中哈霍尔果斯国际边境合作中心———区域经济合作新模式

　　　中哈霍尔果斯国际边境合作中心是建立在中国与哈萨克斯坦国界线两侧毗邻接壤区域,紧邻霍尔果斯口岸的跨境经济贸易区和投资合作中心。

　　合作中心实行封闭式管理,总面积5. 28 平方公里,其中中方区域3. 43 平方公里,哈方区域1. 85 平方公里。其主要功能是贸易洽谈、商品展示和销售、仓储运输、宾馆饭店、商业服务设施、金融服务,以及举办各类区域性国际经贸洽谈会等。与此同时,在合作中心以南1 公里处建立中方配套区域,作为支撑中心发展的产业基地,配套区域规划面积为9. 73 平方公里,主要功能是出口加工、保税物流、仓储运输。合作中心的意义主要表现在两点:一是在中哈两国边界地区建立边境合作中心,对于两国接壤地区长治久安、共同繁荣发展具有重要的地缘政治及经济利益;二是为建立中哈两国自由贸易区奠定基础,为推动上海合作组织自由贸易区的建立积累宝贵经验,起到带头示范作用。

　　一、中哈霍尔果斯国际边境合作中心建设情况

　　从中方来看,2007 年1 月,新疆维吾尔自治区人民政府批准了《合作中心总体规划》,2007 年4月24 日,由伊犁哈萨克自治州国有资产投资有限公司投资1. 1 亿元人民币,农四师国有资产投资有限公司投资0. 5 亿元人民币,注册成立了“霍尔果斯国际边境合作中心投资开发有限责任公司”,负责合作中心的开发建设工作。2007 年7 月,合作中心基础设施全面开工。截止目前,合作中心基础设施项目开标49 , 007. 18 万元, 已完成投资43 ,975 万元,其中总标的为3. 86 亿元的联检中心已完成投资3. 315 亿元。联建中心道路、供水管网、排水管网、供热管网,投资1600 万元的防洪堤坝、卡拉苏河整治、围网监控等工程已接近尾声,其中6 公里东线围网工程和1. 62 公里东线巡逻道已完成,防洪坝中哈双方对接项目已开工建设,污水管网、污水处理设备和卡拉苏河绿化景观设计工程已完成招标。中哈两国公司已初步建立了随时沟通机制,并在此机制下成立了防洪、信息、工程等工作小组。招商引资工作也在积极进行中。

　　从哈方来看,哈萨克斯坦政府高度重视合作中心哈方区域的建设。自中哈两国政府签署管理协定以后,哈方专门成立了由哈萨克斯坦工贸部直接领导的国家控股的霍尔果斯国际边境合作中心股份公司,具体负责合作中心哈方区域的开发、建设、管理。

　　哈方区域的基础设施建设资金全部由国家预算拨付,哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫在2006 年的政府工作报告中将哈方区域建设资金纳入政府工作纲要,安排财政资金50 亿坚戈(约3800 万美元) ,支持合作中心建设。其中,2006 年投入11 亿坚戈(约840 万美元) 。目前哈萨克斯坦正在建设的工程有:围网、市政管网、道路桥梁、防洪设施、通讯中心、行政管理、生活服务中心等工程。在现场可以目测到哈方区域围网工程已基本完工,道路两侧已架设起路灯,现场工程车辆很多。截止2008 年4 月,哈萨克斯坦已完成了4 座仓储设施、2 家酒店、2 个贸易展览中心及中国文化村等10 个项目的招标工作[1]。

　　同时哈方提出将依托合作中心规划,分阶段规划建设面积60 平方公里、1. 5 万人的与中方配套区功能相似的经济配套区,日后将列为第5 个国家经济特区,并计划实施机场、高速公路、220 千伏输变电线路、国际联运中心等项目支持合作中心发展。哈萨克斯坦合作中心国家股份公司表示,哈方区域的优 惠政策不会少于中方。

