(中共中央党校国际战略研究所，北京100091)

　　摘要：跨界水资源利用和分配逐渐成为哈萨克斯坦和中亚地区对外经济政策的重点。跨界河流争端对中哈双方不仅是单纯的经济问题，并且包含政治、经济、人文和自然保护等方面的综合问题。为此中哈两国进行了一系列谈判，并取得了一定的进展。对中哈跨界水资源争端的缘起和影响跨界水资源问题的七个因素进行分析，回顾与总结中哈两国近20年来的谈判进展及成果，并就中国的应对策略进行探讨。

　　关键词：中国；哈萨克斯坦；跨界水资源；对策

　　中图分类号：K36 文献标识码：A 文章编号：1000-2820(2011)05-0099-04

　　 

　　2011年4月15日，中国和哈萨克斯坦共同开建总投资为956万美元的霍尔果斯河友谊联合引水枢纽工程。这是继去年11月签署《关于共同建设霍尔果斯河友谊联合引水枢纽工程的合作协定》之后，两国在解决跨界水资源争端问题上取得的又一具体成果，对两国战略伙伴关系的稳步发展具有重要意义。跨界水资源问题在两国关系中处于重要而又敏感的位置，双方为此举行了多次会议磋商与谈判，签订了一系列条约和协定。本文就中哈跨界水资源争端的缘起、谈判进展进行回顾，并以此为基础探讨中国的应对策略。

一、跨界水资源问题与中哈跨界水资源争端

　　跨界水资源又称为国际水资源。《联合国环境规划署环境法教程》将跨界水资源定义为：“共享水资源，包括河流、湖泊及其大小支流，或者河流入口和出口（通常称为流域）以及处于两国或更多国家管辖之内的地下水系统。”[1]简言之，跨界水资源是指分布于两国及以上数个国家间的国际地表水资源与国际地下水资源。随着国际政治格局的变化和水资源战略地位的日益重要，国家间关于跨界水资源问题的争端也日益增多。其中水资源争夺和水污染是各国最为关心的两方面内容。对那些水资源相当紧缺的国家来说，跨界水 资源争夺关涉到它的生存安全，因而倍加重视；而对那些水资源较为丰富的国家而言，其关注焦点则更偏向于水污染。

　　一般而言，跨界水资源问题的产生原因与影响因素主要有以下七方面[2]。一是国家间的政治外交关系。关系较为友好的国家之间的水资源争夺不太明显，反之亦然。二是经济原因。边境地区往往由于不太发达，对当地自然资源和生态环境的依赖程度较高，不可避免地在跨界水资源上产生一些争端。三是不可持续的发展模式。由于发展的急迫性而急功近利，忽视长远利益。四是对自身与他国利益欠缺全面考虑。五是共同利益的思想观念与生态环境保护意识淡薄。六是利用和保护水资源的技术能力不够。七是政策规划和发展战略上存在失误。

　　中哈之间共有23条跨境河流，其中最大的是伊犁河①和额尔齐斯河②。处于中下游的哈萨克斯坦特别关注中国在上游地区对这两条河的水量使用，担心中国的筑坝、建水库、引水工程等危及它自身用水。哈前总理托卡耶夫指出：“额尔齐斯河流域水资源和生态资源形势非常令人不安。今天额尔齐斯河的经济意义正在迅速上升，在额尔齐斯河流域的哈萨克斯坦一方有250万人，这里有大型工业中心······哈萨克斯坦中部的水源主要来自额尔齐斯河。这一地区能源、工业和农业的持续发展与对这条河的资源的使用直接相关。因此，从哈萨克斯坦未来经济与生态安全角度来讲，与中国解决水资源问题是非常重要的。”[3]74

　　前面已分析过跨界水资源争端的一般原因，但就中哈跨界水资源争端而言，其具体原因主要有：从哈萨克斯坦方面看。首先，哈深处亚欧大陆中部，属严重干旱的大陆性气候，是欧亚大陆严重的贫水国之一。哈境内河流数量不少，但大部分河流属于内陆河与季节性溪流，水量很少，而且水源分布很不均衡，其中西部缺水问题十分突出，东南部山区水资源虽丰富，但利用率不高。如果考虑到蒸发和 渗透、水库溢容、放水等因素，哈在丰水年实际能够利用的水量只有46立方公里，缺水年份的实际水量则仅有正常水量的一半。其次，哈国地表水资源中有40%来自跨境河流，哈国101.2立方公里地表水中只有56.3立方公里在哈境内生成，其余44.9立方公里源于哈中、哈俄、哈吉、哈乌间的跨境河流，其中23.6立方公里的水量来自中国，而且哈地表水中有33%过境流往邻国。这使得哈萨克斯坦对水资源极为重视，一直在密切关注他国对跨界河流的利用和保护。该国《2003—2015年国家工业创新发展战略》更是提出将提高水资源利用率作为一项重要国策。再次，哈国近年经济发展迅速，2010年的宏观经济指标此次修订为：GDP总值1 287亿美元，增长5%(此前的预计值为1 208亿和4%)[4]经济的发展必然增加其对水资源的需求。最后，哈萨克斯坦的水电资源分布不均衡，大部分分布在三个区域③。区域内河流的适宜开发利用的水电资源蕴藏量不到理论上可开发量的1/5，而且哈国独立以来的经济私有化也使大部分水电站不在政府掌握之中④。此外，人口因素对用水变化具有一定的影响，哈萨克斯坦2007年的人口数较上年增长10.6%，2003—2007年间的平均增长率为8.48%，按此速度计算，今后每年增加人口将超过13万人。较快的人口增长势必对水资源构成较大压力[5]199。由此观之，哈水资源和需求状况让水成为该国重要的战略资源，哈方对跨界河的重视和关注成为必然。

