【内容提要】近年来，随着中亚地区地缘战略地位不断提升，世界主要国家都十分 重视发展与中亚各国关系，纷纷制定本国对中亚的战略，建立了多边和双边合作机制， 以争取更多的战略利益。各国的中亚政策并不是一成不变的，而是随着形势的发展，不 断总结和调整，以求达到最好效果。俄罗斯、美国和欧盟是在中亚具有重要影响力的三 个行为体，其政策发展变化不仅与中亚各国政治、经济和社会发展关系密切，而且对中 国与中亚国家合作、中国“丝绸之路经济带”战略的实施也会产生直接或间接的影响。

　　【关 键 词】 俄罗斯;美国;欧盟;中亚政策;

　　【作者简介】 吴宏伟，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所中亚研究室主任、研究员，博士生导师， 中国社会科学院上海合作组织研究中心副主任。

　　在中亚国家独立初期的十余年中，其在各大 国地缘战略中并没有占据特别重要的位置。俄罗 斯继承了苏联大部分遗产，但与其他独联体国家 一样处于苏联解体带来的混乱之中，经济严重下 滑，实力大幅下降，把中亚国家看作包袱，一些 人为终于甩掉包袱而庆幸。而美国和西方国家则 沉浸在冷战结束、苏联解体的“胜利”之中，没 有把中亚国家作为一个平等重要的合作伙伴来对 待。这样，在独立初期，渴望得到国际社会支持 与帮助的中亚地区国家实际上处于一种四面不靠 的境地。

　　2001 年“9?11”事件后，美国借在阿富汗反 恐之机在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦建立了军 事基地。俄罗斯也认识到了中亚在地缘战略中的 重要性，将与中亚国家关系确定为对外政策中的 优先方向。除了俄罗斯，美国、欧盟、土耳其、伊朗、印 度、日本、韩国等都把触角伸向中亚，都认为在中 亚有自己值得维护的战略利益，纷纷出台对中亚政 策，通过多边和双边合作机制，对中亚施加影响。 中亚成了大国博弈的舞台和竞技场。因为篇幅所限， 本文只是探讨俄罗斯、美国和欧盟的中亚政策及其 演变情况。

　　一、俄罗斯的中亚政策及其演变 

　　在中亚地区影响力最大的国家当属俄罗斯。中 亚地区被俄罗斯视为传统势力范围，将自己打造成 世界重要一极的主要依靠力量，在俄罗斯主导的独 联体架构中属于一体化战略的核心区域。俄罗斯对 中亚政策清晰而明确，在2013年外交政策构想中， 俄罗斯表示要与愿意参与一体化进程的国家发展战略伙伴和盟友关系[1]。在这一原则指导下，俄罗斯 在独联体地区打造了三个不同功能的一体化组织： 独联体、独联体集体安全条约组织和欧亚经济联 盟。其中，独联体应属于外围一体化机制，独联体 集体安全条约组织和欧亚经济联盟属于核心一体化 机制。后两个一个偏重地区安全，一个侧重区域经 济一体化。不论在哪一个机制中，中亚国家都是重 点争取和团结的对象。

　　（一）独联体和独联体自贸区 

　　独联体在苏联解体时成立，秘书处设立在白俄 罗斯首都明斯克，成员国有阿塞拜疆、亚美尼亚、 白俄罗斯、格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、 哈萨克斯坦、俄罗斯、乌兹别克斯坦、乌克兰、塔 吉克斯坦和土库曼斯坦。成员国都属于俄罗斯对外 政策的优先方向。在经过 20 多年发展后，成员国 在与俄罗斯关系上出现分化。2009 年格鲁吉亚宣 布退出独联体，2014 年乌克兰宣布退出，土库曼 斯坦也很少参加活动。2011年俄罗斯、哈萨克斯坦、 吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌克兰、白俄罗斯、 亚美尼亚和摩尔多瓦八国签署建立独联体自贸区的 协定，2012 年 9 月自贸区正式开始运行。从有关 资料看，2011 年独联体自贸区成员国间相互贸易 额接近 3 000 亿美元。2012 年 6 月 4 日，乌兹别克 斯坦和俄罗斯两国总统签署了《关于乌兹别克斯坦 加入独联体自由贸易区协议乌俄共同举措互谅备忘 录》。2013 年 12 月乌兹别克斯坦正式加入独联体 自贸区。自贸区的成立是俄罗斯在独联体国家经济 一体化方面取得的实质性进展。克里米亚入俄后乌 克兰彻底倒向欧盟，2015 年普京签署命令从 2016 年 1 月 1 日起俄终止执行在独联体框架内同乌克兰 的自贸区协议。乌兹别克斯坦的加入和乌克兰的退 出，加重了中亚国家在独联体自贸区中的分量。

