促进新疆边境小额贸易外汇管理工作的思考

　　随着国家西部大开发战略的实施, 新疆与周边国家边境小额贸易呈现快速发展态势, 边贸外汇收支实现跨越式增长,边境小额贸易日益成为新疆对外贸易的重要支柱, 在民族自治地区经济发展、社会稳定, 增加就业、少数民族脱贫致富等方面发挥了重要作用。边境小额贸易的快速发展对外汇管理与服务提出了更高的要求, 如何用科学发展观改进和实施边境贸易外汇管理, 解决其在发展中存在的问题, 寻求规范外汇管理与支持边贸发展的最佳结合点, 促进边境小额贸易健康和可持续发展成为边境省区夕阵巨管理的重要课题。

　　一、新疆边境贸易发展甚本情况

　　伴随我国沿边开放战略的实施, 第二亚欧大陆桥的贯通及原苏联解体后新疆门户的向西开放, 新疆与周边国家边境小额贸易由起步进入快速发展阶段, 边境小额贸易由1991年起步时的3.1亿美元, 增加至2005年的54.4亿美元, 增长近17倍。边贸已成为新疆对外开放大格局的重要一翼, 对新疆国民经济的拉动起着非常重要的作用。目前, 新疆已开放了33个边境县市, 建立了7个城市边境经济合作区、经济技术开发区和出口贸易加工区, 成功举办了14 届乌洽会, 通过中亚经贸高层论坛, 扩大了影响, 搭建了双边及多边经贸往来和经济技术合作交流的平台, 初步形成了沿边, 沿桥和沿交通干线向国际、国内拓展的全方位对外开放的格局。自1992年以来, 边境小额贸易连年在拉动外贸增长中占有绝对优势, 现仅次于黑龙江省, 位居全国第二。据海关统计, 2002一2005年,新疆边贸分别占外贸总量的57%、64%、66%和70%。从某种意义上说, 边境小额贸易已成为反映新疆外贸发展变化的“ 睛雨表” 和“ 风向标’ , 显示了极其重要的地位。近年来, 在国家西部大开发战略的正确指引下, 自治区党委、政府大力实施“ 东联西出、向西开放” 战略, 新疆边境小额贸易获得了长足发展,主要呈现以下几方面的特点：

　　（一）地缘优势逐渐显现, 已成为中西亚和我国商品互为融通的国际商贸大通道。新疆分别与蒙古、俄罗斯联邦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦及印度8国接壤, 长达5600 公里的陆路边防线上, 有28 个对外开放的口岸, 其中一类口岸17个, 二类口岸11个。存在着同一民族跨境而居、语言相同、生活习惯相近等特征, 由于其独特的地缘优势及与周边各国悠久的贸易传统, 发展边贸具有得天独厚的条件。特别是随着第二座亚欧大路桥的贯通, 中西亚和我国中东部地区物资交易规模及品种日渐扩大, 目前我国中东部地区通过新祖销往中西亚的商品占边贸出口的70%以上, 同时从周边国家进口商品的0洲梢往我国内地各省区。

　　（二）与周边国家的边贸进出口商品呈现互补性强的特点, 不同地区存在较大差异。新沮对周边国家的出口商品集中在日用百货、轻纺产品以及家电等商品上, 进口则依不同国家存在较大差异, 能源类居多：哈萨克斯坦以钢材、有色金属及废旧物资为主导, 其他中亚五国和蒙古多为皮毛等畜产品及棉纺原料, 巴基斯坦则为干果、药材等, 双方互为市场、互为需求, 经济互补特征明显。

　　（三）边贸发展速度明显高于新翻外贸发展速度, 作用日益明显。这不仅体现在边贸进出口占外贸总额的70%, 还体现在边贸增长高于自治区外贸增速, 边贸占比有逐年扩大的趋势。

　　（四）哈萨克斯坦是新疆最大的边贸进出口市场。经济互补和市场需求相结合, 以铁路、公路、航空为主便捷的交通, 以及哈萨克斯坦具有影响周边辐射欧洲的有利条件, 使得新疆与哈萨克斯坦的贸易持续扩大, 自1993年起哈萨克斯坦稳居新沮外贸市场的首位, 2000一2004年与哈萨克斯坦贸易均占新沮夕旧进出口总额的50%以上, 占边贸总额的80%以上。

