国际组织推进中亚地区构建反洗钱与反恐怖融资体系的努力与成效

　一、国际社会推进中亚地区反洗钱与打击恐怖融资体系构建的背景

　　2001年“9·11”美国恐怖袭击事件发生后, 国际社会认识到, 恐怖主义已成为冷战结束后世界安全的主要威胁, 切断恐怖主义的融资渠道, 以此遏制恐怖势力的行动与发展, 成为国际反恐战略的重要组成部分。在此背景下, 原来以追踪贩毒、有组织犯罪和贪污腐败等非法所得为主要目标的国际反洗钱体系, 与打击恐怖融资行动一道, 共同被提升为维护各国安全的重要手段, 受到高度重视。在联合国和各大国际组织的主导和推进下, 在世界各国掀起了一股按照国际标准全面构建反洗钱和反恐怖融资(Anti - Money Laundering/Counter Financing Terrorism, 以下简称AML /CFT) 体系, 加强对金融系统和相关部门监管、提升其交易透明度的所谓“重新监管” ( re - regulation) 的风暴[1]。AML /CFT国际标准对各国提出了包括建立AML /CFT专门法律体系, 对金融部门和特定相关机构的客户身份、资金来源和交易性质、目的进行识别和持续监控, 建立金融情报机构( Fi2nancial Intelligence Unit, F IU) , 加强国际和区域合作等一系列要求。

　　中亚地区经济发展和金融体系相对落后, 但以其在国际反洗钱与反恐融资格局中的特殊性, 受到了国际社会的高度重视, 成为相关国际组织活动最为频密的地区。这些特殊性包括:

　　1.中亚地区是阿富汗毒品的重要通道

　　阿富汗的鸦片产量2007年占世界总产量的93% , 成为世界上最大的海洛因生产地。近年来由 于经伊朗、巴基斯坦向西至欧洲的贩运通道管制日益严厉, 而中亚地区的边境管理和海关监管相对松散, 经中亚向北至俄罗斯的所谓“北部通道”在阿富汗毒品外运中扮演着日益重要的角色。在毒品贩运过程中, 中亚地区每年获得收益大约为22亿美元, 相当于该地区GDP的7%。这笔收入主要落入犯罪集团、腐败官员和恐怖组织手中[2]。贩毒资金是恐怖组织的主要资金来源之一。塔利班活动的50%由鸦片贸易支撑[3]。

　　2.中亚地区的恐怖主义威胁

　　中亚地区一直是恐怖组织活动最为猖獗的地区。该地区毗邻的阿富汗、巴基斯坦边境地带是世界头号恐怖主义头目本拉登的基地组织所在地, 基地组织训练和输出大批恐怖分子, 在中亚地区广泛活动, 并由此渗透至欧洲和其它地区。中亚地区另一个被国际社会关注的因素是该地区的武器走私和大规模杀伤性武器扩散问题。位于哈萨克斯坦东北部的塞米巴拉金斯克曾经是前苏联最主要的核试验场, 前后进行过500多次核试验。基地恐怖组织一直试图在中亚地区的黑市, 通过前苏联的科学家购买小型核武器。乌兹别克斯坦是世界上第三大铀矿储藏国。塔吉克斯坦也有丰富的铀矿,并具有制造浓缩铀的能力。吉尔吉斯斯坦亦有丰富的铀储量, 它还有大量前苏联遗留下来的核废料。哈萨克斯坦、塔吉克斯坦等国近年都多次发生出售放射性与核材料的案件[4]。

　　3.贪污腐败和有组织犯罪问题严重

　　根据透明国际2007年公布的结果, 中亚五国的腐败感受指数(Corrup tion Percep tion Index) 在180个国家中均排在150 名以后, 其中乌兹别克斯坦( 175) 、土库曼斯坦( 162) 、塔吉克斯坦(150) 、吉尔吉斯斯坦(150) 、哈萨克斯坦(150) [5]。该地区丰富的石油天然气和矿产资源为政府官员腐败寻租创造了大量机会。国际货币基金组织IMF估计每年哈萨克斯坦通过石油贸易中的虚假价格差别造成大约4亿美元以上的资本外逃[6]。西方一些矿产开发公司在获取该地区的油气资源 开采权过程中, 往往要支付大笔贿赂。