　　（二）独联体集体安全条约组织 

　　独联体集体安全条约组织是俄罗斯主导的地区 性安全组织，成员国属于俄罗斯外交朋友圈里的核 心成员。1992 年独联体六国签署集体安全条约。 1993 年又有三国加入。2002 年“独联体集体安全 条约”升格为“独联体集体安全条约组织”，目前 成员有俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克 斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、亚美尼亚等七 国。独联体集体安全条约组织属于军事同盟，其安

　　全防务重点就在中亚地区。

　　（三）欧亚经济联盟 

　　欧亚经济联盟是俄罗斯主导的区域性经济一体 化机制。2009 年底俄白哈关税同盟启动，2010 年 1月1日实行进口统一税率。从2012年1月1日起， 三国启动统一经济空间，成立了欧亚经济委员会。 2015 年 1 月 1 日进一步发展为欧亚经济联盟，1 月 2 日亚美尼亚以创始成员国身份参加。8 月 12 日吉 尔吉斯斯坦正式加入。按照俄总统普京的设计，欧 亚经济联盟最终将发展成为以俄为主导的政治、经 济、安全高度一体化的超国家联合体——欧亚联盟。 从欧亚经济联盟发展历程看，俄罗斯打造其主导的 欧亚一体化意志非常坚定，愿望十分强烈。乌克兰 危机实际上就是在选择加入欧亚经济联盟还是与欧 盟建立经济一体化关系过程中国家发生分裂而引发 的，它对中亚国家有一定的警示作用。为吸引吉尔 吉斯斯坦加入，俄罗斯在自己经济比较困难情况下 仍然向吉提供相当数量的援助，并在劳工政策上向 吉倾斜。欧亚经济联盟为俄罗斯在欧亚地区建立由 其主导的一体化机制奠定了基础，但这一进程现在 还只进行到一半，在中亚五国中只有哈、吉两国加 入。俄罗斯建设欧亚经济联盟下一阶段任务，一是 继续加强欧亚经济联盟内部机制、制度和法律基础 建设，巩固欧亚经济联盟基础 ；二是继续扩大成 员国队伍。乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦将是下一个 发展目标，为此，俄罗斯不断对塔乌两国释放善意 和召唤。但塔吉克斯坦一直在观望，乌兹别克斯坦 表示不会参加，土库曼斯坦没有表现出兴趣，可见 中亚国家对欧亚经济联盟的看法并不一致。另外， 俄罗斯目前面临的与西方关系危机和经济困难也在 一定程度上延迟了其完成这一战略目标的进程，部 分成员国甚至出现离心倾向。建立欧亚联盟的设想 不但遭到西方国家强烈反对，哈萨克斯坦和白俄罗 斯也顾虑重重，强调只愿意参加经济一体化，不打 算使联盟向政治一体化方向发展。