　　二、中哈霍尔果斯国际边境合作中心建设中存在的主要问题

　　(一) 资金缺口问题。目前,合作中心中方区域开发建设存在的难题是资金短缺问题。根据《合作中心总体规划》和《合作中心及配套区控制性详细规划》,合作中心及配套区中22 项基础设施建设项目投资约需14. 5 亿元,资金来源为国家财政拨款、地方自筹等。合作中心中方区域及其配套区的起步区基础设施建设总投入约6. 35 亿元,其中向国家申请4 亿元,自治区配套1. 7 亿元,伊犁自治州配套6500 万。根据霍尔果斯口岸经济发展局提供的数据,目前已争取的及到位的基建资金为外国政府再转贷资金20 亿日元(约1. 36 亿元人民币) ,自治区人民政府同意分三年每年安排1 亿元,现已到账1 亿元,商务部同意分两年从外贸发展基金中列支2 亿元,现已拨款1 亿元,伊犁哈萨克自治州分三年自筹1 亿元,现已拨付3000 万元。在以上允诺均能够落实的前提下,合作中心基础设施建设资金仍有8. 5 亿元的资金缺口(数据由霍尔果斯口岸经济发展局提供) 。

　　(二) 管理层次的设置问题。建设霍尔果斯边境国际合作中心,中哈双方都成立了各自的国有控股公司负责各方的开发建设和经营管理。哈国公司的董事长是国家工贸部的部长,董事会成员中国家级单位占有一定比例,因此建设中遇到的很多问题可以迅速快捷地到达国家层面,并及时得到回复。在我国,合作中心建设项目是由商务部负责,中央下达的政策是要先到商务部,再到新疆维吾尔自治区,再到伊犁哈萨克自治州,再到霍尔果斯口岸,最后才能到达合作中心投资开发有限责任公司。相应地,投资开发有限责任公司的请示也是按照这个顺序自下而上地到达中央。这种机制设置在一定程度上反映了我国政府对合作中心项目的高度重视,但却弱化了实践中的可操作性。因此,尽管中哈双方的公司间都建立了灵活、及时的沟通机制,但中方公司无权直接回复哈方建设中涉及自治区及国家层面的诸多问题,所以很难相应地解决建设过程中的问题。

　　三、进一步发展中哈霍尔果斯国际边境合作中心的建议

　　(一)从国家战略的高度上对合作中心的再认识

　　 中哈霍尔果斯边境国际合作中心是中国和哈萨克斯坦两国间的战略合作项目。哈萨克斯坦十分重视合作中心建设,“此类突破性的项目可与中国和东南亚国家经济的增长相关联..将来哈萨克斯坦还可以发挥霍尔果斯国际边境合作中心的作用,发展各类服务业,如运输、商品集散、材料和设备供应等, 建立‘霍尔果斯东大门’经济贸易区”。从这段表述中可以看出,哈萨克斯坦已将合作中心当作国家战略项目,希望通过该项目不仅可以实现和中国的合作,而且能够通过中国将其合作范围延伸到东南亚各国。因此,对我国而言,合作中心的建设起点不应该仅停留在促进伊犁地区或是新疆外向型经济的发展上,而应该站在如何实现我国的对外开放战略,如何提升合作中心对中亚的整体影响力,如何在合作中心内实现贸易与投资便利化等更高的角度上。首先,从国家的核心战略利益层面来看,经营好周边环境是中国发展和腾飞的至关重要的战略因素,而中国的西北地区历来就是事关国家安全和稳定的重要地区。面对中亚5000 万人口的大市场,我们必须从整个国家的战略利益出发,以合作中心为平台,在两国经济合作取得共赢的基础上,拓展其他战略领域的合作。其次,合作中心是我国向西开放战略的具体实施。合作中心的成功将会把中国东南沿海发达地区的经济注意力吸引到中亚和俄罗斯的大市场上来,同时把中亚经济注意力吸引到中国来[1 ] 。最后,建立自由贸易区是上海合作组织经济合作的未来目标,合作中心的成功有利于该目标的实现。