　　（五）旅游购物贸易占据边境贸易出口的主导地位。旅游购物贸易具有钱货两清, 风险程度小的优势, 适应了边境省区边贸规模较小、外方经营主体以私营载个体居多、信誉程度较低、需求多为日用品的特点。近年来, 新疆旅游购物贸易增势强劲, 年均占边贸出口额的六成以上, 占外贸总额的近四成。

　　（六）边境小额贸易已不局限于边境地区, 形成了辐射全疆大中城市以及部分外省城市的大边贸格局。新疆多数口岸海拔高, 自然条件恶劣, 远离城镇, 商品匾乏且集中度低, 结算不便, 加之海关在一些商贸较发达的大中城市设立了二类口 岸, 边贸交易主体及商品采购除边境地区外, 有逐渐向大中城市扩展的需求, 大中城市边贸交易规模逐年扩大。

　　（七）边贸交易方式、结算方式、经营主体呈现多元化。随着我国同周边各国边境小额贸易的发展、双边对外经济及外汇管理政策的变化调整, 新疆边贸形式呈现多样性, 边境小额贸易、边民互市贸易、旅游购物贸易、易货贸易并存。与贸易方式相适应, 新疆与周边国家的银行结算方式经历了纯易货贸易、易货贸易差额现钞结算、现汇与现钞结算共存的发展过程。与此同时, 经过十余年的发展, 新疆边贸经营主体已形成了股份制大中型企业、个体私营企业和内地生产型企业等共 同经营的多元化格局, 私营企业显示了蓬勃的发展活力, 其进出口占比逐年递增, 成为边贸新的增长点。

　　（8）人民币已逐步开始被周边国家所认同。新疆边贸量的逐年扩大, 人民币币值稳定, 周边国家尤其是蒙古、巴基斯坦已逐渐接纳人民币, 人民币已被其在边贸往来中所逐渐使用, 虽然规模较小, 但已充当了价值尺度和流通手段职能。中亚五国国内已出现用人民币私下购买小额商品, 绒在外币兑换点用人民币兑换其本币等现象, 人民币在境外的商品流通功能开始显现。随着边境小额贸易的发展, 新疆与周边国家资本往来及民间交往日趋紧密, 除民间个体的相互投资外, 新沮对周边国家投资也得到较快发展, 有效地促进和带动了新沮边贸的稳步发展。

　　二、容观分析外汇管理在边境小倾贸岛中的作用及现状

　　外汇管理在边境小额贸易管理中处于下游位置, 管理缺乏主动性和可控性, 但由于其作为边贸行为管理的最后环节,对边贸成败和宏观经济的影响又起着至关重要的作用。2003年以来, 为规范和促进边境小额贸易的健康发展, 国家外汇管理局先后出台了一系列鼓励支持边贸发展的政策措施.. 鼓励边境地区商业银行积极与毗邻国家边境地区商业银行建立代理行关系, 开通银行直接结算渠道: 允许边贸使用可兑换货币、毗邻国家货币、人民币以及境内转账支付等方式办理结算: 采取灵活的出口收汇核销政策, 放开以人民币载外币现钞进行出口核销的限额控制: 增加边境地区的结售汇网点, 有条件地允许银行加挂人民币兑毗邻国家货币汇价并自由浮动,弓 导外币现钞到银行结汇: 大力推厂贸易远期结售汇等金融衍生产品, 为边贸企业规避汇率风险提供操作平台: 放宽外汇结算账户使用限额以及调整外币现钞银行买入与卖出价差等。这一系列政策适应了新疆边贸形式多样, 交易灵活, 交易主体多元化等特点, 给边贸企业营造了一个宽松的政策环境,并对进一步规范边境小额贸易持续健康发展产生了积极的推动作用。