　　从俄罗斯精心打造独联体自贸区、欧亚经济联 盟和独联体集体安全条约组织的情况看，中亚国家 是俄罗斯欧亚一体化战略的重要支柱。俄罗斯不仅通过几个一体化组织成功将各成员国团结在自己周 围，而且通过经济合作和驻扎军事基地最大限度对 中亚国家内政外交施加影响。俄罗斯不仅通过欧亚 经济联盟与哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦建立了非常 密切的关系，间接对两国与第三方开展密切经贸合 作进行了限制，而且通过数百万务工人员、收买和 兼并关键领域企业，控制了吉尔吉斯斯坦和塔吉克 斯坦的银行、重要企业、汽油零售、天然气等行业， 实质上掌握了吉塔两国的经济命脉。俄认为中亚是 自己的势力范围，对进入中亚地区的其他大国高度 警惕，对中国在中亚日益增长的经济影响力也表现 出一定程度的担忧。乌兹别克斯坦前总统卡里莫夫 去世给俄罗斯进一步改善和发展时好时坏的俄罗斯 与乌兹别克斯坦关系带来机遇，不仅俄罗斯总理梅 德韦杰夫出席卡里莫夫的葬礼，而且总统普京在参 加完在杭州举行的G20 峰会后立刻赶到乌兹别克 斯坦撒马尔罕市，向卡里莫夫墓跪献鲜花，表现出 前所未有的姿态。俄罗斯的努力没有白费，乌兹别 克斯坦当选总统、原总理米尔济约耶夫，把俄罗斯 作为履任后第一个出访的国家。

　　二、美国的中亚政策及其演变 

　　美国中亚政策的主要内容，就是安全合作、商 业和能源利益及政治经济改革[2]。总体上讲，美国 的中亚政策服从于美国在中亚的战略利益，是为其 全球战略服务的，这点多年来一直没有改变。但在 不同时期，其中亚政策的侧重点有所不同。同时， 美国还有若干阶段性目标，可以根据形势变化进行 调整或改变。从近十年来美国与中亚关系发展情况 看，美国的阶段性目标主要有三个：一是对中亚国 家进行“民主改造”，将其拉入西方民主价值体系； 二是通过经济合作增强中亚国家实力和独立性，以 使其摆脱对俄罗斯依赖；三是为阿富汗战争提供支 持。在时间段上，美国中亚政策可以分为中亚国家 独立初期十年、阿富汗战争时期和阿富汗战争结束 以后三个阶段。

　　（一）对中亚国家进行“民主改造” 

　　中亚国家独立以后，继续延续苏联后期改革 思路和惯性，建立起形似西方国家的政治体制， 如总统制、议会制、选举制、多党制等。但后来的情况表明，中亚国家建立起来的政治体制与西 方国家的标准仍然有很大差距，这让西方国家备 感失望。对中亚国家进行“民主改造”，使其完 全融入西方制度体系一直是美国等西方国家中亚 政策的首要目标。

　　美国与中亚国家合作方式多种多样。有政府间 的合作，如国务院、国家开发署、能源部、农业部 和国防部等部门与中亚国家相关部门的合作。也 支持联合国系统的有关机构、国际金融组织与中 亚国家进行合作。还支持和鼓励本国和西方国家 大量非政府组织在中亚进行活动，宣传西方价值 观，通过不同渠道培养亲西方精英，包括接收大 批中亚国家派遣的留学生，对中亚国家接受西方 价值观人士进行培训和支持等。美国希望借此能 够对中亚国家政治体制和思想价值观产生影响， 为未来推动建立完全符合西方标准的政治体制做 准备。

　　总体看，美国对中亚国家的“民主改造”并不 顺利。西方国家对中东国家的民主改造给该地区造 成持续动荡和混乱，就连西方国家学者都不得不承 认从外部强行对一个国家政权进行改变只能带来灾 难性后果。2005 年、2010 年吉尔吉斯斯坦发生的 两次非正常政权更迭和乌兹别克斯坦“安集延事 件”以及美国在其中的表现，使中亚国家对美国的 动机和意图提高了警惕，纷纷与俄罗斯建立更紧密 关系，与西方国家拉开距离。俄罗斯及其领导下的 独联体集体安全条约组织在中亚维护安全和稳定的 作用更加凸显。美国先后失去了设立在乌兹别克斯 坦的汗纳巴德空军基地和吉尔吉斯斯坦的玛纳斯空 军基地，美国在中亚长期保持军事力量的企图化为 泡影。自此以后，美国对中亚政策进行反思，虽然 对中亚政治体制多有不满，但也知道在不具备条件 的情况下强行改变会面临不确定的严重后果，开始 有意识地研究中亚各国之间的差异，探讨利用这种 差异为美国的战略服务，以不同政策区别对待中亚 国家，与中亚各国关系明显改善。当然，美国并没 有放弃对中亚国家进行民主改造这一目标，只是策 略和方法有了一定改变，从外部直接干预改为创造条件促使其内部发生变化。使用这种软实力外交美 国有丰富的经验。