　　(二) 积极拓宽融资渠道,解决资金问题

　　合作中心是两国间的战略项目,须以中央政府为投资主体,以地方政府为辅助,通过运用专项资金等形式来筹措建设资金,并从机制上保证建设资金的持续投入,同时要积极拓展市场融资渠道,广泛吸收社会资本,多方筹集资金。目前,合作中心建设资金缺口矛盾已非常突出,因此在积极向国家申请专项资金的同时,还需要进一步拓宽思路,探索新型市场融资方式,多渠道融资,如:利用合作中心投资开发公司的企业化平台;通过融资贷款或是土地滚动开发解决资金问题;将开发建设与经营捆绑在一起吸引社会资金的投入等。

　　(三) 理顺中央和地方的关系,建立中哈两国部长级的沟通协调机制。

　　中哈双方如不能及时对合作中心的功能和定位等问题进行及时沟通,势必会影响合作中心未来的发展。考虑到不同区域之间的相互交流应该有一个协调机构,协调各方利益、融洽边境各方的合作,这种协调机构的职能及作用完善与否往往是区域合作的关键所在。因此,笔者建议,应由我国政府出面,建立中哈两国部长级的沟通协调机制,以保证合作中心顺利建设和运营。

　　这种沟通协调机制的成员可由中国发改委、商务部、财政部、新疆地方政府和哈萨克斯坦的相应部门组成,由中哈两国中央政府直接领导,属于部长级层面,通过定期会晤,讨论和落实两国中央政府达成的合作意向及框架。其主要承担两种职能:一是根据中央政府的授权和中央政府间达成的原则框架,制定出具体的、具有可操作性的合作方案和相关政策,并组织协调好主要项目的衔接工作;二是发现合作开发中存在的问题,对属于授权范围内的事务及时协调解决,超出授权范围的事务及时提交中央政府。

　　沟通协调机制的建立可以减少合作中心管理层次的纵向设置,扩展横向的设置。横向面的扩展即是沟通协调范围的扩展,不仅可以保证合作中心建设过程中的问题在各方充分沟通的基础上一步到位地解决好,提高工作效率,加快合作中心建设的进程,而且可以表明我国积极的对外开放及合作态度。

　　(四) 加强科研开发力度,为合作中心的发展方向指明道路

　　传统上,国家是区域经济合作组织的主体,区域经济合作是国家利益之间的合作。但现今的区域经济合作已不再局限于传统模式,从国家利益扩展到地区利益,出现了边境毗邻地区间的经济合作,形成小区域内的经济合作组织。

　　中哈边境自由贸易区就是一种定位在局部地区的小区域经济一体化的模式,以中央和地方政府层面达成合作协议,在中哈边境地区划区域参与合作。但是“, 国际边境合作”这一地理限制规定着中哈边境自由贸易区的边境特点,即所谓的“一区跨两国”,用一区的跨境空间打造一条两国经贸合作 的通道口[1 ] 。因此,合作中心属于不叫自由贸易区,但按照自由贸易区制度安排的边境合作区,这种“一区跨两国”的边境合作模式是中国探索与周边国家新型经贸合作的一次有益尝试。它既需要体现区域经济一体化趋势,又必须适应两地发展现状,反映两地合作特色。从这个角度来看,如果完全照搬现有的边境自由贸易区模式,难以准确地反映目前两地经济发展及合作现状。

　　因此,在没有具体可参照模式的情况下,有关部门应组织专门的科研开发力量为合作中心未来发展方向、发展模式、目标及阶段等问题进行研究。

　　研究的对象是中亚各国及其纵深市场,重点是哈萨克斯坦共和国;研究的范围应该包括一切和各国经济发展有关的问题,包括政治、军事、安全、反恐、文化等各个方面;研究的目的是使得合作中心成功运行,达到预期目标,同时发挥以点带面的作用,在上海合作组织内广为推广。

　　四、中哈霍尔果斯国际边境合作中心的发展方向及其定位思考

　　哈萨克斯坦近几年发展很快,2007 年人均GDP 已达6671 美元,是我国的2. 5 倍,其对合作中心所表现出的热情是为了利用中心这个平台,不仅可以和新疆开展区域经济合作,而且更为重要的是引来中国东部沿海发达地区的先进技术和管理,提升本国的产业水平,带动本国经济的更大发展。