　　该地区的有组织犯罪也十分猖獗, 犯罪涉及贩毒、绑架、走私、人口贩卖、经济操控等。这些犯罪活动都产生大量非法收益, 属于国际标准中列举的洗钱上游犯罪。以哈萨克斯坦为例, 根据美国国务院的报告(US Department of State, 2002, International Narcotics) , 该地区有超过200个以上的犯罪集团与美国和欧洲的类似组织有联系, 从事与银行、赌场、食品加工、采掘和出口贸易有关的高利润行业, 哈萨克斯坦官员认为2000年仅在非法原料出口方面就有超过100亿美元以上的业务通过有组织犯罪集团控制的企业完成。

　　4.国家控制能力薄弱

　　前苏联解体后, 由于缺乏足够的国家管理机制重建准备, 前苏联各加盟共和国在独立和转型过程中普遍面临国家控制能力薄弱的问题[7], 这一点在中亚地区更为显著。政局持续动荡, 金融体系监管和发展迟缓, 边境管理松散[8]等, 都给洗钱和恐怖融资提供了宽松的活动空间。

　　二、国际组织在推进中亚地区构建AML /CFT体系的活动

　　1.国际组织的活动组织框架与行动计划

　　虽然国际社会在中亚地区的促进AML /CFT体系建设的活动主要以西方国家为主导, 参与的国家与组织众多, 但基本上都是在联合国毒品与犯罪署(UNODC) 以及两大世界金融机构国际货币基金组织( IMF) 和世界银行(WB) 的组织框架和主导下, 以贯彻实施联合国有关公约和决议[9],维护区域稳定与安全的名义, 通过以技术援助、辅导、培训、研讨、评估等软性形式实施。其中UNODC是联合国负责打击贩毒、有组织犯罪和恐怖主义的专职机构, 世界银行是各发展中国家最大的金融和技术援助机构, IMF是跨政府间金融部门协调组织。以这三个机构为主导、其他国家和组织联合参与和协助的方式, 在形式上比较具有中性, 不易受到各国的抵触。特别是包括WB、IMF、欧洲复兴与开发银行、伊斯兰开发银行、亚洲开发银行、经济合作组织在内的一些金融和经济合作组织, 在大量经济援助的同时附加对受援国金融部门反洗钱金融监管方面的规范性要求, 更容易被各国所接受。一般来说, 中亚各国从各自利益和融入国际社会的角度出发, 对国际组织开展的各项活动, 都采取了开放和积极配合的姿态。

　　UNODC在AML /CFT领域的活动主要依据联合国全球反洗钱计划GPML (Global Program againstMoney Laundering) 实施, GPML该计划创立于1997 年, 目标是向成员国提供培训和长期技术援助, 以帮助成员国建立有效的AML /CFT体制, 其经费来源包括联合国的预算和各国的捐助[10]。

　　2002年以后GPML的主要工作重心放在打击恐怖融资方面。

　　除UNODC的GPML活动外, 为遏制中亚地区严重的贪污腐败问题, 国际组织在中亚地区的行动还包括世界银行与UNODC联合发起的StAR计划[11], 经合组织的伊斯坦布尔计划[12]、英国和IMF等组织共同发起的采掘业透明行动计划(Extractive Industries Transparency Initiative, E ITI) [13]等。