　　（二）帮助中亚国家经济独立，摆脱对俄罗斯 经济依赖 

　　中亚国家独立以后经济发展面临很多困难，虽 然采取多元外交政策，积极与世界各国合作，但事 实上多数国家都与俄罗斯一直保持着密切的传统关 系，经济上对俄罗斯依赖程度较高。为了帮助中亚 国家实现经济独立，摆脱对俄罗斯的依赖，美国提 出了“大中亚计划”和“新丝绸之路计划”，这是 美国中亚政策的核心，其中的一个重要措施是推动 中亚国家与南亚地区的经济联系。

　　2005年8月，美国约翰?霍普金斯大学中亚 研究专家斯塔尔在《外交》杂志上发表题为《美国 与大中亚：合作与发展伙伴关系计划》的文章， 提出美国的战略目标是要在大中亚地区建立涉及政 治、经济和安全的多边机制。主要是以阿富汗为中 心，通过共同利益和需求将阿富汗与中亚、印度、 土耳其打造成一个完整的地缘战略板块，从而实现 美国在中亚和南亚地区的战略利益。对该建议提出 后是否曾经上升到国家层面有不同说法，但在美国 确实得到一些人支持，也受到中国学者的高度关 注。美国国务院将中亚事务管理从欧洲局调整到南 亚局，改南亚局为南亚和中亚事务局。美国在阿富 汗、塔吉克斯坦和土耳其等国还召开了国际会议对 相关议题进行研讨。

　　“新丝绸之路计划”是美国前国务卿希拉里 ? 克林顿于 2011 年 7 月在印度提出来的。她认为美 国阿富汗政策已经转向经济层面，提出以阿富汗为 纽带，建立连接中亚和南亚的天然气管道、铁路、 电网以及高速公路的网络。美可以通过这一计划发 挥阿富汗的独特地理优势，帮助其贸易与投资，实 现阿富汗经济的发展和自立。“新丝绸之路计划” 一经提出就成为美国政府积极推动的国家战略。与 “新丝路计划”相配套的基础设施项目得到美国政 府的大力支持，包括连接中亚—南亚的高压输电工 程（CASA-1000）、连接土库曼斯坦—阿富汗—巴 基斯坦—印度的天然气管道项目（TAPI）等。美国 还组织召开一系列与其相关的国际研讨会，推广和 宣传美国的这一新战略。虽然该战略以阿富汗为中 心对于中亚国家来说并没有太大吸引力，但对与南亚地区进行经济合作的建议和提供资金支持的项目 还是愿意接受和参与的。

　　（三）为阿富汗战争提供支持 

　　“9?11”事件后，美国召集部分国家组成反恐 联盟，发动了历时 13 年的阿富汗反恐战争。在阿 富汗作战的美军人数最多时曾达到 10 余万人。出 于对美国反恐政策的支持，中亚国家或向美军和北 约军队提供了军事基地或开放自己的领空。美国通 过设立在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦的军事基地 向驻阿美军和北约军队提供支持和物资保障。这一 时期是美国与中亚国家蜜月期。为了赢得反恐战争 的胜利，美国的中亚政策主要就是为阿富汗战争提 供服务。2014 年底美国完成从阿富汗撤出主要军 事力量的计划，其中亚政策的职能也由此改变。

　　（四）中亚政策回归中亚本体 

　　阿富汗战争结束以后，美国对自己的中亚政策 及时进行调整，重点关注回归中亚本体，即维护美 国在中亚的政治和经济利益，支持中亚国家民主改 革和经济自由化进程，在大国中亚竞争中保持存在 并逐步取得优势。