　　合作中心对中国的意义在于它不仅是我们与哈萨克斯坦开创全面经济合作的一个突破点,更是一个撬起中亚及其纵深市场的支点。因此,中心绝不能发展成为一个“国际集贸市场”。合作中心的发展方向及定位越来越引起各方的关注。

　　上述2007 年哈萨克斯坦总统国情咨文中的表述除了可以看出哈萨克斯坦对合作中心的重视及期望,还强调了与中国的合作存在互补性,通过发展原料和能源等具有优势的产品向中国出口,带动本国经济发展,同时也表现出哈萨克斯坦有在合作中心进行制度性试验的意图,尽管国情咨文没有提及将合作中心建成哈萨克斯坦的“深圳”,但不排除哈萨克斯坦领导人有这种考虑。

　　站在国家间战略合作的高度上,我们不妨可以考虑参照“深港模式”[2 ] 来给中心的发展定位,如果将合作中心哈方区域定位为哈萨克斯坦的“深圳”,那么我方区域就是对应的“香港”,通过两国优势互补、分工协作、资源整合与功能再造,把合作中心打造成为集国际物流、先进制造、国际服务于一体的创新型合作区域。这种定位的可行性在于:中哈两国具备较强的综合竞争力,互补性竞争优势明显,不但产业存在一定的互补性(哈萨克斯坦的重工业与中国的轻工业及生产性服务业) ,而且要素互补性也较为明显(哈萨克斯坦在资源禀赋上的优势与中国在资金、高科技、劳动力、市场上的优势) ,再加上两国政府制定的中心优惠政策,两国紧密的人缘、地缘关系,这就为将合作中心整合为产业互补、经济实力雄厚、综合竞争力强大的自由贸易区奠定了基础。这种定位的现实意义在于:中国在资金、技术、劳动力、市场上的优势是吸引哈萨克斯坦合作的磁场,将合作中心的中方区域定位为能够在区域合作中产生引领作用的“香港”,就是为了保持对哈萨克斯坦强大的吸引力,改善新疆在中国同中亚区域经济合作中逐渐被边缘化的现状,推动我国向西开放战略的实施。这种定位下合作中心的发展战略目标是:一是在优势互补的基础上完善合作中心的基本功能,将合作中心建成集多种功能为一体的、具有特色的国际城市;二是在不断完善多种功能的基础上,增强作为联结两国和各自内地市场的桥梁作用,开展多领域、深层次的合作,不断推进两国的优势互补和共同发展;三是发挥示范带头作用,进一步放大幅射功能和国际影响力,在上海合作组织内广为推广,继而推动上海合作组织成员国 自由贸易区的建立。

　　值得一提的是,目前我们已经具备了一些实现合作中心目标定位的基础:首先,霍尔果斯口岸基础设施完备,航空、铁路、公路、管道立体交叉运输网络初步形成,为两地共同扩张市场腹地和经济成长空间提供了强大支持。其次,双方具有广阔的经济腹地和发展空间。从霍尔果斯出境,经阿拉木图、比什凯克、塔什干一线,恰恰是中亚五国的人口稠密区、市场中心和经济发展带,中亚五国的两个市场中心———阿拉木图和塔什干都在其中,该区域也是我国轻工产品集散、消费的主要区域。而中方的大后方则是经济实力雄厚,产业结构具有比较优势,已经成长为世界制造业加工生产基地的东部沿海地区。这将为拓展更大范围的合作奠定基础。

　[作者简介] 张晔(1972 - ) ,女,山东郓城人,新疆大学经济与管理学院博士生,主要从事区域经济合作与国际化研究。毕燕茹(1978 - ) ,女,山东文登人,新疆大学经济与管理学院博士生,主要从事区域经济合作与国际化研究。

　　[参　考　文　献]
[1 ] 刑广程. 中哈两国经济合作的崭新尝试[J ] . 俄罗斯中亚东欧市场,2006 , (12) .
[2 ] 谭刚. 论深港经济合作的国际意义[J ] . 特区理论与实践,1998 , (8) .