　　中亚地区是俄罗斯传统的势力范围, 为加强区域的AML /CFT国际合作, 同时推广俄罗斯等转型国家近年来在反洗钱机制建设方面的成功经验以提升各国的治理水平, 2004年10月俄罗斯等国在莫斯科发起成立了区域反洗钱组织欧亚反洗钱工作组( EuroAsia Group, EAG) , 目前正式成员包括俄罗斯、中国、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、白俄罗斯7国, 观察员包括土库曼斯坦等16个国家和12个国际组织。俄罗斯为EAG提供了大部分经费以及总部场地[14], 并投资250万美元在莫斯科设立了国际金融监测方法与培训中心( ITMCFM) , 用于开展研究和培训各国监管官员。EAG定期召开全体会议, 讨论工作安排, 并组织成员国之间的互评估活动,同时开展了各种技术援助、咨询、研讨等活动, 成为中亚地区除UNODC、WB和IMF外最活跃的AML /CFT专业组织。中国是该组织的重要资助者, 承办了多次全体会议。

　　2.国际组织的主要活动内容

　　(1) 评估活动

　　评估报告是目前国际社会对某国构建AML /CFT体系施加压力的主要形式, 对其国际形象、投资与经贸环境的声誉产生直接影响。俄罗斯、乌克兰等国由于洗钱活动的猖獗, 都曾在上世纪末连续几年被反洗钱组织FATF列入不合作国家与地区黑名单中而声名狼藉, 受到国际金融活动的严格限制, 不得不痛下决心整改, 直到2002年才被排除在黑名单之外。评估活动的最高级别是FATF组织的全面评估, 目前尚未开展对中亚各国的评估, 但在其年度报告中对其进展状况加以评述。其次是区域组织EAG开展的成员国之间互评估活动, 目前已完成对吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦两国的评估报告。其他参与对中亚地区AML /CFT进展情况评估的组织包括: 欧安会OSEC、欧洲反洗钱组织MoneyVal、世界金融组织IMF和WB、UNODC、欧洲复兴与开发银行ERDB、亚洲开发银行ADB、透明国际、经合组织、美国国务院等。美国国务院连续22年, 每年发布的“国际毒品控制战略报告( INCSR) ”中也对世界各国包括中亚地区在内的反洗钱行动进展加以评述。总的来说,中亚五国虽然在AML /CFT体系构建方面进展迟滞, 但考虑到其落后的金融基础体系和经济发展状况, 国际社会除一再呼吁各国提高工作效率外, 未在评估结果中对其施加类似对俄罗斯、乌克兰等国那样强硬的压力。但2007年4月乌兹别克斯坦颁布一些废止有关AML /CFT措施的总统法令在国际社会掀起了轩然大波, 这些法令以运作成本过高为由将该国2004年通过, 2006年正式实施的反洗钱法搁置到2013年1月, 并禁止对自然人资金来源进行调查。这一举措被国际社会认为是国际AML /CFT体系构建过程的严重倒退行为, 在各种公报和声明中受到强烈指责[15]。

　　(2) 协助立法。

　　国际标准对AML /CFT体系构建的首要要求是各国应通过和实施专门的法律体系。在此之前, 中亚五国的相关立法和执法机构基本上都处于空白状态。作为GPML计划的重要组成部分, UNODC和世界银行、IMF等机构2004年在哈萨克斯坦设立了常驻AML /CFT导师(Men2tor) 办事处, 集中包括俄罗斯在内的各国专家辅导中亚五国起草AML /CFT法律, 修订相关监控、调查、起诉和扣押没收不法资产和国际司法互助方面的法律法规文件, 包括提供法律范本, 提供专家和专业咨询等, 试图在2007年前该地区全体国家都能建立符合国际标准的法律体系。UNODC和世界银行在其立法计划中认为, “一旦立法就位, 官员和部门的职责就会变得清晰”。但努力结果似乎令人沮丧, 除吉尔吉斯斯坦外, 其他四个国家的AML /CFT立法要么在实施后又被搁置(乌兹别克斯坦) , 要么长期处于起草阶段(塔吉克斯坦) 或在议会审议过程被一再推延(哈萨克斯坦、土库曼斯坦) 。

　　(3) 建立相关机构。

　　AML /CFT体系构建的重要内容包括建立区域国际合作和情报交流机构以及国内执法与金融情报组织F IU。除前述成立的区域性合作组织EAG外, UNODC在2005年1月按照欧盟执法情报机构Europol的模式, 发起成立了CAR ICC (Central Asian Regional Information andCoordination Center中亚区域情报与协调中心) , 项目参与者包括中亚五国以及俄联邦、阿塞拜疆。