　　从近两年美国与中亚关系看，美国与中亚国家 合作特点一是与中亚国家安全领域合作不断扩大； 二是加强与中亚国家在政治、民主、人权、治理等 方面的对话与合作；三是教育、科技、文化、卫生 等是美国与中亚国家合作的重点；四是推动与中亚 国家在贸易、投资、能源方面的合作[3]。

　　2015 年美国中亚政策的一个突出点是国务卿 克里从 10 月 31 日开始对中亚五国的访问。克里在 乌兹别克斯坦撒马尔罕与中亚五国外长共同举行了 “C5+1”（中亚五国+美国）机制第一次会议。 这一举措弥补了美国没有覆盖整个中亚地区合作机 制的缺陷，表明美国新中亚政策开始形成。

　　三、欧盟的中亚政策及其演变 

　　欧盟是一个有 28 个成员国的国际组织（英国 2016 年 6 月公投决定退出欧盟），对外采取统一 的政策，是在中亚可以发挥影响力的重要一方。欧洲国家与中亚国家关系是建立在三个层面之上的， 一是北约层面，二是欧盟层面，三是欧安组织层 面。北约与中亚关系蜜月期主要是在中亚国家独立 初期，而欧盟与中亚关系主要是近十年来发展比较 快。欧盟对中亚政策的目标主要有两点，一是将其 打造成民主国家，二是力促其成为未来欧洲新的能 源供应基地。在阿富汗战争期间，欧盟重视中亚 还由于中亚是阿富汗的近邻，能够对北约在阿富 汗的军事行动提供过境和后勤支持。而对中亚国 家来说，欧盟是其实行外交多元化一个极其重要 的方面，欧洲经济发达，有中亚国家经济发展急 需的资金和技术。加入欧安组织则是中亚新独立 国家融入国际社会、得到西方社会承认的非常重 要途径与标志，中亚各国都非常重视与北约、欧 盟和欧安组织的关系。

　　（一）对中亚国家进行民主改造，提供各种 援助，希望将其纳入西方国家体系 

　　苏联解体后，北约于1991年12月提议成立 “北大西洋合作委员会”，邀请中亚国家参加。 1994 年土库曼斯坦率先加入北约“和平伙伴关系 计划（The Partnership for Peace）”，到 2002 年， 其他中亚四国也先后加入该计划。中亚国家与北约 军事合作内容较多，但每个国家具体情况又不尽相 同，比较受关注的有举行联合军事演习，北约为中亚国家提供军事援助和军事装备、军事人员培训， 以及租用中亚国家军事基地等。近年来，随着俄罗 斯不断强化独联体集体安全条约组织框架下的军事 合作，中亚国家很难继续脚踩两只船，北约与中亚 国家军事关系有所削弱。

　　欧盟有官员在与中国社会科学院俄罗斯东欧中 亚研究所的学者座谈时称中亚国家是欧盟的邻国， 这一表述出乎参与座谈的中国学者意料，多数中国学者都认为中亚离欧洲遥远。这一表述说明欧盟对 邻国概念的理解已经突破了地理范畴，也说明欧盟 有与中亚国家建立良好关系和在中亚发挥更大作用的强烈愿望。

　　欧盟一直都在加强对中亚的研究，通过援助 和各领域合作对中亚国家内部事务涉入程度较 深，也一直在利用欧安组织推动中亚国家民主化 和公民社会的建立，积极参与、观察、监督中亚 国家举行的各种选举和公投并提供技术支持。欧盟与中亚国家合作的方式多种多样，主要有制订 名目繁多的合作计划和使用各种援助工具。合作 计划有“塔西斯计划（TACIS）”，以及“欧洲 民主与人权计划（EIDHR）”、“食品安全计划 （FSP）”、“人道主义援助计划（ECHO）”、 “跨欧洲高等教育合作计划（TEMPUS）”、“机 构建设伙伴关系计划（IBPP）”、“防范灾害计 划（DIPECHO）”等；援助工具有“发展与合作 工具（DCI）”、“稳定政策工具（IFS）”、“欧 洲民主与人权促进工具（EIDHR）”、“移民和 收容所（AENEAS）”等。“发展与合作工具” 包括的项目有运输项目、能源项目、环境项目、 教育项目、边界管理和毒品项目等。这些合作计划、 项目和援助工具大都有一定期限，提供足够资金 支持，项目进行过程中或完成后要对效果进行评 估。2007—2013 年，欧盟在“发展合作工具”框 架下向哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、 土库曼斯坦和乌兹别克斯坦分别提供了 5 670 万欧 元、10 615 万欧元、9 675 万欧元和 3 860 万欧元 的援助[4]。欧盟还通过欧洲复兴开发银行（EBRD）、 欧盟经济与金融事务司对中亚国家提供援助，与 世界银行、亚洲开发银行等金融机构合作，为欧 盟援助中亚的项目贷款。

