国际法视角下中亚跨境水资源国际合作问题探析

　一、中亚跨境水资源概述

　　（一）中亚跨境水资源现状

　　中亚地处欧亚大陆腹地，属于典型的大陆性气候，炎热干燥，降水稀少而蒸发量大，水资源弥足珍贵。在地形地貌上，中亚地区以沙漠和草原为主，其中沙漠面积超过100 万平方千米，占该地区总面积的1/4 以上，是一个水资源严重不足的地区[1]。同时，中亚地区超过90％的水资源都集中在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦，它们是中亚两条主要河流阿姆河和锡尔河的发源地。乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和土库曼斯坦则是中亚地区水资源消费国。近年来，由于现代工农业的过度用水，这两条河流已几近枯竭。据统计，中亚国家每年人均用水2800 立方米，远远低于7342 立方米/人的世界平均水平。其中，乌兹别克斯坦为每人702 立方米，而土库曼斯坦仅为每人217 立方米，已远远低于水资源危机的临界线———人均年占有水资源量1000 立方米[2]。由于多年来对水资源过度开发而未实行有效的保护，中亚地区已经出现了非常严重的水危机，包括湖泊面积缩小甚至消失，河流水量减少、河流缩短甚至消失，地下水位下降，水质变坏，盐碱化土地面积增加，沙漠扩大，沙尘暴频度上升等。这些变化在咸海流域（包括阿姆河、锡尔河）表现的最为典型。

　　（二）中亚跨境水资源存在的问题及成因

　　1.水资源分配不均，各国又缺乏合作的诚意，使水资源在中亚地区各国之间得不到有效利用。

　　“中亚水危机不是量的危机，而是一种分配危机；问题不是水短缺，而是水管理。中亚有充足的水量，但是得不到合理使用。”[3]在中亚，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦水资源相对比较丰富。其中，塔吉克斯坦水资源蕴藏量占整个中亚总量的一半以上，居世界第八位，人均水资源拥有量位居世界前列，吉尔吉斯斯坦水资源也在独联体国家中位居第二位，而哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦水资源则较为缺乏[2]。前苏联时期，由于有强有力的统合力量和地区性的水管理和调配机制，所以中亚各加盟共和国在水资源问题上虽有矛盾但并不突出。苏联解体后，这种平衡被打破，各国在水资源利用问题上的矛盾被激化。例如，苏联解体后，水利设施和水资源分配体制被保留下来，但是下游国家却不再向上游国家提供任何补偿。上游塔、吉两国没有足够的灌溉农田以发展农业，粮食不能自给；同时资源贫瘠，在冬季电力不足，又不能通过水库放水发电予以补充(水库放水发电自然会影响下游国家来年夏季灌溉用水)，矛盾由此产生。所以在中亚地区，由于水资源客观上的分配不均，加之各国在用水问题上各自为政、相互猜忌，使水资源难以均衡有效地在中亚各国物尽其用。

　　2．水资源污染、耗损严重，降低了水的利用率。

　　目前，来自于农业、工业和采矿业的硝酸盐、杀 虫剂、重金属和碳氢化合物等污染物已经造成了中亚地区地表水的富营养化，并严重威胁当地居民的身体健康。2008 年5－6 月土库曼斯坦东部地区暴发了肠伤寒疫情，原因就是居民饮用不洁自来水造成的[4]。俄罗斯、中亚环保机构的资料也显示，排入阿姆河的污水已占到其流量的35%；乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦境内排向河流、湖泊和水库的污水也占到其流量的40%以上。此外，因资金原因，中亚各国都有一些水利设施年久失修，水利设施运行低效，造成大量水资源的浪费。污染和耗损使得可利用水资源进一步减少，对中亚水资源矛盾又起了推波助澜的作用。

　　3．人口快速增长，加剧了水资源短缺的矛盾。

　　1959-1989 年，中亚人口增长了140%，预计到2020 年中亚地区的人口将增加到6000 万，人均水资源占有量进一步下降。目前，中亚的人口增长率每年以1．5％、甚至更高的比例递增，1991 年以来，中亚人口已经增加了1/4，到2050 年，该地区的人口将增至1 亿，加之冰川减少、植被破坏和浪费造 成水资源总量下降，人均水资源占有量还将大幅度下降[5]。水资源短缺的矛盾将更加突出。