　　该项目预算640万美元, 资助者包括美国、英国、芬兰、意大利和卢森堡, 同时得到了Europol、国际刑警组织Interpol、世界海关组织(World Customs Organization) 、南欧区域打击跨境犯罪中心SECI ( South European Co - operative Initiative) 等的支持, 中心设在哈萨克斯坦的阿拉木图, 目的是通过跨境情报交换, 提升数据分析水平以及包括警察、缉毒、海关、边防等不同执法机构之间的协调能力。国际刑警组织Interpol提供了加密通信系统, 并与Europol一道提供了员工培训。

　　金融情报机构F IU是AML /CFT机构中最重要的环节, 负责对各金融机构和相关部门的可疑交易行为进行持续监控和分析。UNODC、IMF、WB、EAG等组织在协助各国建立F IU和提升情报部门官员数据分析水平培训方面投入了大量资源, 从2005年开始, 吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦和 塔吉克斯坦三国相继成立了F IU机构, 但在实际运作时仍然存在效率低下的问题。

　　(4) 培训和研讨。

　　UNODC GPML计划的一项主要内容就是试图通过提供专家咨询、出访学习、研讨会、技术援助与员工培训形式, 提升受援国家的相关人员的AML /CFT意识与技能水准。这些活动的参与对象包括各国国会议员、总检察长办公室官员、法官、金融监管、边防、海关、情报机构、政党、媒体、大学、少数派别等。

　　三、中亚地区AML /CFT体系构建的成效与原因

　　按照UNODC2004年与中亚五国政府代表共同制定的关于打击贩毒、有组织犯罪、腐败和恐怖主义四年计划框架的战略目标[16], 希望在2007年之前“建立现代化的关于洗钱、恐怖融资、没收犯罪资产、引渡/司法互助和有效的起诉职能方面的立法”, “发展有关情报收集、整理、分析和交换的核心国家体系”。但截至2008年5月的数据, 除吉尔吉斯斯坦外, 这些目标似乎都没有如期完成。

　　如果以2002年4月UNODC发布中亚地区第一份评估报告作为起步, 国际组织在中亚地区投入的大量技术援助, 协助其建立符合国际标准要求的AML /CFT体系, 以求将其纳入全球打击贩毒、有组织犯罪、恐怖主义和腐败活动一体化网络的努力虽然有所收获, 但并不令人满意。一般认为除建立了一些停留在纸面的法规条款外[17], 国际组织最大的收获就是在中亚地区通过有关活动建立了一些与政府官员的沟通, 提升其对国际AML /CFT活动的认识。除吉尔吉斯斯坦在各方面积极执行国际标准、进展顺利外(这也符合该国一贯的对外开放的姿态, 例如, 该国是中亚唯一在1998年就加入世界贸易组织WTO的国家) , 其他各国都表现消极、进展迟缓。

　　在立法方面, 国际社会认为哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦的立法起草和审议过程都“异乎寻常”地漫长。同时, 尽管除土库曼斯坦以外的其他四个国家都已在刑法中将洗钱列为犯罪, 但相关的法律要么不够充分[18], 要么前后矛盾。例如, 哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦一方面认为洗钱构成犯罪, 另一方面银行保密法的规定都禁止执法机构对洗钱案件进行调查。塔吉克斯坦和土库曼斯坦作为中亚毒品贩运通道的主要国家, 一直没有通过反洗钱法律。土库曼斯坦既没有加入EAG组织, 也没有任何相关法律, 对洗钱和恐怖融资活动完全处于放任阶段[19]。

