从“东突”恐怖势力活动的国际化趋势看国际法律制度的重构

　　20世纪90年代以来,“东突”恐怖分裂势力依靠不同的政治势力, 在欧美、西亚、中南亚形成了三个活动中心, 其活动呈现出国际化的趋势。主要体现在以下两个方面: 一是与国际恐怖势力相勾结, 提出的口号是: “要实现独立, 没有国际的支持不行, 没有西方的支持不行, 仅有少数国家的支持也不行。”为此, 他们确立了推动国际化的策略: 扩大在中亚、西亚等伊斯兰国家的政治影响和生存空间, 淡化分裂活动的民族宗教色彩, 将所谓民族宗教问题与人权问题挂钩, 把分裂活动提升为“民族解放运动”, 以争取西方大国的支持。二是在十几个国家建立组织机构, 加强彼此间的联合, 并在世界范围内组织网络及展开恐怖活动。这些组织通过各种媒介, 如设立专门出版机构、建立自己的网站、设立专门电台宣传分裂思想、攻击我国的民族政策以扩大其队伍。他们还利用召开各种名目的国际研讨会、举办展览、歌舞及体育比赛和发表公开信等形式来建立关系, 扩展分裂势力, 展开恐怖活动。

　　“东突”恐怖分裂势力活动呈现出的国际化发展趋势, 已严重危害到我国及有关国家的安全与稳定。为打击国际恐怖势力, 国际社会制定了一系列的国际公约, 形成了一套法律制度。这些反恐法制对遏制和惩治“东突” 恐怖分裂势力活动当然也是适用的。然而, 随着“东突” 恐怖分裂势力活动的猖獗, 现行反恐法制的不足也显现了出来。因此, 要有效控制和惩治“东突” 恐怖分裂势力, 对现行国际法律制度就应重新构建。

一、遏制“东突”恐怖分裂势力活动的国际法律制度考察

　　国际上没有专门打击“东突” 恐怖分裂势力活动的法律。2001年10月, 中国政府郑重向世界宣布, “东突” 恐怖分裂势力是国际恐怖势力的一部分。“9. 11”事件后, 随着国际社会反恐怖分裂势力斗争的深入, 一些西方国家对“东突” 恐怖分裂分子的态度发生了根本性的变化。美国、阿富汗、吉尔吉斯斯坦等国家, 也先后把.. 东突伊斯兰运动.. 列入恐怖组织。2002年9月11日,国际社会对此达成共识, 联合国安理会正式将..东突伊斯兰运动.. 列入恐怖组织。安理会的决定,为打击“东突” 恐怖分裂势力创造了良好的国际环境和氛围。同时也表明, 现行的国际反恐法律制度对反“东突” 恐怖分裂势力也是适用的。因此, 本文对遏制“东突” 恐怖分裂势力活动的国际法律制度进行考察, 实际上是对控制国际恐怖分裂势力的国际法律制度之透视。

　　(一) 现行国际反恐法律制度现状

　　国际反恐法律制度包括两部分: 一部分是全球性的反恐法律制度; 另一部分则是区域性的反恐法律制度。

　　1. 现行的全球性反恐法律制度

　　( 1) 现行的全球性反恐怖机构。联合国是全球反恐怖的中心。在联合国框架内, 通过了一系列..防止和消除国际恐怖主义.. 的决议, 如1995年联大通过了《消除国际恐怖主义措施宣言》,1997年通过了补充1995年的《消除国际恐怖主义措施宣言》, 2001年安理会通过了《全球努力打击恐怖主义的宣言》等, 这些宣言尽管不具备法律约束力, 但它是国际舆论的集中表达, 对于完善反恐怖主义领域的国际法具有十分深远的意义。

　　成立于20世纪初的国际刑警组织也是全球反恐怖分裂势力的机构之一。1988年10月, 国际刑警组织在开罗举行了第67届大会, 通过了%反恐怖开罗宣言&。该宣言强调了国际刑警组织在反恐怖分裂势力中起着举足轻重甚至是不可替代的作用。