　　4．发展观念滞后也是造成中亚水危机的一个重要因素。

　　中亚国家都处在经济转型阶段，都认为只有迅速发展经济、提高人民生活水平才能稳定政权，才能有国际地位，所以将国家有限的资金全部投入到能产生巨大收益的部门。这种发展观降低了各国对水资源保护的兴趣和投入，更不愿意把钱拿出来搞区域整合建设。这种只顾眼前利益的发展观必然要以牺牲未来利益为代价，这是工业化国家过去走过的路，咸海生态危机就是很好的例证。在日益重视生态平衡的今天，中亚国家依然在重蹈覆辙。

　　（三）中亚跨境水资源问题造成的严重后果

　　中亚水资源问题的日益严重不仅影响了当地居民的生活水平，而且对社会经济、国家安全、地区稳定、生态环境都产生了严重的威胁或破坏。具体表现如下：

　　1． 严重制约着中亚地区社会经济的可持续发展，影响着居民生活水平。

　　在中亚各国，农业在国民经济中所占的比重相当大，中亚各国2/3 的耕地集中于棉粮生产，水稻和小麦是中亚地区粮食安全的重要保障，而棉花主要用于出口，成为外汇收入的重要来源。农产品已经成为关乎中亚各国政治经济命脉的重要商品。目 前，中亚各国为了摆脱贫困、正积极发展经济、发展农业、提高棉粮产量，而中亚地区的农业又是需要深层灌溉的农作物，在水资源短缺和水质变差的情况下，必然导致棉粮产量的大幅度下降。农业生产受到的重创，也导致该地区人民生活水平的下降，同样也成为制约工业发展的现实和潜在阻碍。

　　2．恶化了国家间的关系，威胁着中亚各国国家安全和地区稳定。

　　中亚水资源其总量的有限、短缺以及水质的恶化，使水成为越来越重要的战略资源，而对资源主权的维护和控制历来是引起国际争端和冲突的根源。中亚各国自独立以来，为了增加财政收入，一直对水资源进行掠夺性开发，使原来水利设施利用制度中的行业间矛盾升级为国家间的矛盾。加之缺乏科学治理和开发水资源的理念，使得各国在水资源利用上一直是你争我夺，冲突不断，甚至愈演愈烈。

　　即使是在水资源较为丰富的吉、塔两国之间，也存在着地区性冲突，如在2008 年春，塔、吉两国边界居民又因争夺水源发生冲突，所幸没有动武[6]。有专家断言“: 某些贫水国家，如哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦，其国际河流或湖泊将成为战争的‘导火线’。”[2]

　　3．威胁、破坏着中亚地区自然生态系统。

　　为了满足不断增长的生活用水、工农业用水的需要，中亚各国不断加大对跨境水资源的开采力度而未能做好有效的保护，已给这一地区的生态环境带来了巨大的灾难，以咸海危机最为典型。自20 世纪60 年代以来，由于大量截取使用阿姆河和锡尔 河的河水以及大量使用农药与化肥，河水水质下降、严重被污染的同时，也致使这两条主要河流近年来水量锐减，经常发生断流。这两条河流流入咸海的水量已经减少了75%。致使咸海水量逐步减少到原来的1/3，湖面更是急剧缩小到过去的1/4。咸海已从昔日的世界第四大湖降至第六位，濒临干涸的危险。曾经繁荣的渔业和水生生物群落几乎完全被破坏。生活在咸海流域的5000 万人口的基本生活受到直接威胁。“无国界医生组织”认为，咸海已经成为一片“死海”。目前，咸海危机不仅困扰中亚地区，而且已经成为全球性的生态危机。由于相关 国家至今没有采取有力措施，资金投入有限，咸海危机仍在蔓延。

