, 欧盟三驾马车与中亚5国外长在阿斯塔纳举行首次会晤,着重讨论和协调新战略草案的内容。新战略在吸纳了中亚国家的某些意见和要求的基础上, 又经过一些小的修改, 才于今年6月正式出台, 它充分体现了欧盟在中亚的现实利益需要和长远战略考量:

　　( 一) 扩大欧盟在中亚的战略影响。中亚不仅与俄罗斯、中国这两个欧盟重要的战略合作伙伴接壤, 还与伊朗、阿富汗等敏感国家毗邻。中亚重要的地缘战略地位使该地区日益成为世界主要力量博弈的场所。目前, 美、俄、中、日、印和伊朗、土耳其等都在积极发展与中亚国家的关系。欧盟扩大到27国后, 边界与中亚接近, 自然不甘人后。德国外长施泰因迈尔坦言: “俄、中、日、土耳其和美国这些国家已经在那里, 我们欧洲也应跟上。”[11]“如果欧盟能够在中亚发挥积极作用, 那么欧盟对欧亚大陆那些对其至关重要地区和国家如南高加索、黑海以及俄罗斯、乌克兰、阿富汗等施加积极影响的能力将得到极大提升。”[12] “在欧盟在国际上的信誉下滑之际, 成功的中亚政策将为欧盟共同安全与外交政策注入其非常需要的兴奋剂。”[13] 特别是在俄罗斯国力日渐恢复, 外交积极进取, 大有恢复在前苏势力范围内影响的趋势, 欧盟加强与中亚的合作, 有牵制俄罗斯的帝国政策的考虑, 实施遏俄、弱俄战略目标。在欧安组织在中亚日益受到束缚、美国在中亚的可信度下降的情况下, 欧盟可以代表西方发挥在中亚的影响, 制约俄罗斯。“中亚战略是提升欧盟对前苏联地区关系的主要政策依据”。[14]

　　( 二) 促进中亚安全与稳定, 维护欧盟战略安全利益。中亚位处欧亚大陆“不稳定弧”结合部,与阿富汗、巴基斯坦和伊朗所谓的“金新月”国家接壤。该地区目前表面平静, 但潜藏着不稳定和冲突的因素。“9·11”事件后中亚安全形势错综复杂, 被视为恐怖主义、极端势力和毒品走私等重要源头。目前, 每年约有100吨海洛因从阿富汗经塔吉克和其他中亚国家运抵俄罗斯和欧洲市场。中亚在阿富汗反恐战争中日益成为欧盟的重要伙伴, 乌兹别克、吉尔吉斯和塔吉克为北约在阿富汗的行动提供空军基地。欧盟将中亚视为“邻居的邻居”( Neighbors of EU Neighborhood) , 并纳入其“大周边”战略的总体布局。为营造稳定的周边, 维护自身战略安全利益, 欧盟必须重视稳定和改善中亚安全环境。

　　( 三) 加强与中亚能源合作以保障欧盟能源安全。目前, 欧盟国家的一半能源依靠进口, 到2030年, 欧盟进口的石油和天然气比重将分别达到94%和84%。俄罗斯是欧盟油气进口的重要来源地。目前, 欧盟30%的石油及46%的天然气进口来自俄罗斯。近年来, 俄罗斯与乌克兰、白俄罗斯油气争端加剧欧盟对俄的疑虑, 为减少对俄能源依赖, 欧盟积极调整能源战略, 加紧实施能源来源多元化。能源资源丰富的中亚自然就成为欧盟主要关注目标。

　　中亚已探明的油气储量占世界的5%。哈萨克斯坦的石油储量相当于北海的两倍。土库曼和乌兹别克天然气储量在世界排名第5和第8。哈萨克和乌兹别克还有大量的铀矿。在2007年初发表的欧盟首份能源政策文件中, 中亚被列为欧盟能源进口的优先选择。不过, 欧盟欲获取中亚能源, 除有俄罗斯阻挠外, 还面临来自中、日、印等国的竞争。“在任何情况下, 欧盟若想对中亚能源开发和出口通道发挥影响, 就必须比以前更加积极介入该地区。”[15]

　　( 四) 继续推动对中亚的“民主改造”。“欧盟坚信, 加强中亚国家对国际法、法治、人权、民主价值观及市场经济的承诺, 将促进中亚的安全与稳定, 这将使地区国家与欧盟拥有共同的利益和目标而成为可靠的伙伴。”[16] 欧盟曾积极参与推动中亚国家“颜色革命”, 但安集延事件及吉尔吉斯斯坦目前动荡不稳的政局也使欧盟认识到政局稳定和经济可持续发展密不可分, 而且, “只有对话才能带来积极的变化”。[17] 新战略不再将民主、人权与发展援助直接挂钩, 强调推进中亚民主进程要以平等对话、透明及注重结果作为指导原则。欧盟与乌兹别克关系因安集延事件一度恶化, 但自去年12月以来, 欧盟已与乌兹别克就安集延事件举行两轮会谈。2007年4月, 欧盟理事会决定与乌兹别克斯坦进行定期的、注重结果的人权对话。