　　( 2) 现行的全球性反恐公约。2001年11月12日, 联合国秘书长安南在全球打击恐怖主义部长级会议上指出, 打击恐怖主义斗争必须以各国签署、批准和执行联合国现有的12个反恐怖主义公约为开端。安南所指的这12个现有反恐怖国际公约可以分为两类:一类是专门的反恐怖主义国际公约。该类公约是指《制止恐怖主义爆炸国际公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。这两个公约是联合国大会分别于1997年12月和1999年12月以决议的形式通过的。前一公约是在恐怖主义行动不断升级, 特别是以炸药或其他致死装置进行恐怖主义袭击日益普遍的形势下制定的; 后一公约则引进了一系列反恐新措施, 规定了“资助恐怖主义罪”这一新型犯罪行为, 规定了触犯恐怖罪行时的责任制度, 采用了没收犯罪收益这一新的制裁措施。

　　另一类则不是专门的反恐国际公约, 而是将反对恐怖主义内容散见于相关公约中。主要有:1963年9月14日在东京签署的《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》, 1970年12月16日在海牙签署的《关于制止非法劫持航空器的公约》, 1971年9月23日在蒙特利尔签署的《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》, 1973年12月14日在纽约签署的%关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约&, 1979年12月17日在纽约签署的《反对劫持人质国际公约》, 1980年3月3日在维也纳签署的《关于核材料的实物保护公约》, 1988年2月24日在蒙特利尔签署的%制止在国际民用航空机场的非法暴力行为议定书& (作为1971年9月23日在蒙特利尔签署的《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》的补充), 1988年3月10日在罗马签署的《制止危害航空安全的非法行为公约》, 同时签署的《制止危及大陆架固定平台安全的非法行为议定书》, 1991年3月1日在蒙特利尔签署的《关于在可塑炸药中加添识别剂以便侦测的公约》。

　　2. 现行的区域性反恐法律制度

　　20世纪末以来, 国际反恐的区域性或次区域性合作发展非常迅速。欧盟、美洲国家组织、俄罗斯和西方七国、上海合作组织、阿拉伯国家联盟、南亚联盟、独联体等地区性组织都纷纷加强了反恐合作。

　　为有效地控制国际恐怖主义犯罪, 一些地区签订了本区域内防止和惩治恐怖主义的公约。如:欧洲理事会成员国于1977年在法国斯特拉斯堡订立了《关于制止恐怖主义的欧洲公约》。1971年美洲国家组织通过了《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》。欧洲公约和美洲公约都确立了惩治国际恐怖活动的两项原则, 即普遍性原则、或引渡或起诉原则。1987年亚太区际合作协会成员国签署了《惩治恐怖主义区域公约》, 1993年阿拉伯内政部长理事会第15次会议通过了《阿拉伯反恐怖主义斗争协议》。1999年伊斯兰国家订立《伊斯兰会议组织反国际恐怖主义公约》。2000年4月, 阿拉伯国家联盟在开罗订立《阿拉伯反恐公约》。2001年6月15日, 中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦及乌兹别克斯坦六国在上海成立了上海合作组织,这是中国参与的第一个地区性国际组织。六国首脑签署了《上海合作组织成立宣言》和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》, 公约对恐怖主义问题做出了明确的界定, 并建立了切实可行的各级执法、情报、军事等机构的合作机制。

　　另外, 一些国家缔结了形式各异的反恐合作协议、协定和条约等, 建立了反恐双边合作机制,这可以看作是更小范围内的区域性合作。如法国和西班牙、美国和以色列、埃及和苏丹等。这种双边合作国往往遭受着恐怖主义的同一威胁, 有着共同的反恐利益。尽管这种合作涉及的范围较小,但却颇有成效。

　　(二) 现行国际反恐法律制度存在的问题

　　1. 未有一部全面、统一的国际反恐怖主义公约

　　现行的大多数公约没有直接以“反国际恐怖主义”为题, 而是以针对制止某种特定的犯罪行为来命名。尽管它们所针对的犯罪行为可以部分或全部地归入到国际恐怖主义行为当中去, 但这种立法模式仍带来了不利的后果, 即: 国际反恐法制被肢解得七零八落, 不仅不利于实践操作, 不利于形成统一的国际反恐法制, 反而还会让恐怖分子有机可乘。此外, 就现行公约而言, “一定数量的国家签署、批准公约, 是公约所构建的法律机制在国际社会有序运行的基础。在此基础上, 还有赖于缔约国按照公约的规定实施公约, 忠实履行其所承担的国际法义务, 按照公约的规定采取应采取的法律措施” 。然而, 有些公约因缔约国数量不够, 至今尚未生效; 有些即使已经生效的公约也因缔约国数量有限而缺少普遍的约束力。可见, 现行的公约形式和缔约国数量均不利于统一的国际反恐法制的建立。