　　欧盟对中亚多数国家集权体制持批评态度，对 中亚国家领导人没完没了长期执政感到不耐烦。 2011 年欧洲议会发布中亚战略执行报告，强调民 主价值观、发展和安全之间的联系，认为应该让中 亚国家明白，缺乏民主和法制会导致形势不稳定[5]。 欧盟与美国一样积极与中亚国家反对派接触。曾经 有大量非政府组织在中亚各国活动，但由于常常对 当地社会稳定造成负面影响而受到各国政府一定程 度限制。

　　2002 年 10 月欧盟开始定期制定针对中亚的定 期援助战略文件，如《2002—2006年援助战略文件》 和《2007—2013 年援助战略文件》。文件确定了 援助中亚的三大目标，即促进中亚地区合作和建立友善邻国关系；减少贫困，提高人民生活水平；促 进政府良治和经济改革[6]。其中《2002—2006 年援 助战略文件》是中亚国家独立以后欧盟通过的第一 个有关中亚问题的指导性文件。2005 年 7 月欧盟 设立中亚事务特别代表。2007 年 6 月 22 日欧盟推 出《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》，决定全面深 化与中亚国家关系。这是欧盟与中亚关系一个新的 起点。新战略提出七个优先方向：一是加强能源和 交通联系；二是抵御共同威胁和挑战；三是法制、 人权、良治与民主化；四是经济发展、贸易和投资； 五是环境可持续性和水资源问题；六是青年人与教 育；七是跨文化对话[7]。从 2007 年以后欧盟中亚战 略进入具体实施阶段。

　　从理论上讲，欧盟的对外政策代表的是所有成 员国一致的立场和利益，但实际上在对外政策中是 少数国家主导了欧盟对外政策主要方向，其中德国 的作用极其关键。这不仅仅是现在中亚仍有不少德 意志人，还由于德国已经完全放弃核电，对传统能 源需求很大。同时，德国在统一后，对前苏联空间 内的新独立国家民主改造一直给予特别关注。因此， 欧盟对中亚的重视和相关政策的出台主要来自德国 的积极推动、能源方面的强劲需求和对外民主输出 的本能。考虑到欧盟的经济体量、市场规模、先进 的技术和雄厚的资金，在相当长时间内，欧盟的中 亚政策都会受到中亚国家的重视。但中亚各国也对 欧盟民主输出怀有戒心，因此欧盟虽然工作没少做， 成果却不明显。欧盟也认识到中亚国家之间的差异 和各自的特点，需要在政策上加以区分。欧盟多次 在不同时间段对其“新伙伴战略”进行评估，认为 该战略执行有一定成效，如欧盟与中亚国家之间的 沟通明显得到加强，但也注意到需要在很多方面进 行调整。欧盟中亚政策的缺陷是关注点过于分散， 目标重点不突出，对中亚传统社会和传统文化了解 不多、理解也不够深。这些都影响到欧盟中亚政策 的整体效果。

　　欧安组织是欧洲国家对中亚国家施加影响的另 一个有效抓手。欧安组织是欧洲安全与合作组织的 简称，其前身是 1975 年成立的欧洲安全与合作会 议，1995 年改为欧安组织。1991 年苏联解体后， 欧安组织在 1992 年 1 月 30—31 日的欧安组织部长 理事会第二次会议上决定吸收中亚五国在内的 10