　　在国家外汇管理局的支持下, 新班分局先后制定并组织实施了《边境贸易款项以单位简称&续私人名义(汇入有关出口收汇核销试行方案》、《新疆维吾尔自治区边境小额贸易出口核销管理试行办法》和《新疆维吾尔自治区边境小额贸易外汇管理实施细则（试行）》等一系列政策措施, 符合新祖涉外经济发展的客观要求, 取得了一定的成效。边境地区银行结售汇网点逐年增多, 边贸结算量大幅增长: 除对阿富汗外, 边贸结算渠道畅通, 部分黑市外汇资金回流银行: 边贸外汇核销手续进一步简化, 自动核销企业增多: 边贸企业结算汇兑损失减少, 资金在途时间缩短, 边贸成本阳氏。截止2005年末, 中国银行、工商银行在哈萨克斯坦原首都阿拉木图市已开设了境外分支扫袍, 建设银行与哈萨克斯坦人民储蓄银行建立了互设结算账户关系, 边境地区及全疆各大中城市银行结售汇网点和外币兑换点分别达到了424 家和28 家, 银行贸易结售汇与2001年同期相比增长了5.9 倍。通过对边贸主体的调查,其普遍反映现行边贸外汇管理政策能够满足进出口及外汇结算的各种需求, 不存在因政策限制而制约边贸发展的因素。边贸外汇管理政策在推进贸易便利化, 促进边贸发展中具有积极的现实作用。随着边境小额贸易的不断发展及总量的急剧扩大, 外汇管理政策在实施过程中出现了与边贸发展变化在一定程度上的滞后性, 以及政策效应在执行过程中效果的部分弱化, 管理盲点、隐含的问题和潜在的风险也日益显现, 给目前新沮边贸外汇管理工作带来了一定的难度, 不利于外汇金融市场的健康发展。

　　三、新疆边境贸昌外汇管理中存在的问题

　　（一）边贸外汇管理政策不能很好地适应当前新涯边境小额贸易快速发展和变化的需要。

　　新疆与周边8个国家接嫂, 其政治制度、经济发展水平、金融体系和外汇管理等均存在较大差异, 现行边贸外汇管理办法没有充分考虑各口岸地区的不同情况, 缺乏灵活性和针对性。如新遥的南孤地区毗邻巴基斯坦、阿富汗的边远省区,民间个体边贸活跃, 贸易形式特殊, 难以凭出口收汇核销办法监管其按期收汇, 与北孤地区政策实施效果存在差距。又如随着边贸交易形式的发展变化, 出现了本地结汇, 异地采购并报关出口的新边贸形式, 按绷亏属地管理政策, 收汇地与出口报关地外汇管理部门均无法实施监管, 出现监管盲点。

　　（二）边贸外汇管理服务工作相对弱化, 与当前边境小额贸易全面发展的客观需要不相适应。

　　贸易外汇管理的实质不仅体现在监管方面, 拓展多方面的服务职能, 促进贸易便利化也是其重要方面, 现行边贸政策的制定实施重监管轻服务, 对边贸发展的服务支持力度弱化。如支持优质企业增加出口信货额度, 扶植其做大做强, 加强对周边国家外汇政策、风险程度及涉外主体资信的调研和掌握,帮助境内企业规避境外政策风险、汇率风险和客户违约风险:进一步开拓结算渠道, 圈氏结算成本: 建立边贸主体信用体系, 按企业规模和合规性情况, 实行有区别的外汇管理政策,优胜劣汰, 荆七边贸外汇市场等方面, 现行边贸政策基本未涉及, 基层外汇管理部门只能根据自身业务情况适时开展、缺乏政策上的指导和制度上的保证。

　　（三）边贸结算中美元现钞收入占较大比重, 外汇监管难以有效实施。

　　新疆边境小额贸易结算具有现汇与现钞共存, 现钞流入远大于流出, 资金在银行收付汇与体外循环相结合的特征。究其原因.. 一是新沮边贸基本集中于中亚五国, 由于美元在其境内可自由兑换, 加之旅游购物贸易规模近年来不断扩大, 现钞携入量急剧扩大: 二是对中亚等国的出口不同程度受到灰色清关的影响, 中方客商在境外集中代理报关中因无法取得主 体报关手续, 造成货款回流时无法向该国证明其款项来源的真实性, 大部分只能委托各种通道携钞入境, 少部分以私人赡家款名义汇出: 三是由于我国商业银行在新沮周边国家的分支机构较少且集中于首府城市, 边贸直接通汇规模不大, 多数边贸结算款需通过第三国转汇, 手续费约在干分之3一4 左右, 远大于正常国际贸易结算费用, 在目前边贸利润逐年下滑的情况下, 企业尽可能选择现钞。据统计, 2002一2005 年, 新疆边贸美元现钞收入分别占当年边贸收汇总额30%、60%75%和+78, 出现逐年扩大的趋势。现钞在结算的某一环节脱离银行体外循环, 资金来源无法判定, 为实施有效监管和反洗钱工作带来了较大难度。