　　4． 跨境水资源问题已经成为某些国家的政治工具。

　　因占有源头之便，吉、塔两国控制着其它中亚国家的用水。由于这两个国家其它资源贫乏，它们就把水当作战略物资，要么以保护水资源为由要求免除债务，要么凭借对水资源问题解决的主动权或对跨境水流的控制权对邻国施加政治、经济压力，加重了水资源问题的解决难度。同时，日益严重的水资源危机迫使中亚各国寻求外部力量在政治、经济、安全方面的支持和援助，这也为大国插手、干预中亚事务提供了借口。由此，以美国为中心的世界多种力量进驻中亚，他们在谋取自身利益的同时也刺激着中亚各国在更多领域的利益争夺，这必将进一步激化地区内部的矛盾和冲突，使得中亚地区的形势更加复杂和严峻。

　　二、中亚跨境水资源国际合作的必要性

　　就国家间因为水资源问题而引起的冲突和进行的合作，美国俄勒冈州立大学的研究人员们通过收集整理大量数据，分析得出两个主要结论：国际河流方面的潜在冲突将被合作的趋势压倒；合作的例子超过了冲突事件。因此，通过实现和加强跨境水资源合作来解决水冲突并不是一句空话，在当代国际社会中可以找到很多成功进行水资源合作的范例，如：莱茵河、多瑙河、湄公河的成功合作就是其中较为典型的范例。

　　同时，鉴于跨境水资源跨境、共享的特点，以及流域内各国开发利用间的相互关系与相互影响，国际合作已经成为实现跨境水资源永续利用的基本条件和重要基础。莱茵河的有效国际合作机制、多瑙河流域成功开发、湄公河的全面合作足以使中亚各国更加清楚地认识到：跨境水资源的整体综合开发、公平合理利用和协调管理成为国际河流开发的主题和必然趋势。水资源合作，一方面是水资源的公平合理利用的最好方式和手段，可以促进各国社会经济的可持续发展；另一方面，积极广泛的国际合作又能够使中亚各国有机会消除隔阂，抛弃成见，促进与周边国家的睦邻友好，保障本国水资源的安全。因此，跨境水资源的合作既满足了中亚各国自身的需要，又可以兼顾到邻国的利益，是实现多赢的最佳选择。这也得到中亚各国政要的认可，如吉前国家安全会议秘书米洛斯拉夫·尼亚佐夫就曾说过：“水问题是一个极其迫切的问题，这个问题会一年年变得愈加尖锐。我们必须和其它国家一道，共同制定水利政策的战略战术。我们必须学会如何有效分配水资源，如何合理利用水资源，那么它将能充分满足各国之需。目前非常遗憾，我们对这个问题处理得很简单粗暴。我们必须共同解决问题，而不应该互相恐吓。”[7]这些言论表明中亚各国具有强烈的合作利用水资源的意愿。

　　就中亚各国目前状况而言，流域各国单独或隔绝实施的行为，只会导致中亚水资源矛盾或危机的加剧，不可能实现对跨境水资源的公平合理利用，对全流域生态系统的保护和保全，以及对现有或可能发生的水危机的有效解决。鉴于此，积极合作是有必要的。只有通过合作才能实现对跨境水资源的 公平分配，对水资源的公平分享，以及对水资源利用开发的公平负担，也才能最大限度地预防和减少水资源利用活动对其他国家造成的损害。中亚水资源纠纷能否解决，应该如何解决？哈萨克斯坦知名水问题学者谢维尔斯基曾这样说道：“中亚各方必须不断地就此问题进行谈判，并做出必要的妥协与让步，尽管这是一个漫长的进程，但我相信，中亚各国会拿出勇气，相互做出妥协，关于水资源的纠纷最终会得到解决。”[7]在水资源开发利用日趋国际化的今天，逃避并不能免除责任。中亚各国要想实现跨境水资源的公平合理有效的开发利用，就必须以国际水法为指导，淡化“绝对主权”论，推进“有限主权”论，在富有诚意、平等协商的基础上积极进行合作，才能最大限度地维护各国利益，从而有效预防和避免水资源利益冲突，这也是国际社会解决水资源冲突的良方。而水资源的跨境、共享特点也决定了国际合作的必要性。

