更好的制度环境是否使用水户协会更有效——中亚三国的案例

　　摘　要：目前中亚各国正通过创立用水户协会、转移灌溉管理职能以及引入灌溉服务费等，推进农田灌溉系统改革，填补集体农场解体后农业灌溉系统方面出现的机构空白，提高水资源使用效率。在对吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦的3个用水户协会4年多的跟踪研究基础上，分析了3个国家在建立用水户协会方面的制度环境差异、灌溉系统改革的成效，探讨了更好的制度安排能否使用水户协会发挥更好的作用以及使水资源得到有效平等利用。

　　关键词：灌溉；用水户协会；制度；水费；改革；吉尔吉斯斯坦；乌兹别克斯坦；塔吉克斯坦

　　中图分类号：S27(364+362+365)　文献标识码： B　文章编号：1671-1408(2011)03-0072-07

　　灌溉在中亚国家农业生产中占有重要地位，目前各国正通过创立用水户协会、转移灌溉管理职能以及引入灌溉服务费等，推进农田灌溉系统改革，填补集体农场解体后农业灌溉系统方面出现的机构空白，提高水资源使用效率。本文在对吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦3个国家的3个用水户协会4年多的跟踪研究基础上，分析了3个国家在建立用水户协会方面的制度环境差异，探讨了更好的制度安排能否使用水户协会发挥更好的作用以及使水资源得到有效平等利用。结果表明：良好 的制度环境、规范的内部运作以及农业整体发展能力、更广泛的经济环境等因素，都是决定总体灌溉效果的关键。

　　1　灌溉系统改革的制度环境

　　灌溉设施在中亚国家农业生产中占有重要地位，但自原苏联解体以来，灌溉农业的诸多问题日趋严重，而且出现了一些新的挑战，如导致水资源分配不均状况进一步恶化、原苏联时代建造的庞大灌溉系统在环境方面不可持续、财力不足难以维护各自的灌溉渠系、农业用水管理机构缺位、专业技术人员流失、农场土地退化、供水服务水平降低，农民争夺水资源的冲突事件不断飙升等，对农业生产和农村生活造成显著影响。为了缓解这些问题，中亚地区在水资源综合管理框架下启动了灌溉系统改革。这一改革与土地改革、经济社会条件等密切相关。由于各国土地改革步伐和各种社会经济状况均不相同，灌溉制度变迁的程度及其实施速度在各个国家也互不相同。

　　1·1　吉尔吉斯斯坦

　　吉尔吉斯斯坦的农业私有化和自由化进程发展迅速。20世纪90年代初，随着集体和国营农场的解体以及土地私有化改革，涌现出数千个拥有土地面积在0·1~1 hm2的小农户。随着集体农场体制解体，其提供的包括灌溉在内的各种服务也随之消失，新出现的数千个小农户只能依靠自己的设备来管理农场和进行农业活动。由于对农业灌溉系统的操作与维护缺少妥善安排，加之小农户的水资源需求各不相同，导致无休止的冲突、不公平的水资源分配以及渠道基础设施日趋老化等众多问题出现，从渠道上、下游角度来看这些问题尤为突出。由此迫切需要建立一个适当的制度结构，以便实现农业灌溉管理的规范化。

　　吉尔吉斯斯坦率先采用水资源综合管理原则，制定新的有关水资源和农场灌溉系统的法律，包括用水户协会方面的法律。1994年农业和水资源部部长签发法令，将有关运营和维护农业灌溉基础设施的职责授予村委会。1997年总理签署了有关成立用水户协会的政府决议。2002年通过了《用水户协会法》，该法成为中亚各国的第一部此类法律。1995年以来吉尔吉斯斯坦政府引入基本水费，为用水户协会对其提供的灌溉服务收费奠定了基础。基本水费标准由议会制定，在淡、旺季采用两种不同的费率。2005年吉尔吉斯斯坦用水户协会制定的灌溉服务费率(含基本水费在内)约为0·000 65美元/m3。由于上述措施，用水户协会自20世纪90年代后期成立以来迅速发展。到2005年初，全国有397个经注册的用水户协会，覆盖68%的灌溉土地；在某些地区覆盖范围甚至超过80%。但大多数用水户协会的力量还很薄弱，且效率低下。