　　2. 存在一些亟需解决的法律问题

　　公约中的许多法律问题都悬而未决, 本文所归纳的下列法律问题都是有待急需解决的。关于国际恐怖主义的定义、认定标准、认定机构及程序等问题, 迄今尚无公认的一般性规定。在实践中, 各国不得不依据自定的标准和程序来认定某一行为是否属于恐怖主义行为。由此, 各国的认定标准难以统一。其后果是不利于打击恐怖主义, 同时也为少数大国滥用反恐牟取自身利益打开了方便之门。

　　国家责任问题是当前反恐斗争中的一个难题, 涉及的问题主要有: 当一国防患于未然, 惩治于事后仍不能阻止恐怖主义犯罪的发生时, 该国是否应该承担国际法律责任? 若该国惩治力度被他国指责不力时, 该国是否要承担相应的国际法律责任? 当国家从事、参与或教唆、支持、协助、纵容恐怖犯罪时, 该有关恐怖犯罪行为在上述各种情形下是否算作国家行为, 该国应该承担什么样的法律责任, 可否由受害国对其进行军事打击或由国际社会限制其国家主权(类似二战后盟军对日本及德国所采取的措施)? 国家应以何种方式承担国际法律责任? 限制国家主权的方式可否用于反恐等。上述问题如不妥善解决, 后果将不堪设想。所以国际社会必须通过立法来解决国家在恐怖分裂势力犯罪领域的法律责任问题。

　　3. 现行的反恐公约执行力度不够

　　目前, 有关反恐怖主义犯罪的国际公约采用的是间接执行模式, 即各缔约国通过其国内刑法和国内刑事司法系统把国际刑法的防范及惩治性规范在其管辖权范围内予以适用。现行大多数国际反恐公约都规定了缔约国调整国内法的义务, 如1997年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》第4条规定: 每一缔约国应酌情采取必要措施, 在本国国内法将公约第2条所述罪行规定为刑事犯罪, 并使这些犯罪受到适当惩罚, 这种惩罚应考虑罪行的严重性。该公约第5条明确规定: 每一缔约国应酌情采取必要措施, 包括酌情制定国内法, 以确保本公约范围内的犯罪行为((在任何情况下都不可引用政治、意识形态、种族、宗教或其他类似性质的考虑为之辩护, 并受到与其严重性质相符的刑事处罚。可见, 缔约国在其管辖权范围内是否采取相应措施, 直接关系到条约中的规定能否落到实处。这种间接的执行模式有利也有弊。当恐怖犯罪涉及国家行为或有关国家阳奉阴违时, 某些国家就可能不愿或不公正地惩处国际恐怖犯罪分子, 这样反恐公约便得不到实施。由此, 间接执行模式的不足也就暴露了出来。

二、遏制“东突”恐怖势力的国际法律制度重构

　　(一) 缔结全面的、统一的国际反恐怖主义公约

　　为促进全球性统一反恐法制的建立, 须加速缔结一个全面的、统一的国际反恐怖主义(包括反“东突” 恐怖分裂势力) 新公约。该建议的实现有其必要性和可能性。就必要性来讲, 联合国大会在1995年《消除国际恐怖主义措施宣言》中指出.. ((以期确保有一个涵盖这个问题各方面的全面法律框架..; 就可能性来讲, 一方面, 联合国大会在1995年%消除国际恐怖主义措施宣言中称:“鼓励各国紧急审查关于防止、压制和消灭一切形式和面貌的恐怖主义的现行国际法律条款”, 并且联合国于1996年设立了一个专门委员会, 以拟订关于恐怖主义问题的全面公约。此举为公约的出台提供了法律和组织上的基础; 另一方面, 各国基于本国及国际社会的共同利益, 其反恐立法和司法呈现趋同化趋势。由此, 新公约出台的实践基础也已具备。拟定新公约的第一要务是确定打击国际恐怖分裂势力(包括打击“东突” 恐怖分裂势力) 的基本原则。在任何法律制度中, “原则是必不可少的”。关于反恐的基本原则, 国际社会目前尚无共识。本文认为, 新公约至少应包括以下原则: 普遍管辖原则、或引渡或起诉原则、国际合作原则、不可辩护原则、不适用时效原则、优先保护面临危险人的权利原则) 。其中, 不可辩护原则在1995年联合国大会通过的《消灭国际恐怖主义的措施宣言》中已经受到重视。该《宣言》特别强调: 联合国会员国庄严重申毫不含糊地谴责恐怖主义的一切行为、方法和做法, 包括那些危害国家间和民族间友好关系及威胁国家领土完整和安全的行为、方法和做法, 不论在何处发生, 也不论为何人所为, 均为犯罪而不可辩护((为了政治目的而企图或蓄意在一般公众、某一群人或某些人中引起恐怖状态的犯罪行为, 不论引用何种政治、哲学、意识形态、种族、人种、宗教或任何其他性质的考虑作为借口, 在任何情况下都是不可辩护的。此外, 国际法的基本原则和国际刑法的一般原则也应作为反恐的基本原则。