　　三、中亚跨境水资源国际合作法律制度的构建

　　（一）遵循国际水法的基本原则

　　近几十年来，为适用于国际河流的多样性和满足各国多种需要为目标，国际上产生了一些具有广泛应用价值的纲领性条约，作为各国际河流合理开发利用的依据，为流域国制定更为详细的开发利用条约或协定提供了一般性原则或规则，如《国际河流水资源利用赫尔辛基规则》（以下简称《赫尔辛基规则》）和《国际水道非航行使用法公约》。在这些纲领性的国际水法条约中体现了国际河流水资源开发利用与保护的基本原则，这些原则在跨境水资源实践中已逐渐被国际社会普遍接受和认可。中亚各国在水资源的开发利用和管理实践中，也应积极主动地遵守国际水法公认的原则和精神，为地区跨境水资源的合理利用与开发作出贡献。这些原则主要包括：⑴公平合理利用原则；⑵不造成重大损害原则；⑶一般合作原则；⑷互通信息及资料原则；⑸维持与保护水资源及其生态系统原则；⑹补偿原则。

　　（二）中亚跨境水资源国际合作法律制度的构建

　　国际合作是国际水法的基本原则，是流域各国在开发利用跨境水资源过程中应承担的国际义务，是公平合理利用跨境水资源，预防和解决国际水争端的基本途径。在总结和借鉴国际跨境水资源合作成功经验的基础上，笔者结合中亚各国的实际情况，对中亚跨境水资源国际合作法律制度的构建作一归纳和总结：

　　1．建立长期的、有效的流域组织机构。

　　流域组织机构是根据流域水条约等正式的法律协议成立的、经常以国际委员会的形式存在的政府间的国际组织，是流域管理的常设机构，参加的成员是相关国家政府所指定的代表。国际河流委员会为各国就有关水资源的管理问题提供了一个通报、磋商和谈判的平台[8]。目前，国际上这种组织机构很多。从1804 年莱茵河委员会创立起，作为最早出现的区域性国际组织[9]，国际流域组织机构的历史已有200 多年。各种类型的流域组织机构在开发、利用国际水资源，协调流域国之间的关系，预防水争端，促进水争端解决等方面发挥了积极作用。

　　在中亚地区，苏联解体后，也创建了一些流域组织机构，如1992 年成立的国际水资源协调委员会，1993 年成立的咸海跨国委员会和拯救咸海国际委员会等，但在实践中，由于中亚各国相互猜忌，缺乏基本的信任和良好的预期，各有顾忌，使得流域组织机构的运作举步维艰，效率大打折扣。鉴于此，强化信任，并在中亚地区建立长期的、有效的流域组织机构仍是解决中亚水危机的必由之路。

　　2．建立数据和信息收集、交换的机制。

　　数据和信息的收集、交换是国际合作的首要步骤，是国际水条约形成的基本因素，也是实现更高76 程度合作的必要前提，更有助于预防和解决国际水资源争端。《赫尔辛基规则》第二十九条第一款和《国际水道非航行使用法公约》第九条都规定了定期交换资料的要求或方法。很难想象没有必要的技术信息作为武装，流域国之间能够达成公平合理利用跨境水资源的协议。对此，中亚各国在水资源实践中需要建立信息平台，促进信息交换和情报交流，尤其是加强跨境水资源水文站网站建设，这不但是流域组织机构最基本的功能之一，也是流域水协议不可或缺的内容。

　　3．建立对有关环境危险进行通知、协商和谈判的机制。

　　流域国在从事可能对其他流域国造成重大不利影响的水资源利用活动之前，有义务及时通知其 他可能受影响国。通知必须附有充分的技术材料和信息，以便可能使受影响国能够客观地评估项目的潜在影响。在此基础上流域各国应就实际或潜在的影响彼此协商和谈判，以期达成可接受的解决方法。程序上的通知、协商和谈判机制的建立目的是为中亚各国提供一个交流意见和平衡利益的机会，是实现公平合理利用原则和有效地避免各国因水资源利用而产生冲突或争端的一种重要方式，其在许多国际法文件中都有规定。