　　1·2　乌兹别克斯坦

　　乌兹别克斯坦土地改革进展缓慢。随着原苏联的解体，多数地方集体农庄转变为合作式的Fanas或Shirkats，但原苏联的管理风格仍然延续。到2005年，此类型的农场仍占据主导地位，私人农场的数量持续增长但速度缓慢，仅占农业土地的5%，而其他中亚国家在2002年这个数字就达到了20%。私人农场长期(10~50年)从政府租赁土地。早先种植棉花和小麦的农民必须完成国家规定的配额。自原苏联时代以来，政府以低于市场的价格向农民收购这些农作物，小麦和棉花的种植体制变化 不大。棉花和小麦被认为是战略性产品，对于农民的大多数投入，如种子、肥料和燃料等，国家给予一定的补助，在分配和提供灌溉用水上拥有绝对优先权。而专门种植其他农作物的私人农场得到的待遇则相反，农民要负责所有的投入以及产品的营销，接受次一级的价格或不能获得水资源的分配。由于过去10年里Shirkats在农场体制中占据支配地位以及政府对两种战略农作物的补助，乌兹别克斯坦的农业灌溉基础设施和服务恶化程度比吉尔吉斯斯坦小。但私人农场、家庭小地块或菜园履行国家指令的迫切需要以及Shirkats灌溉用水的优先权等都增加了水资源的需求，用水户之间的争端也随之上升。

　　乌兹别克斯坦没有关于用水户协会的专门法律，用水户协会的法律基础内含于其他法律之中，此外，当前的立法还存在一些空白。2006年完成了有关用水户协会的法律草案，但议会推迟了对这个草案的审议。2001年乌兹别克斯坦开始征收灌溉服务费，没有基本的水费，水是一种免费的资源。2005年乌兹别克斯坦用水户协会所制定的灌溉服务费率约为0·000 63美元/m3，按比例根据所有用水户的灌溉面积收取。乌兹别克斯坦的用水户协会于1999年创立， 2005年以来数量迅速增加， 2005年注册的用水户协会发展为887家， 2008年达到1 676家。多数用水户协会是沿以前Shirkats的边界采用自上而下的模式建立的。根据水文条件成立用水户协会是可持续运营的重要因素，但其数量非常少。此外，由于现行立法空白，许多新用水户协会还没有注册，缺乏在健全的基础上进行运作的正式地位，很多无法正常运转，也不能履行其既定的职责。

　　1·3　塔吉克斯坦

　　在塔吉克斯坦，由于战争、土地私有化进程的步伐加快，在短短几年里就已经取得了乌兹别克斯坦和土库曼斯坦用10年才取得的成果。私人农场数量增长缓慢，但这些农场的种植面积增长显著。据统计， 1998年有8 000个私人农场，土地面积仅占耕地总量的3·3%，而到了2002年，私人农场增至1·2万个，土地面积占耕地总量的39%。地方的灌溉系统改革也进展缓慢。

　　塔吉克斯坦在1993年首次通过《水法》， 2000年该法由一部新法取代，涉及了一些有关建立用水户协会的法律问题。然而，用水户协会直到最近才根据《公共协会法》建立起来。2006年，继吉尔吉斯斯坦(2002年)和哈萨克斯坦(2003年)之后，塔吉克斯坦成为中亚地区第三个审议通过专门用水户协会法律的国家。根据总统令，塔吉克斯坦1996年开始征收灌溉服务费，对抽水灌溉和自流灌溉的用水者均收取同样的费用。由于对抽水灌溉的依赖性很高，塔吉克斯坦的灌溉服务费在中亚地区是最高的。2005年塔吉克斯坦用水户协会所制定的灌溉服务费率约合0·002 6美元/m3，比吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦高出3倍。灌溉服务费率包括水费(约0·002美元)和用水户协会服务费(约0·000 6美元)。当地的农民对如此高的水费价格十分敏感，灌溉服务费的收缴率非常低。2005年塔吉克斯坦至少有100个用水户协会，此后的趋势是用水户协会依靠捐赠组织的协助成立，没有得到任何援助的用水户协会通常都未注册。此外，塔吉 克斯坦大型合作农场的拆分仍然在进行。因此，现有的用水户协会结构还会不断地发生变化。