　　余个独联体国家为正式成员国。所以，虽然以欧洲 冠名，但成员除欧洲国家外，还包括一些独联体国 家，以及美国、加拿大、蒙古国等国家。

　　欧安组织认为中亚是欧安组织重要组成部分。 1995 年 7 月 1 日，欧安组织在乌兹别克斯坦塔什 干设立联络处，作为支持其在中亚地区活动的办事 代表机构。欧安组织对中亚国家的影响是多方面的， 它广泛参与了中亚国家政治、经济、文化、社会各 领域事务。中亚国家举行总统和议会选举、全民公 决，欧安组织都要派观察员进行观选、监督。作为 成员国，中亚国家参加欧安组织各级别会议，参与 讨论世界与地区安全、人权、发展以及重大国际和 地区问题，在各方面受到影响。2010 年哈萨克斯 坦担任欧安组织轮值主席国，当年 12 月 1 日在哈 首都阿斯塔纳召开欧安组织高峰会。受欧安组织启 发，在哈总统纳扎尔巴耶夫倡议和推动下建立了亚 洲相互协作与信任措施会议（简称亚信会议）。

　　（二）希望借助中亚能源摆脱对俄罗斯能源的依赖 

　　能源合作是欧盟中亚政策的核心内容。欧盟 重视与中亚国家能源合作主要背景是欧盟国家有 相当数量能源供应来自中亚以及对俄罗斯天然气 供应的严重依赖。过去俄罗斯与乌克兰天然气之 争经常威胁到欧洲能源供应安全，欧洲国家在与 俄罗斯发生矛盾的时候也会受到俄罗斯中断天然 气供应的威胁。而中亚地区蕴藏着丰富的天然气 资源，未来可以成为欧洲新的能源供应地。尤其 是德国，因放弃使用核电，对俄罗斯能源依赖更 加突出，所以与中亚开展能源合作的愿望更加强 烈。土库曼斯坦丰富的天然气和哈萨克斯坦蕴藏 的石油对欧盟国家吸引力较大。

　　在能源紧张，油价处于高位的时代，中亚能源 及能源合作对欧盟有特殊的意义。哈萨克斯坦国内 生产的原油有一半属于欧洲公司支配，从哈萨克 斯坦进口的原油大约占其原油进口总量的 20%[8]。 2006年建成巴库—第比利斯—杰伊汉石油管道 （BTC），2007年又修建了巴库—第比利斯—埃尔祖鲁姆天然气管道（BTE），打破了俄罗斯对里 海油气输出管线的控制。2009 年欧盟与部分中亚 国家签署纳布科天然气管道项目政府间协议。在遇 到挫折后又先后推出跨亚得里亚海管道和跨安纳托 利亚管道等方案。欧盟希望把天然气管线从巴库穿 里海延伸到土库曼斯坦，但因里海划分争议以及俄 罗斯因素一直难有进展。欧盟加大与中亚国家能源 合作的力度使该地区能源争夺更加激烈。总体上看， 受各种因素影响，欧盟与中亚国家的能源合作步履 维艰，合作项目提出不少，但真正落实的不多。

　　（三）阿富汗战争之后的欧盟中亚政策 

　　欧盟自从 2007 年提出中亚战略并在其后几个 阶段执行过程中，一直都在对中亚政策效果以及与 中亚国家合作的具体情况进行认真反思和评估。 2013年以后，欧盟在调研和研究基础上制定了 《2014—2020 年发展与中亚关系新战略》。该战 略对中亚地区国家不同国情进行了充分考虑，对 以前的 2007—2014 年中亚战略中的不足进行了总 结[9]。欧盟拨付 10 亿欧元用于中亚国家加强安全、 发展民主和法制、增加中亚各国商业机会。2015 年 12 月哈萨克斯坦与欧盟签署了哈欧《扩大伙伴 关系与合作协定》，成为中亚唯一与欧盟签署深化 伙伴关系新协议的国家。欧盟新任命的中亚事务特 别代表更是遍访中亚各国，与中亚国家探讨如何进 一步深化伙伴关系和进行战略合作。