　　拟定新公约的第二要务是必须顺应历史潮流, 反映国际社会的共同愿望, 并兼顾到各类国家的要求。只有这样, 新公约才能得到国际社会的普遍认可和接受, 有关法律制度也才能得以顺利建立和实施。总之, 一个统一的公约可以改变仅针对控制某一类恐怖主义犯罪的公约所带来的局限性,使控制恐怖主义犯罪的法律规则全面化、系统化, 从而便于国际社会在控制恐怖主义方面的行动协调一致。

　　(二) 新公约的功能

　　就新公约的内容而言, 全面、统一的反恐怖主义公约应尽快解决现行国际反恐公约中悬而未决的法律问题, 并应弥补立法滞后的弊病。新的全面、统一的反恐怖主义公约对现行国际反恐法制中悬而未决的法律问题应尽快加以解决, 如: 国际恐怖主义(包括“东突” 恐怖分裂势力) 的定义、认定标准、认定机构及程序问题; 国际恐怖主义(包括“东突” 恐怖分裂势力) 犯罪中的国家责任问题。同时, 对核生化恐怖袭击和网络恐怖袭击等新型的恐怖活动, 新的公约也应有应对的措施。

　　传统的恐怖分子往往持有..要更多的人看, 而不是更多的人死.. 的观念, 采取爆炸、暗杀、劫持、绑架人质等传统的手段进行恐怖活动。而现在的恐怖分子却改弦易辙, 选择.. 既要更多的人看, 也要更多的人死.. 的屠杀之路, 追求更具残酷性、破坏性和轰动性的效果。如果他们获得了核生化武器或发动网络袭击, 那将会给人类带来更具灾难性的后果。目前的证据显示, 核生化恐怖袭击的危险性明显增大。在1999 年美国出版的《终极恐怖者》一书中, 作者杰西卡. 斯特恩断言: 鉴于有关核、生化武器知识的泛滥, 前苏联核、化学材料被窃 与走私(迄今已发现的就有8起核材料被窃案) , 薪水微薄的核武器专家向支持恐怖主义的国家或恐怖分子出卖技术等原因((恐怖分子动用大规模杀伤性武器发动恐怖袭击的威胁日益迫近 。“9. 11”事件之后, 美国、日本等国就出现了多起邮寄炭疽杆菌的案例。由于生化武器易获取、成本低、便于携带、难以预防, 故许多国家已经将预防生化恐怖袭击视为反恐工作的重中之重。网络恐怖袭击威胁也日渐增强。据统计, 目前世界上有20多万个黑客网站, 每当一种新的袭击手段产生, 就会在一周内传遍全世界, 使网络遭受巨大的破坏。网络世界不受时间、空间和国界的限制, 而且很难被查获。如果恐怖分子对一些关键性的网络(如金融、银行、军事、医疗等网络) 发动恐怖袭击, 其数据资料被破坏, 整个网络陷于瘫痪, 造成的灾难性后果绝不会亚于任何武装袭击直接导致的人员伤亡。

　　对上述新型的恐怖主义犯罪, 新公约应有所规制。控制国际恐怖主义(包括“东突” 恐怖分裂势力) 犯罪是一项长期、艰巨和复杂的系统工程, 反恐公约不可能完美无缺、一劳永逸。随着国际实践的发展, 还会出现许多新情况和新问题, 它们都将亟待国际社会采取相应的对策。公约不可能解决所有的“东突” 恐怖分裂势力犯罪的问题, 它所构建的法律机制应该是开放的、可持续发展的。新公约既应有强制性规范, 也应有任意性规范; 既应规定缔约国当前必须履行的义务, 也应有长远目标和缔约国今后应采取的措施。为此, 新公约应设立定期审查制度, 定期审查新公约的执行情况并为新公约的完善与发展提出建议。所有反恐实践中遇到的新问题以及解决对策都应通过新公约的定期审查制度补充到反恐公约中。这样, 反恐法律制度便会在实践中不断地受到检验而日臻完善。