　　总结这3个国家的制度环境(如表1所示)可知：吉尔吉斯斯坦在发展用水户协会方面确实已经搭建了一个良好的制度环境，塔吉克斯坦的状况正在改善，而乌兹别克斯坦则落后于这两个国家很远了。

表1　3个国家在发展用水户协会方面的制度环境

法律规章	吉尔吉斯斯坦	乌兹别克斯坦	塔吉克斯坦
水　法	存　在	存　在	存　在
用水户协会法	存　在	不存在	不存在
灌溉服务费	存　在	存　在	存　在
水　费	存　在	不存在	部分存在
土地私有化	存　在	部分存在	部分存在
农作物生产	存　在	不存在	部分存在
农产品价格自由化	存　在	部分存在	部分存在
产品营销	存　在	部分存在	部分存在

　　2　研究方法及案例基本情况

　　本研究采用文献调研和实地调查相结合的方法。

　　文献调研是对有关水资源和用水户协会的文献和相关国家立法进行综述，总结与灌溉管理职能转移相关的制度环境特点。结果表明灌溉管理职能转移已成为灌溉管理分权的一项主要举措，在大多数情况下，该职能被转移到用水户协会的主要用水户，影响用水户协会此类组织成功的4项主要制度原则是： (1)制度环境，包括扶持政策、规制和法律环境、灌溉区域用水权确认； (2)这些组织的运营和维护能力，包括紧急情况下的维修情况和现代化程度； (3)用水户通过参与所获得的利益应该超过成本； (4)有效的集体选择安排，其中包括用水户协会的机构自主权、财政自主权、水资源分配等。在所有因素中，制度不仅关乎自治机构的成功，而且影响其用水效率。

　　在实地调查方面， 2003年、2004年和2006年，对吉尔吉斯斯坦的Isan、乌兹别克斯坦的Ak-barabad、塔吉克斯坦的Zarafsha 3个用水户协会(基本情况见表2)的农户进行了抽样问卷调查，从供水、基础设施、社会影响以及农业生产力等4个方面，了解用水户协会提供灌溉服务的效率。被调查农户通过抽样选取：首先按照用水户协会管理的主要河道水文位置(上游、中游、下游)的分布对用水户进行分类以确定出3个抽样点，然后在每个抽样点随机选取60个受访者样本，一共抽取了180个样本。其中，对充足性评估以实际得到灌溉的农田与农民提出需要灌溉的农田的比值来衡量，对及时性评估以及时得到灌溉的农田与实际得到灌溉的农田的比值来衡量，比值在90%及以上时充足性和及时性都被认为是令人满意的，低于90%时充足性和及时性则被认为是不能令人满意的。对基础设施条件，通过多项选择题和排序来评估，如受访者对“是否有尚未解决的维修问题”选择“是”，则要求从多选项清单中进行选择，或采取按重要程度排序的评估方法对所有需要维修而没有实施的问题进行排序，对每个选项赋分，最后将各项赋分汇总。

表2　3个国家用水户协会案例的基本情况

项　目	吉尔吉斯斯坦Isan用水户协会	乌兹别克斯坦Akbarabad用水户协会	塔吉克斯坦Zarafsha用水户协会
创立时间	2003年5月	2003年3月	—
服务面积	3 000 hm2以上	2 820 hm2以上	1 050 hm2
灌溉系统	1条主支渠， 14条二级渠系	3条二级渠系， 105条次级渠道	3条大型自流灌溉渠， 1个由21条低级别水渠组成的抽水灌溉渠网络
协会构成	985个独立农场、家庭菜园或出租农场	125个独立农场，若干Shizkal农场	50个小型私人农场，若干私营合作农场
农场类型	平均面积0·87 ~1·7 hm2的独立农场，面积0·1 hm2同时饲养牲畜或家禽的家庭菜园或出租农场	数千公顷的Shizkal农场， 125个面积1~50 hm2的独立农场，平均面积0·1~0·15 hm2同时饲养牲畜或家禽的家庭菜园、dehqan农场	大型“准国有”集体农场，中等规模私营合作农场，平均面积6 hm2的私营农场，平均面积0·25 hm2的家庭菜园和总统法令小地块
主要农作物	冬小麦、春小麦、番茄、辣椒、烟草、向日葵和苹果	棉花、小麦、水果、蔬菜	棉花、小麦、土豆、洋葱和菜豆