三

　　中亚国家对欧盟的总体印象良好, 出于平衡俄、美、中等大国的考虑, 并防止阿富汗恐怖势力和当地极端势力的卷土重来, 希望通过欧盟对地区的参与, 最有效地优化其利益。而欧盟在帮助部分前苏东集团国家政治经济转轨方面有一定经验。因此, 欧盟实施其新战略有一定优势。尽管如此, 新战略的实施仍将面临不少困难和挑战。

　　首先, 欧盟在中亚不具地缘政治优势, 也不比美国在中亚的战略布局中抢占先机。受限于地缘因素, 欧盟目前在中亚的政治势力难与美、中、俄等大国匹敌, 短期内还称不上是中亚具有关键影响力的竞争者。正因为如此, 欧盟强调新战略不是与其他大国竞争政治影响, 愿与美、中、俄、日等大国及地区组织就中亚问题加强对话、协调与合作。

　　其次, 欧盟成员国在中亚利益和政策取向不尽相同, 内部协调有一定难度。德、西班牙等国主张采取务实态度发展与中亚国家关系, 将人权放在次要位置。新战略虽然反映欧盟整体发展与中亚关系的意愿, 但德国的积极推动作用也不可小觑。德国在乌兹别克斯坦拥有TERMEZ军事基地, 该基地肩负提供支援其他欧盟国家在阿富汗的反恐任务, 在美军撤出汉纳巴德空军基地后, 该基地作用更为明显; 中亚是德国重要的石油进口区, 其中哈萨克斯坦为德国第五大原油进口国; 更为重要的是, 德国在中亚的侨民高达百余万人, 十九世纪以来主要分布在哈、塔、吉三国, 德国目前是欧盟唯一在中亚5国皆派驻大使的成员国。欧盟中也有部分成员国对发展与中亚国家关系态度不甚积极。例如英国、荷兰、瑞典, 这些国家有自己的天然气供应, 对中亚油气资源没有奢望, 故而更强调民主、人权问题。乌兹别克斯坦是中亚人口最多的国家, 它的合作对欧盟新中亚战略的成功至关重要。德国曾试图 劝说欧盟取消对乌兹别克斯坦的制裁。但在这些国家及一些非政府组织压力下, 2006年11月和2007年5月的欧盟外长会议均决定延长对乌的制裁。欧盟内部在中亚的利益和政策取向不同, 将影响欧盟对中亚的投入力度和政策连续性。

　　再次, 欧盟与中亚国家关系发展将受到俄罗斯的牵制。俄在中亚传统影响深厚, 对中亚的能源及安全领域有举足轻重的影响。当前哈萨克斯坦全部天然气出口及90%的石油出口过境俄罗斯。俄与土库曼斯坦签有25年期的天然气供应协议, 与乌兹别克斯坦达成产品分成协议, 共同勘探开发油气资源, 与吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦签署25年的能源合作协议, 控制了两国能源从生产到销售全部环节。面对欧盟积极介入中亚, 俄采取强化与中亚能源合作, 倡建“天然气欧佩克”, 建立中亚电力网等反制措施, 以维护自身利益, 对欧盟形成牵制。2007年5月, 俄总统普京访问中亚, 与哈、土等国就落实沿里海管道项目达成一致, 使美欧提出的哈萨克—土库曼—里海海底至阿塞拜疆的跨里海管线计划面临夭折的可能。实际上, 欧盟大多数国家已认识到绕过俄罗斯取中亚油气不现实, 在中亚能源问题上已采取现实态度, 其发展中亚能源合作, 更多是着眼于未来。国际危机组织( InternationalCrisis Group) 查理斯·埃瑟指出, “目前中亚天然气不经过俄罗斯无法到达欧洲。你仔细看一下, 没有替代俄罗斯的便捷途径。如果这一点成立, 那么欧洲的利益应该是在一个积极的方向, 沿着人权的进展变革这些国家。”[18]最后, 中亚各国均奉行大国平衡政策, 不可能与欧盟走得太近。所有中亚国家都认识到与俄罗斯保持稳固双边关系的重要性, 但同时它们也希望发展与美国、中国、日本、伊朗和欧盟的关系, 维护国家独立和主权。通过打“能源牌”, 拓展外交回旋空间, 谋求自身利益最大化, 是目前中亚国家的基本政策。中亚欢迎欧盟加大技术、资金投入, 同时担心欧盟口惠而实不至, 对欧盟推行西式民主保持警惕。乌兹别克外长纳罗夫说: “我们愿意发展对双方都有帮助的关系, 但我们不想要老师与小学生之间的那种关系。” [19] 受制于人权、民主等问题的制约, 欧盟与中亚国家关系难以走得太近、太快。