　　与土库曼斯坦对金融机构监管的放任相比, 乌兹别克斯坦则似乎恰恰相反, 为打击黑市交易,该国经济犯罪调查局将执法行动没收财产部分的20%奖励给执法官员, 使后者对搜查和扣押非法所得的执法行动“过分热心”, 从而使所有银行账号都处于高度监控之中, 因此除非迫不得已, 一般的商人、普通公民和外国人都避免在银行开户、存款或使用银行系统进行交易, 以免财产被没收。贩毒或其他犯罪所得都以现金、高价可转换财产(黄金、汽车等) 形式持有或越境存入俄罗斯、哈萨克斯坦或阿联酋等国的银行中[20]。随着2007年总统法令将反洗钱法搁置6年的决定, F IU的调查和起诉职责也变得不明朗, 实际上意味着相关工作的停顿。同样, 缺乏对应法律的支撑, 国际标准要求的AML /CFT体系的其他内容, 包括对资金流动和交易的监控、部门协调和国际合作等也随之难以为继。从中亚五国提供的洗钱判罪的统计数据也可以看出这一点。

　　中亚各国构建AML /CFT体系进展迟缓的主要原因包括:

　　1.缺乏政治意愿

　　以维护西方国家安全为主导的全球AML /CFT体系构建与中亚地区各国利益诉求缺乏一致性,各国政府官员往往担心以提升金融体系透明度和对资金流动加强监控为主要目标的国际一体化的AML /CFT体系会危害其自身利益, 因而普遍缺乏积极参与的政治意愿。例如, 瑞士1999年- 2003年对美国美孚石油公司在争取哈萨克斯坦石油开采权贿赂案的银行账户调查过程中就揭露出一些政 府高级官员。国际社会批评一些中亚国家以洗钱罪作为打击反政府人士的工具, 一些反政府人士可能会以洗钱罪名受到指控[21]。而同样是前苏联国家, 波罗的海三国和格鲁吉亚为密切与欧盟和美国之间的联系, 在AML /CFT体系建设上采取了积极姿态, 取得显著成效, 成为转型国家成功的样板[22]。此外, 中亚一些国家财务状况紧张, 无法负担构建和实施AML /CFT体系过程的大量资金、人员投入也是其缺乏意愿的重要原因。乌兹别克斯坦官员对搁置相关法律的解释就是“报告和调查可疑交易的负担过重, 资源浪费”。

　　2.发展落后的金融体系

　　中亚地区在独立后长达十余年的转型过程中, 一直未能建立起有效健康的金融体系, 恶性通货膨胀、政局动荡和银行信用的缺乏, 普通民众的资金流通和结算普遍依赖现金和非正规渠道, 支票、信用卡、电子转账、自动取款机等现代金融工具极为罕见, 地下黑市大量存在, 由于缺乏对国家货币的信任, 甚至大量采用易货贸易的形式。这一转型国家特有的大量游离于国家经济体制之外的“影子经济”和“地下经济”给建立有效资金监管体系带来较大困难。同时, 由于金融体系的落后以及延续前苏联国家对金融机构的严密控制体制, 这一地区的非法资金和恐怖融资活动往往需要借助国外的金融机构来完成, 其本身金融机构并未大量介入洗钱活动, 中亚各国在国际洗钱和恐怖融资活动中的影响力级别较低[23]。

作者简介: 汤俊, 中南财经政法大学信息学院教授, 复旦大学中国反洗钱研究中心博士后(湖北武汉430074) 。

[1] 截至2007年底, 全世界已有180个国家将洗钱行为列为非法, 137个国家将恐怖融资行为列为非法, 参见美国国务院国际毒品控制战略报告INCSR2008, VOL II, P4.

[2]1989年成立于巴黎的FATF是反洗钱和反恐融资领域最著名的国际组织, 其制定的反洗钱40项建议和反恐融资9项特别建议是反洗钱和反恐融资的权威性文件, 已得到国际货币基金组织、世界银行等国际组织和130多个国家、地区的承认。具体内容参见http: / /www. fatf - gafi. org/.

[3]　UNODC. The op ium economy in Afghanistan: An international p roblem, New York 2003, p. 203. p. 128.

[4]同上

[5]　UNODC. The op ium economy in Afghanistan: An international p roblem, New York 2003, p. 203. p. 128.