　　3　灌溉系统改革的成效

　　3·1　供水能力

　　供水能力通过充足性、及时性和公平性3个指标衡量。在4年时间里，随着获得足够供水量的农民数量增加，吉尔吉斯斯坦的用水户协会在种植季节的供水充足性稳步上升；乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦的用水者协会在供水方面2003年比2002年取得显著进步，但各自的供水充足性指标在2005年分别比2003年急剧下降了33%和20%，表明两国有30% ~40%的农民在2005年没有获得足够的灌溉用水。

　　3个国家的农民对供水及时性的满意度比充足性要低得多。2005年40% ~50%的农民没有得到及时供水。3个用水户协会中，仅有塔吉克斯坦的用水户协会自上次调查以来有了大大改善(提高了30% )，即使如此，得到及时供水的农民所占比重仍然很低。最不稳定的是乌兹别克斯坦用水户协会， 2005年得到及时供水的农民所占比重比2003年下降了12个百分点。

　　在渠道不同的位置，农民所面临的供水问题在严重程度上有所差异。就供水的充足性而言，3个用水户协会所表现的特点是一致的，渠道上游的用水户很少或没有灌溉用水不足的问题，渠道中游特别是下游的用户则最有可能遭遇用水 不充足的问题。如吉尔吉斯斯坦的用水户协会，在供水的充足性上，渠道上游的用水户要明显好于渠道中、下游的用水户；在供水的及时性上有同样的趋势。在乌兹别克斯坦的用水户协会，报告供水不充足的农民(37% )均处在二级和三级渠道的中下游，位于渠道上游的农民没有报告供水不足；在供水及时性方面则各位置几乎都一样不佳。塔吉克斯坦用水户协会的供水充足性和及时性总趋势是：渠道上、下游供水能力的差异性与上述两个用水户协会相比相对要小，但渠道下游供水条件不断恶化的趋势仍然存在。

　　3·2　灌溉基础设施

　　基础设施的状况根据需要经常性和定期维护的渠道数量来评估。自2002年以来，在3个用水户协会案例中，灌溉基础设施的维修状况都得到明显改善。但相比用水户的灌水需求，干、支渠等灌溉基础设施水平还存在一定差距，需要定期或经常性进行维修或清理。

　　渠道清理是灌溉农业中具有重要作用的一项制度。不同国家对渠道清理的理解和处理方式有一定的差异。乌兹别克斯坦用水户协会几乎所有的农民以及吉尔吉斯斯坦用水户协会大多数农民认为，清理所在区域的渠道是一项自愿行动(见表3)，无论何时公布进行渠道清理，全部或几乎全部的社区成员通常会自愿贡献劳动力。而塔吉 克斯坦用水户协会几乎一半的受访者认为这是一种强制性行为。在乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦的用水户协会中，仅有很少一部分受访者承认不参加这个活动，不参加者几乎没有受到任何惩罚，虽然惩罚能够提高参与率。在吉尔吉斯斯坦的用水户协会中，对不参与者进行的最常见处罚是现金罚款，其他措施还包括把不参与者安排在最后进行灌溉、剥夺1~2个轮次的灌溉机会、由社区长辈或受尊重的人施以社会压力以及通过村委会对其工资进行扣减。

表3　2005年农民参与渠道清理情况(占受访者的比重) %

项目		吉尔吉斯斯坦用水户协会	乌兹别克斯坦用水户协会	塔吉克斯坦用水户协会
参与活动被视为	自　愿	62	95	50
	义　务	21	5	45
	无回答	16		5
参与情况	所有或几乎所有人	66	73	89
惩罚措施	有	22	2	7
清理频率	种植季前	94	100	93
	种植季中	5	97	78
	种植季后	0	76	3