　　(四)出现海关边境小额贸易统计大于边境小额贸易收汇现象, 资金流与货物流不对称。

　　2005年1一9月, 新疆跨境边贸外汇收入总额比同期海关边贸出口高出2. 25 亿美元。年初, 国家调整出口退税政策,为享受最后的退税优惠, 边贸企业多提前履约, 集中出口, 在通常出口收汇相对滞后的情况下, 边贸收汇应表现为收汇额小于出口额, 但实际却一反常态, 不减反增。一方面出口贴息政策的取消, 出口商品在海关低报情况有所抬头。另一方面不排除资本款项或一些游资通过边贸渠道流入套利戴逃避外汇管制。

　　(五）个人因私边境小额贸易外汇收入管理亚待规范。

　　新疆个人因私边贸有两种形式.. 一是境内居民通过货代荆悯出口商品后以个人名义收汇,.核销由货代机构办理。二是境外居民以旅游购物方式采购商品, 旅购代理公司代为收汇、报关并办理核销。个人因私边贸的外汇管理, 由于其贸易活动不规范, 无外贸合同等相关管理审核凭证, 导致外汇收支性质、用途的真实陛无法判断, 难以实施有效监管。同时, 对收到的境外大额经营性汇款, 境内个人可通过化整为零手法规避现行结汇限额管理, 从而彻底打通了这部分资金以个人汇款名义流入的通道。

　　（六）旅游购物贸易收汇核销难。

　　在旅游购物贸易中, 边贸企业往往仅是代理出口, 国外客商多不愿按照正规的贸易结算方式由边贸企业代收汇, 而是选择直接与国内货主进行结算, 导致出口报关主体与结算主体不一致, 使边贸企业出口收汇核销困难。在外汇管理政策的引导下, 许多有实力的边贸公司已经开始积极主动地与国外客商建立相对固定的贸易伙伴关系, 逐步采用汇款等规范的结算方式, 核销难问题在一定程度上得到缓解, 但交易主体传统的思维方式和操作方式的转变仍需要一个过程, 且受双方信息不对称以及信任度不高等因素制约, 边贸企业收汇核销难的问题还将在一定时期内存在。

　　（七）边贸本币结算工作的开展受多因素制约。

　　周边国家对人民币的逐渐认同, 为新疆边贸本币结算创 造了良好契机。从目前情况看, 实现边贸本币结算还存在一些限制性因素：一是商业银行规避本币结算的汇率风险手段不足, 所承担的汇率风险无法通过国际金融市场进行转移。二是按现行人民币及外币现钞出入境管理办法, 边贸交易主体本币现钞出入境存在困难, 如大羹边贸本币现钞跨境收支, 则与人民银行和海关的相关规定抵触。

　　（八）边民互市贸易外汇管理缺乏法规依据。

　　近年来, 新遥边民互市贸易逐渐从全封闭管理模式走向开放管理模式, 边民互市贸易的交易主体、交易形式以及结算方式发生了较大变化, 超出了边民互市贸易所固有的内涵和外延, 客观上存在着边贸企业利用边民互市贸易逃避外汇监管的隐患, 而现行边贸外汇管理办法只对边民互市贸易概念,互市区货币交易币种进行了界定, 对相应的监管办法未作明确规定, 监管缺乏法规依据。

　　（九）边境贸易结算存在一定的风险。

　　通过信用证、保函等国际上通行的结算方式开展国际贸易, 对进出口双方来说, 都是一个规避贸易风险的最好途径。目前新疆边境小额贸易由于受边贸交易形式, 以及周边国家贸易、税收及外汇等政策的影响, 与国际通行做法存在较大差异。现钞结算蕴含着很大的携钞风险: 采用预付货款结算的中方进口商和采取赊销方式的中方出口商因外方失信而遭受损失的情况时有发生: 部分在邻国直接从事商品销售的中方客商因对方国货币汇率变动, 未采取应对措施而蒙受汇率风险损失的事例屡见不鲜。