　　(三) 公约的实施机制

　　采取一切必要步骤和措施执行现行的国际公约, 强化公约的实施机制。联合国秘书长和一些法 学专家多次指出: 拟定一个全面的反恐公约固然重要, 但如何切实、充分地利用现有的国际公约也是十分重要的。任何公约不论拟定得多好, 关键在于执行, 否则就是一纸空文。

　　在国际反恐(包括反“东突” 恐怖分裂势力) 斗争中, 国内和国际司法体制需要相互配合、相互补充。如前所述, 目前国际反恐公约大多是采用间接的执行模式。因此, 缔约国是否采取相应措施, 将直接关系到条约中的规定是否能够落到实处。为此, 国际社会应强化现行国际反恐公约的间接执行机制, 即国内立法与公约规定不一致的, 应加紧废除、修改或增加国内法, 使国内立法与公约规定相一致。

　　在强化现行国际反恐公约间接执行机制的同时, 国际社会还应适当增加直接执行的机制, 即当有关国家不能、不愿或不公正地惩处国际恐怖犯罪分子(包括“东突” 恐怖分裂分子) 时, 应由常设性的国际法院来进行调查、起诉、审判和惩处。这种机制将是有效执行公约的一种必要的、补充性的选择。几个世纪以来, 国际社会一直在筹划创建一个国际刑事法院。2002 年7月1日, 该法院终于诞生。尽管目前恐怖主义(包括“东突” 恐怖分裂势力) 犯罪尚未纳入其管辖范围, 但可以预见, 随着国际恐怖主义犯罪的日益猖獗和国际社会对恐怖犯罪的普遍关注, 将恐怖主义犯罪纳入国际刑事法院的管辖范围应为时不远。

　　(四) 扩大法律合作的领域

　　克服现行国际反恐(包括反“东突” 恐怖分裂势力) 合作的局限性, 扩大法律范围内的国际合作领域。在经济全球化和网络国际化的趋势下, 任何一个国家都不可能仅仅依靠自身的力量来有效地控制国际恐怖主义(包括“东突” 恐怖分裂势力) 犯罪。因此, 各国是否通力合作就显得尤 为重要。传统的国际反恐合作有很多局限性, 合作的内容主要局限于程序法方面, 如, 仅仅停留于调查、取证、文书送达、引渡等程序方面的国际刑事司法合作, 至于实体法方面的合作, 则没有涉及。

　　这种仅仅停留于程序法领域的合作已远远不能满足打击经济全球化形势下国际恐怖主义(包括“东突” 恐怖主义) 犯罪的需要。新形势要求国际合作应该更加深入、全面与诚信。反恐国际合作要从传统的程序法方面扩大到实体法方面, 应从区域化、分散化和单一化向全球化、组织化和多元化方向发展。应统一、明确地规定预防、禁止和惩处的国际恐怖主义(包括“东突” 恐怖分裂势力) 犯罪以及构成国际恐怖主义犯罪的行为, 并应规定缔约国所应采取的预防、禁止和惩治的措施(刑法措施为其首要措施)。

　　此外, 根据联合国大会1995年通过的%消灭国际恐怖主义的措施宣言& 的规定, 秘书长应采取下列措施来加强国际合作, 以协助执行宣言: ( 1) 根据关于国际恐怖主义的各项现行多边、区域和双边协定的保管人和各会员国所提供的资料, 收集关于这些协定的现状和执行情况的数据, 包括关于国际恐怖主义活动所造成的事件及刑事起诉和判决的资料; ( 2) 根据各会员国所提供的资料, 汇编各国在防止和制止一切形式的国际恐怖主义活动方面的法律和规章; ( 3) 分析审查关于国际恐怖主义的现行国际法律文书, 以协助各国确定在这件事情上这些文书尚未包括, 但为了进一步发展由有关国际恐怖主义的公约构成的全面法律架构而可以处理的那些方面。上述规定要求各会员国收集、汇编并分析现有的有关国际恐怖主义的法律、法规及其施行情况, 监督现有法律、法规的实施并推动现有法律机制的逐步发展。可见, 《宣言 所规定的领域也应属国际合作范围之列。