　　关于各用水户协会清理渠道时分配劳动力的标准和清理频率，塔吉克斯坦用水户协会最常见的方法是采用农场边界原则，农民通常每年在种植季节前后各清理一次。吉尔吉斯斯坦用水户协会大部分农民每年仅在种植季节之前对渠道清理一次，灌溉季节清理渠道的人数很少。乌兹别克斯坦用水户协 会主要根据土地面积、地块边界、家庭成员或者农场成员等分配劳动力，农民每年对主要渠道在种植季节前、中、后各清理一次。

　　3·3　社会影响

　　社会影响由水事纠纷的发生和解决情况以及灌溉服务费的支付情况评估。

　　吉尔吉斯斯坦用水户协会水事纠纷发生率下降，乌兹别克斯坦用水户协会水事纠纷数量自2003年以来没有发生变化，塔吉克斯坦用水户协会水事纠纷数量2005年比2002年和2003年大大增加。产生水事纠纷的主要原因是水资源短缺、对农民之间的用水缺乏协调、分配不公等。大多数水事纠纷发生时，倾向于由农民自己、当地水事主管 或者用水户协会委员会解决。各用水户协会平均每个农户报告的水事纠纷数见表4。

表4　2005年每个农户与邻里间或与用水户协会间发生水事纠纷平均次数次

国　家	吉尔吉斯斯坦	乌兹别克斯坦	塔吉克斯坦
邻　居	1.6	2.3	3.0
用水户协会	1.3	1.7	2.5

　　吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦用水户协会中，由于灌溉服务费用相对低，支付灌溉服务费用的意愿和能力比较高，大多数农民表示足额支付了灌溉服务费。塔吉克斯坦缴费率最低，超过1/5的受访农民没有支付供水服务费，仅有2/3的农民支付了其中的一部分。没有付款的原因是由于手头上没有 现金或农作物没有出售而没有钱，或者认为以前所在的合作农场仍有责任支付，以及认为他们的土地未注册而没有付款的法律责任。吉尔吉斯斯坦用水户协会的1/4受访者也表达了对费用不断提高的关注。

　　3·4　农作物产量

　　用水户协会主要农作物的产量趋势可作为评估灌溉绩效的指标。以当前产量与历史产量、用水户协会产量与全国平均水平两项指标进行比较。结果表明在吉尔吉斯斯坦用水户协会，主要农作物的产量在4年时期里持续上涨，比另外两个用水户协会显示出更好的增长势头， 2005年一直高于全国平均水平。在乌兹别克斯坦用水户协会，棉花与小麦的产量总趋势在2002~2005年期间平均每年分别下降了9%和4%，而全国棉花和小麦的产量自2002年以来稳步上升。鉴于该协会所在地区是乌兹别克斯坦最多产的地区，棉花和小麦主要根据政府的订单种植，说明这里的农民缺乏提高这些农作物产量的积极性。在塔吉克斯坦用水户协会，棉花和小麦的产量在过去的4年里小幅增长，产量比全国平均水平一直要高得多，特别是在2005年，棉花的产量要高出10% ~30%，小麦的产量要高出30% ~50%。

　　各用水户协会的农民没能获得最高农作物产量的原因不尽相同(见表5)。在吉尔吉斯斯坦用水户 协会，制约因素主要是缺乏化肥、农业机械不足以及化肥和其他投入物资的质量较差。在乌兹别克斯坦用水户协会，制约产量的最大障碍是灌溉用水不足、缺乏化肥以及无钱购买投入物资。在塔吉克斯坦用水户协会，大多数农民由于负债累累没有种植积极性，但缺乏灌溉用水是最重要影响因素。值得注意的是各用水户协会案例中农作物产量制约因素排名得分的差别。在乌兹别克斯坦用水户协会中，所有的这些得分彼此非常接近；在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的用水户协会中，第一和第二重要的制约因素在得分上差距很显著，表明最重要问题比其 他任何问题更加突出。