　　4．达成有效的全流域水协议。

　　根据国际实践经验，谈判达成全流域协议是公平合理利用中亚跨境水资源的较为理想的途径，也应当是未来的发展方向。目前许多国家在解决跨境水资源利用和保护问题时存在双边或多边倾向，条约规范事项也较为单一。尽管双边或多边解决和单一规范可以便利和加速国家之间就特定事项达成协议，但可能只是对跨境水资源利用冲突的暂时解决和权宜之计，随后会带来污染、在先利用与潜在利用之间的矛盾等一系列新问题，引发新的矛盾，典型的是中东的尼罗河流域与约旦河流域，南亚的恒河流域与印度河流域，还有中亚五国所在的咸海流域，尽管有双边或多边协议存在，新的冲突却层出不穷。因此，在全球水短缺的大背景下，为了中亚地区的持久和平与繁荣，为了促进对跨境水资源的公平合理利用，流域水协议无论在形式上还是内容上都应在全流域基础上，考虑各国对流域水资源的需求、能力和贡献，通过签订全流域的多目标协议，设立全流域管理机构，从根本上解决中亚水资源利用的矛盾和冲突。

　　5．建立和平解决水争端的机制

　　和平解决争端的方式主要分为政治方法（也称外交方法）和法律方法两种。前者主要包括协商与谈判、斡旋与调停、调查与和解等。后者主要包括国际仲裁和国际诉讼。在国际实践中，协商与谈判是解决国际争端最经常使用的方法，可以适用于各种类型的国际争端[10]，也是解决国际水争端最基本、最有效的方法。例如，中俄之间关于松花江污染事件，印度与孟加拉国之间关于恒河法拉卡大坝项目的争端，埃及与埃塞俄比亚关于尼罗河水分配的争端就是以协商与谈判的方式解决的。国际实践也表明，各国在协商或谈判未果的情况下，才考虑使用 其他方法。例如，印度与巴基斯坦之间关于印度河水分配的争端，就是因协商不成，才求助于世界银行的调停[11]。匈牙利与斯洛伐克之间关于多瑙河盖巴斯科夫大坝的争端，两国因多次协商不成才诉诸于国际法院。《国际水道非航行使用法公约》第三十二条、《赫尔辛基规则》第三十条，都规定首先寻求协商或谈判解决国际水争端，或者通过协商，选择适合的方法解决争端。和平解决国际争端原则作为一项国际关系的基本准则和国际法的一项基本原则，不仅赋予中亚各国一种法律义务，同时给予中亚各国一种法律权利[10]。无论是水资源领域还是其它领域都可能发生争端，现代国际法提倡：所有争端都只应以和平的方法来解决[11]。中亚各国跨境水资源争端也不应成为例外。

参考文献：
[1]杨恕.中亚地区生态环境问题述评[J].东欧中亚研究，2002，(5).
[2]冯怀信.水资源与中亚地区安全[J].俄罗斯中亚东欧研究，2004，(4).
[3]李立凡，刘锦前.中亚水资源合作开发及其前景[J].外交学院学报，2005，(2).
[4]土库曼斯坦暴发肠伤寒疫情[EB/OL].网址：http://www.xjjjb.com/details.asp?newsid=24284 ,2008 年7 月17 日.
[5]张渝.中亚地区水资源问题[J].中亚信息，2005，（10）.
[6]侯艾君.中亚水资源争夺激烈可能引发武装冲突[EB/OL].网址：http://www.cnhan.com/gb/content/2008-06/18/content_899062.htm , 2008 年9 月14 日.
[7]中亚水资源纠纷何时了[EB/OL].网址：http://www.hwcc.com.
n/nsbd/NewsDisplay.asp?id=200738，2008 年9 月14 日.
[8]王曦.联合国环境规划署环境法教程[M].王曦，译.北京：法律出版社，2002：278.
[9]蔡守秋.国际环境法学[M].北京：法律出版社，2004：10.
[10]邵津.国际法[M].北京：北京大学出版社，2005：429.[11]王献枢.国际法[M].北京：中国政法大学出版社，2002：350.
[12]程晓霞，余民才.国际法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：309.