[6]http: / /www. transparency. org/ content/download /33964 /529096

[7]IMF, Republic of Kazakhstan: Selected Issues and Statistical Appendix, Country report No. 01 /20, Jan. 2001,
p. 12.

[8丁学良: 《转型社会的法与秩序》, 《清华社会评论》2000年第2期。

[9]]例如, 2003年中亚五国中贩毒最严重的塔吉克斯坦查获毒品数开始明显下降, 其重要原因是俄罗斯政府撤离驻扎在这里的俄边防部队, 这些部队每年耗资3 000万美元, 而塔吉克斯坦无力承担边防部队的替换开销。UN2
ODC, 《世界毒品报告》, 2007年。

[10]这些公约和决议包括1998禁止贩卖麻醉与精神药品(维也纳公约) 、阻止资助恐怖主义1999公约、打击跨国有组织犯罪(2000巴勒莫公约) 、反腐败公约(2003Merida公约) 以及联合国安理会关于打击恐怖融资1267号(1999) , 1373号(2001) 、1540号(2004) 和1617号(2005) 决议。

[11]2007年的主要资金捐助来源包括欧洲委员会、加拿大、美国、瑞典、荷兰、意大利、挪威、丹麦等。

[12]Stolen Asset Recovery ( StAR) 计划由UNODC与世界银行2007年发起, 以协助发展中国家收回被腐败官员偷运到境外的资产。

[13]由经合组织反腐败分部在2003年9月伊斯坦布尔大会提出的独联体国家反腐败行动计划, 成员来自亚美尼亚、阿塞拜疆、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌克兰。

[14]由英国政府于2005年发起的一项旨在提升那些富含石油、天然气、矿产资源国家政府向采掘业征税透明度的计划, 以摆脱这些国家与贫困、冲突、腐败相连的所谓“资源诅咒”现象。加入该计划的国际组织包括IMF、世界银行、欧洲复兴与开发银行、经合组织以及一些世界著名石油矿产开发公司。中亚地区的哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦加入了该计划。

[15]俄罗斯提供的经费包括2004年100万美元, 2005年350万美元, 2006年530万美元。

[16]美国国务院, INCSR 2008 Volume II, p480. UNODC, WB, Anti - many Laundering and Countering the Finan2
cing of Terrorism Newsletter for Central Asia, Issue 25, p2. FATF 2008年2月发表的一项声明, 表示高度关注乌兹别
克斯坦最近颁布的一系列的总统法令废止了AML /CFT机制, 给国际金融体系带来洗钱和恐怖融资漏洞。FATF要求其成员国及所有国家建议其金融机构提高与乌兹别克斯坦交易的风险等级并加强其客户审查措施。

[17]UNODC Central Asia Strategic Programme Framework 2004 - 2007, 2004年5月24日杜尚别区域合作与协调会议通过, 其预算总额为4 230万美元。

[18]土库曼斯坦甚至连书面的相关规定都没有, FATF组织2008年2月发表的声明对其拖沓的做法加以指责。

[19]即并未将国际标准列举的所有洗钱上游犯罪全部纳入法律内容。

[20]2007年3月驻塔吉克斯坦包括AKDN、EBRD、欧洲委员会、法国、IMF、伊朗、日本、俄罗斯、瑞典、瑞士、英国、联合国、美国在内的多个国际组织和国家代表集团( Principal’s Group) 发表声明, 敦促塔吉克斯坦政府
尽快提交AML /CFT法律至议会审议并加以实施。2008年3月FATF发表的声明也指责土库曼斯坦在AML /CFT体系建设效率低下。

[21]美国国务院, INCSR2008 Volume II, pp476 - 477.

[22]Christian Nils Larson, Michael Jonsson. Uneven Progress in Countering Financial Crime in the South Caucasus.
Central Asia - CaucasusAnalyst, 22 August 2007.

[23]在美国国务院的2008年世界洗钱国家分类(分主要关注国家、关注国家和其他监控国家三类) 名单中,乌兹别克斯坦为第二类, 哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦为第三类, 都未进入主要关注国家名单。INCSR 2008 Volume II, pp62.