表5　农民在提高作物产量上所面临的制约因素

特约因素	吉尔吉斯斯坦用水户协会		乌兹别克斯坦用水户协会		塔吉克斯坦用水户协会
	评　分	排　名	评　分	排　名	评　分	排　名
缺乏灌溉用水	20	5	57	1	58	3
供水不及时			41	4
渠道水损失过多					27	5
缺乏肥料	124	1	52	2	21	6
缺乏投入资金	23	4	10	3	100	1
缺乏化学品	17	6	30	6
劣质化肥及化学品	23	3	23	7	29	4
缺少农业机械及设备	61	2	40	5
无动机					75	2

　　4　讨论与结论

　　4·1　讨　论

　　理论上在一个有良好制度环境的国家里，用水户协会此类自治组织将有更好的绩效表现。由此，吉尔吉斯斯坦用水户协会的绩效应比另外两个用水户协会要好，因为它拥有相对良好的制度环境。但是研究表明，虽然乌兹别克斯坦用水户协会的绩效相对较低，但其许多指标比吉尔吉斯斯坦用水户协会要高，如供水的及时性方面、灌溉基础设施维护方面。同样，渠道清理频率和劳动贡献在乌兹别克斯坦用水户协会最高，其次是塔吉克斯坦用水户协会，最低的是吉尔吉斯斯坦用水户协会。就水事纠纷发生情况来看，吉尔吉斯斯坦用水户协会呈现全面下降的趋势，每个农户发生此类纠纷的数量评价最低。灌溉服务费收取率和支付意愿在乌兹别克斯坦用水户协会最高，其次才是吉尔吉斯斯坦用水户协会和塔吉克斯坦用水户协会。吉尔吉斯斯坦用水户协会始终有更好表现和改进的是农作物产量，但它的农场劳动力更加密集(4~5人/hm2)，高于塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦的用水户协会(分别约为1人/hm2和2人/hm2)。

　　尽管以上讨论结果看似与理论假设不一致，但更进一步考察却并非如此。结果显示，整体而言，吉尔吉斯斯坦用水户协会的情况始终在逐步改善：运营和维护基础设施的能力正得到加强，自2002年以来逐步恢复；供水的充足性也稳步提高；现行集体决策的有效性及农民从中得到的益处，可以从水事纠纷的减少、供水服务的提高以及对灌溉服务费率被大多数受访者接受得到证明。即便如此，但仍然有许多方面的问题需要得到解决，如渠道下游低劣的供水服务、即便被施以处罚也很少参与渠系维护、虽然大多数接受了水费但灌溉服务费收缴率较低等。这些问题主要是由于缺乏相关的执行机制以及需要面对构成协会的几百个甚至几千个小农户，他们的土地面积不足1 hm2，向如此众多的小块面积土地充分及时供水十分困难，小农户通常会因为种植不同的农作物有不同的用水需求。为了解决这些问题，特别是对于出现问题最多的三级或更低级别的灌溉网络，农民们正开始组织自己的用水团体，以确保渠道上游和下游都能获得充分、平等的供水服务和收取合理的灌溉费用。由此，用水户协会不必去处理几千个用水需求、供水服务以及收取灌溉服务费，而只需与数量要少得多的用水团体的领导打交道，用水户协会的工作量就小多了，从而可以为农民提供更好的服务。不过，尽管用水团体的举措很有效，但这种做法还不普遍。

　　相比之下，乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦的用水户协会制度环境要差得多。特别是在乌兹别克斯坦，灌溉服务仍是原苏联模式，这可能就是为什么乌兹别克斯坦用水户协会的总体供水能力指标、灌溉服务费收缴率比较高的原因。同时，组织良好而且高参与率的渠道清理活动也使得乌兹别克斯坦比吉尔吉斯斯坦拥有更强大、更有效的渠系维护安排。但这种旧的指挥系统并不能为用水户协会发挥正常功能和行使适当职责提供足够的空间。在供水充足性和及时性方面，乌兹别克斯坦的服务水平已经大大下降。棉花和小麦的产量很低，即便是在通常被认为最高产的河谷地区也是如此。这表明虽然棉花和小麦种植者在供水服务上具有优先权，农民并没有提高生产力的积极性。在塔吉克斯坦，供水的总体公平性是很差的。在乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦，农民的平均水事纠纷数很高，对灌溉设施的维护而产生的问题也成为农业生产的主要障碍之一。在塔吉克斯坦，灌溉服务费率标准以及负债率非常高，灌溉费用增加的压力大，多数农民无力承担灌溉服务费(含水费)，水事纠纷的严重程度急剧上升，这些进一步损害了用水户协会的运作和持续发展。结果表明，老化的农业灌溉系统的效率处于不断下降中，而用水户协会的能力也很低下。总之，不仅是制度环境，经济环境、农业活力以及农场土地面积也影响了用水户协会的绩效。