　　总之, 欧盟对中亚新战略为欧盟及其成员国发展与中亚国家关系提供了全面的框架, 有利于提升欧盟在中亚地区的影响力。但新战略的出台并不意味中亚将在欧盟外交中占据优先位置。欧盟仅是着眼于长远, 将原本受忽视的中亚给予更多的重视。

　　新战略仍以稳定中亚政治安全局势、改善经济环境及加强各国制度建设为主, 以营造一个推动双边建构伙伴关系的环境。欧盟与中亚关系长期发展不但看双边互动, 而且还有赖于欧盟政治一体化步伐。

　　欧盟虽然在今年6月暂时渡过制宪危机, 但未来的 欧盟建设仍面临一些变数和挑战, 其共同安全与外交政策仍有待进一步加强。这些因素在一定程度上将影响欧盟新中亚战略的未来走向。

　　欧盟加大对中亚的外交投入, 一方面对促进当地经济发展、维护地区稳定与安全, 遏制恐怖主义和极端势力、打击毒品走私等具有一定帮助, 但另一方面, 它与美国“大中亚战略”和日本新欧亚外交战略形成配合之势, 加剧地区多元化竞争趋势,使大国在中亚的矛盾更加尖锐, 中亚的政治与安全情势发展也因此愈趋复杂。

[1] “the EU and Central Asia: Strategy for a NewPartnership”,http://www.auswaertiges- amt.de/diplo/en/Europa/Aussenpolitik/Regimalabkommen/EU-CentralAsia- Strategy.pdf.
[2] “巴库倡议”是欧盟与黑海、里海沿岸国家及这些国家的邻国之间建立的旨在加强能源合作的政治对话。该倡议根据2004年11月在巴库举行的能源部长会议决议成立,故而得名。倡议的主要目标包括: 根据欧盟及国际法规框架, 协调相关国家法律和技术标准以建立一个一体化能源市场; 通过扩大和更新能源基础设施, 加强能源供应安全;通过能源制度一体化, 改善能源供应和需求管理; 推动向在商业环保方面皆可行的能源项目提供财政支持。该倡议的主要成员有: 亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、乌克兰、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土耳其、土库曼斯坦, 欧盟方面由欧盟委员会为代表, 俄罗斯以观察员身份参加。
[3] 目前, 欧盟委员会在哈萨克斯坦设有正式代表处,在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦设有代办级代表处, 在土库曼斯坦和乌兹别克斯坦尚没有代表处。
[4] European Community, “Regional Strategy paper forassistance to central Asia for the period 2007- 2013 ”.
[5] Ferrero-Waldner to attend EU- Central Asia ministerialTroika 27/28 March.
[6] http://www.europa.eu/rapiad/pressReleasesAction.do/ reference+IP/07/420.
[7] Ahto Lobjakas, “EU: Ministers Approve Bloc’s CentralAsia Strategy”,http://www.eurasianet.org/departments/insight/
rticles/pp061807_print.
[8] Neil J. Melvin, “the European Union’s Strategic Rolein Central Asia”, Policy Brief no.128, March 2007. Center forEuropean Policy Studies.
[9] “Central Asia: what role for the European Union?”,
10 April 2006, www.crisisgroup.org.
[10]“EU outlines newCentral Asian strategy”, http://www.welcomeurope.com/default.asp=1300&idnews=3838&print=yes.
[11] 同注释[10]。
[12] Neil J. Melvin,“the European Union’s Strategic Rolein Central Asia”, Policy Brief, no.128, March 2007. Center forEuropean Policy Studies.
[13] Raffaello Pantucci,“ the EU and Central Asia: Fromgreat gaming to gradual playing”, http://euobserver.com/24/24019/print=1.
[14] http: //www.auswaertiges- amt de/diplo/en/Europa/Aussenpolitik.
[15] 同注释[9]。
[16] Rolf Schulze, “ the EU’s Central Asia Strategy”,http://content.undp.org/go/newsroom/2007/may/schulze- eus- central-asia.
[17] Hedi Wegener, “Central Asia: at last Europe maybe getting its act together”,“Europe’s World”, Spring 2007,
Page 17—19.
[18] “EU/Central Asia politics: EU could ditch humanrights to secure central Asian energy”, http://proquest.umi.com/
pqdweb/index=7&sid=1&srchmode=1&vinst=PROD&F.
[19] “EU overtures to central Asia nations hit rights obstacle”,http://proquest.umi.com/pqdweb/index=4&sid =4&srchmode=1&vinst=PROD&F.