　　（十）边贸货币流通监测工作的开展难度较大。

　　由于新疆边境贸易交易主体多元化且个体成分居多、资金在银行收了求巨与体外循环相结合、人民币跨境资金交易以民间形式为主, 以及在大边贸格局下, 外币现钞结算区域较广等情况, 监测难以做到全面、准确的反映与周边国家跨境资金的存流量情况, 从而为有效分析和提供政策依据带来了一定困难。

　　四、用科学发展观促进和规范边境贸易外汇管理工作的思考

　　新疆在发展边境小额贸易方面有着得天独厚的地缘、人文优势, 随着周边国家特别是独联体各国经济回升, 边贸经济结构互补性关系将长期存在, 边贸发展潜力巨大。在新的历史 时期, 为更好地规范和促进边境小额贸易发展, 形成监管与发展的良性互动, 应坚持用科学发展观, 寓监管于服务, 采取疏、漏、并、堵的方式开展边贸外汇管理工作, 解决其在发展中存在的问题。

　　（一）按照大经贸战略要求, 进一步研究制定促进边境小额贸易发展的外汇管理和金融服务政策。一是按照发展大边贸、推进边贸便利化的要求, 依据边境小额贸易发展变化特点及时调整外汇管理政策, 增强政策的灵活性和针对性, 并授权边境省区外汇管理分局结合当地实际情况, 制定规范和促进边境小额贸易管理的具体政策措施。二是在外汇管理中引进 窗口服务职能, 加大对边贸全方位的服务工作, 出台指导性意见戴规章, 使基层的边贸服务工作有章可遵循。

　　（二）加强边境小额贸易收汇管理。树立与时俱进的思想理念, 客观分析边贸资金流与货物流不一致、边贸4..6面收大于边贸顺差的情况, 及时调整政策, 以收支平衡监管为目标, 修汀边贸收汇管理相关政策, 改变长期以来外汇管理工作所形成的“ 宽进严出’ 、“重公轻私, 的现象。

　　（三）采取疏、堵并举方式强化外币现钞管理。一是严格按海关外币携入申报单和货物出口报关单等有效凭证, 加强对外币现钞贸易真实陛的审核。二是增设口岸地区银行结售汇网点, 指导商业银行利用汇率浮动杠杆缩小现汇、现钞差价,尽可能将边贸现钞全部纳入银行结售汇体系。 三是区别对待,

　　疏堵并举, 既要满足边贸对现钞结算的实际瀚要, 又要严厉打击违规行为, 对守法经营企业实行宽松管理, 对违规个仰讲行重点监管, 预防其利用现钞结算从事非法外汇交易。四是继续整顿和规范外汇市场秩序, 不断加大对“地下钱庄’ 及其黑市交易活动的打击力度, 抑制非法买卖外汇活动, 净化外汇市场。

　　（四）针对边民互市发展的客观情况, 进一步完善和修订边民互市贸易管理有关规定。依据边民互市与边境贸易在交易主体、交易地点、交易数量的区别, 对边民互市贸易制定灵活的, 有别于边贸外汇管理的相关政策, 为监管部门依法行政 提供可靠依据。

　　（五）加快边贸本币结算工作进程, 增加结算渠道, 阳氏企业汇率风险和结算成本。一是加强与周边国家金融领域的交流与合作: 二是积极研究探索商业银行规避本币结算汇率风险的有效方法, 增强银行防范风险的主动性: 三是拓宽人民币回流和流出渠道, 推进人民币边贸结算进程: 四是出台专门的人民币跨境支付结算管理办法, 明确资金结算方式和结算渠道, 以便于银行、海关、税务、外汇管理等各部门在政策掌握和运用上的协调统一。

　　（六）边贸货币流通监测工作的实施涉及范围广, 数据难以取得, 需得到多方积极配合。建议针对边贸货币流通监测工 作的难点, 自上而下建立与海关、经贸等职能部门的协调机制, 尤其在人民币现钞跨境流通方面, 由海关向各地外管部门提供较为全面、准确的数据。