　　4·2　结　论

　　在吉尔吉斯斯坦，需要建立立法机制，以确 保用水户履行其义务。同时应鼓励用水团体的创造性，以切实提高灌溉服务的有效性和公平性并提高缴费率，这对于用水户协会的持续发展是一个重要组成部分。如果没有这些措施，用水户协会的持续发展、灌溉设施的改善以及供水服务将成为问题。

　　在乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦，大部分用水户协会并不是建立在水文地理单元上，没有经过登记而且不是按照自下而上的原则运作。因而，这里迫切需要建立一个制度环境，使用水户协会能成为一个由用水户推动的机构，而不会受到旧的命令体制的限制和忽视。此外，在塔吉克斯坦，有关水费和农民债务方面的问题需要得到妥 善考虑并采取切实的措施，例如降低水费或对水费给予一定的补贴以及解决原苏联时代所遗留的债务问题，这需要政府采取相应的措施。否则，这些因素不仅威胁到了用水户协会的持续发展以及灌溉系统的供水效率，而且会影响到农业本身的可持续发展。

　　5　对我国的启示与建议

　　中亚3国的农民用水户协会案例研究表明，良好的制度环境能够使用水户协会更有效，特别是在提高供水能力、灌溉设施维护、促进农作物增产、减少水事纠纷等方面发挥明显作用。我国是世界上人口最多、灌溉面积最大的国家，灌溉农业对保障 国家粮食安全、促进国民经济社会平稳较快发展具有重要的作用。同时，我国还面临灌溉用水方式粗放、农田水利基础设施老化失修、农业增产难度加大、水事纠纷时有发生等现实问题，农民用水户协会在我国也逐步兴起，中亚3国的经验和教训为推进我国农民用水户协会建设提供了借鉴，为此，提出以下两点建议。

　　5·1　加快完善农民用水户协会发展的制度环境

　　把改善制度环境作为农民用水户协会有效发挥作用的基础条件。首先是制定农民用水户协会相关的法律法规，明确农民用水户协会的性质、地位和职能，将灌溉管理职能适当下放给农民用水户协会。其次，对农民用水户协会给予必要的扶持政策，充分尊重农民意愿，对有成立意愿的加强引导和扶持，适当简化程序，降低协会设立的成本。在农民用水户协会能力建设方面加大扶持力度，确认合理的灌溉服务收费，弥补农民用水户协会良性运营的必要支出。在扶持的同时，也要保持用水户协会的相对自主权利，为用水户协会发挥正常功能和行使适当职责提供足够的空间。要大力宣传推广好的用水户协会的经验，扩大示范效应。

　　5·2　加强农民用水户协会自身的规范化建设

　　把推进运作规范化作为农民用水户协会有效发挥作用的内在保障。在机构设立上，鉴于根据水文条件成立农民用水户协会是可持续运营的重要因素，应引导各地结合实施，以流域、乡镇、村、工程项目、灌区、渠道等为单元，因地制宜组建农民用水户协会。在组织管理上，农民用水户协会也要建章立制，明确职责，规范运作，努力做到充足、及时和公平供水，有效组织农民进行灌溉排水设施维护，有效调处水事纠纷等，充分调动用水户参与。在能力建设上，要围绕农民用水户协会承担的职能，有针对性地组织技术学习、业务培训，加强队伍建设。

　　(本文由水利部发展研究中心姜楠编译)

　　(责任编辑　陈海燕)