　　2015—2016 年世界和地区政治经济形势发生 了重要变化。欧盟内部因为希腊债务危机和难民危 机焦头烂额，基本无暇顾及地区以外国家。以往促 使欧盟强化与中亚国家关系的重要因素都发生了改 变，乌克兰危机、中东乱局以及与俄罗斯矛盾牵扯 了欧盟很大一部分精力，再加上以往与中亚国家合 作效果十分有限，欧盟与中亚关系与合作逐渐淡化， 其中亚政策面临调整的需要。

　　第一，2014 年历时 13 年的阿富汗战争随着美 军撤出而宣告结束，派兵参加阿富汗军事行动的北约各国也纷纷从阿富汗撤出自己的军事人员，中亚 政策中为阿富汗战争服务的部分已经完成了自己的 历史使命，中亚对于北约的军事意义在一段时间内 下降，中亚政策目标和重点也将完全回归中亚本身。

　　第二，乌克兰危机一直得不到很好解决；欧盟 与俄罗斯关系一直处于紧张状态；叙利亚问题短期 内仍难以解决，但局势也在向对巴沙尔政府和俄罗 斯有利的方向发展；难民问题越来越严重，恐怖袭 击频发，已经对欧洲安全和欧盟前途造成严重威胁。 这些都已成为目前困扰欧盟的最主要、最迫切的问 题，欧盟在短期内没有更多的精力去关注中亚地区 事务。

　　第三，国际市场能源价格长期处于低位、欧洲 国家能源需求减少、能源供应多元化、新能源技术 快速发展、西方与俄罗斯制裁与反制裁等诸多因素 导致欧盟对中亚能源需求迫切性大大降低。因为众 多原因导致从中亚到欧洲的天然气管道迟迟无法动 工修建，土耳其与俄罗斯关系先交恶再改善，同时 与西方国家关系因军队政变而恶化使原本计划经土 通往欧洲的纳布科天然气管道建设更是希望渺茫， 迫使欧洲寻找其他替代方案。这些都降低了中亚石 油和天然气在欧洲能源供应中的重要性，双方能源 合作发展前景也不被看好。

　　第四，在经历独联体地区一些国家“颜色革命” 和中东地区“阿拉伯之春”动荡以后，中亚国家对 西方国家推行的民主体制和价值观宣传越来越不以 为然，西方国家的非政府组织在中亚国家活动受到 限制。俄罗斯利用欧亚经济联盟和独联体集体安全 条约组织加大了对中亚国家的控制力度，使中亚国 家在西方国家和俄罗斯之间回旋余地日渐变小，欧 盟在中亚的影响力大不如从前。

　　注释： 

　　[1] 参见薛福岐 ：《2013 年俄罗斯的中亚政策》，载孙力、吴宏伟 主编 ：《中亚国家发展报告（2014）》，社会科学文献出版社 2014 年版。

　　[2] 吴宏伟主编：《中亚地区发展与国际合作机制》，社会科学文献 出版社 2011 年版，第 197 页。

　　[3] 肖斌 ：《美国与中亚国家间关系的发展》，载孙力、吴宏伟主 编 ：《中亚国家发展报告（2014）》，社会科学文献出版社 2014 年版。

　　[4] 参见徐刚 ：《欧盟对中亚援助（2007—2013） ：一个周期及其 评估》，载孙力、吴宏伟主编：《中亚国家发展报告（2014）》，社会 科学文献出版社 2014 年版。

　　[5] 参见赵会荣：《关于“欧盟在中亚”的几个重要问题》，载孙 力、吴宏伟主编：《中亚国家发展报告（2013）》，社会科学文献出版 社 2013 年版。

　　[6] 刘继业：《欧盟对中亚援助概况》，载《国际资料信息》（京） 2009 年 5 期。

　　[7] 刘继业：《欧盟对中亚援助概况》。

　　[8] 赵会荣：《关于“欧盟在中亚”的几个重要问题》。

　　[9] 《哈外长与欧盟中亚事务特别代表举行会晤》，载国际在线 2015 年 7 月 1 日，http://gb.cri.cn/42071/2015/07/01/8011s5016190.htm