　　从中国方面来看。首先，新疆地区极为缺水，伊犁河与额尔齐斯河作为新疆最大的两条河流，是当地社会经济生活中的基础资源和重要枢纽。伊犁河和额尔齐斯河的多年平均地表径流量占全疆地表径流总量的1/3，出、入境河川径流量分别占全疆国际河流总出、入境量的91.3%和27.2%。其次，长期以来我国西北地区国际河流总体处于待开发的状态，新疆国际河流水资源利用不到地表径流量的1/4，远远低于新疆地区其它任何非国际河流[6]。为了发展工农业、促进新疆地区经济发展，大规模开发、利用这些跨界河则成为大势所需。实际上，从20世纪90年代开始，为了加快新疆地区经济发展，改善地区供水、用水分布，新疆就在北部地区正式启动了635调水工程建设，主要是对伊犁河与额尔齐斯河的开发。例如“引额济克”工程基本解决了克拉玛依市缺水问题。从水利部近几年统计数据来看，新疆的水利投资和建设都有大幅度增长，农田灌溉面积每年增加，2008—2010年连续三年实现粮食丰收增产，到2007年建成大中小水库达到492个，合计库容860 013万立方米[7]。

　　总之，在哈萨克斯坦的缺水和需水的现实面前，中国对伊犁河及额尔齐斯河的大规模开发利用，自然就引起了哈方境内的诸多担忧和非议，“中国水威胁论”成为媒体鼓噪“中国威胁论”的又一有利支撑。俄罗斯《独立报》文章指出，到2015年，中国及其南亚和东南亚的周边国家将急剧增加对水的需求，中国是这一地区的水源国，中国未来将利用这些跨境水资源作为制约亚洲的有效工具[8]。

二、中哈关于跨界水资源争端的谈判及其进展⑤

　　中哈两国于1992年1月正式建交，双方同意在和平共处五项原则基础上，发展两国之间的友好合作关系。也正是在这一时期，中国开始对伊犁河和额尔齐斯河进行开发利用，哈方随后便提出了跨界河流问题。1992年哈向中方转交了涉及联合、合理使用界河水资源法律原则的建议，1994年又向中方转交了这一领域政府间协议草案的哈方方案。哈方担忧中国计划建设运河，将额尔齐斯河的河水引向新疆石油天然气中心克拉玛依会改变该河流现有水资源的平衡，坚持要求中哈两国就此问题展开谈判。1999年3月，哈总统纳扎尔巴耶夫给江泽民主席发了一封私人信件，强调在两国广泛合作框架内 生态问题（包括伊犁河与额尔齐斯河水资源保护与合理使用问题）具有特殊的现实性，呼吁中国采取紧急措施解决围绕跨界河流产生的问题，立即开始进行谈判[3]75。中方对此迅速回应，邀请哈方专家小组访华进行首轮磋商，同年5月在北京举行专家组会谈。在会谈中中方宣布，支持以国际法、相互考虑对方收益、互不损害对方利益和环境为基础，公正合理使用跨界河流。中国确认在新疆建设引水渠的事实，并保证在工程建设中完全考虑哈方的利益。1999年10月，双方在阿拉木图进行第二轮磋商。中方重申签署两国联合使用和保护跨界河流领 域合作协议的原则意愿。双方同意就伊犁河与额尔齐斯河跨界河流水资源设施问题，以及上述河流的水资源状况定期交换情报。2000年5月，双方在北京举行第三轮磋商，中方强调坚持在水资源技术使用中最大限度地考虑哈方利益的共识。双方批准了哈中界河联合专家工作组章程，规定在合理使用和保护跨界河流免遭污染方面，基于研究和绘图工作，进行联合评估的原则[3]75。

　　中哈两国政治关系的不断提升也为两国谈判创造了友好气氛，有利推动了两国在此争端上的谈判进度与成效。2002年中哈签订《睦邻友好合作条约》。双方还签订《中哈2003年至2008年合作纲要》和《中哈经济合作发展构想》，规定在《中哈关于利用和保护跨界河流的合作协定》基础上，加强两国在跨界河流合理利用和保护方面的合作。在此背景下，2003年10月27日至31日中哈两国在北京举行共同利用和保护跨界河流联合委员会第一次会议，就中哈跨界河流有关事宜进行了友好磋商，并签署了联委会工作条例及会议纪要。2006年双方签订了《关于开展跨界河流科研合作的协议》、《关于相互交换主要跨界河流边境水文站水文水质资料的协议》、《关于中哈国界管理制度的协定》，对中哈两国在跨界河流域共同开展科学研究和技术交流作 了安排。

　　中哈两国本着高度负责、互利共赢的原则，协商解决两国跨界河流利用和保护相关问题；继续就合理利用和保护跨界河流问题，包括霍尔果斯河友谊联合水利枢纽工程建设及分水基础性技术工作积极开展协作。

三、中国的应对策略

　　由上可知，中哈都重视两国跨界水资源问题，并为此进行了卓有成效的磋商与谈判，取得了积极进展。中哈跨界水资源争端并未出现恶化，而是处在稳步推进、逐步解决的进程中。当然，这一争端短时间内并不会得到立即解决，仍将是两国关系中重要而又敏感的问题。因此，中国应采取如下应对 策略：

　　（一）参考国际法，促进争端的解决。目前，有关跨国水资源保护问题的国际法律文件主要是国际水条约。此外，政府间组织的决议和宣言、国际法学术团体的决议和规则等，也是跨国水资源保护法的渊源，或确立跨国水资源保护法律原则的辅助资料[9]。中哈跨界水资源问题是国际上众多跨界水资源争端的一部分，中国完全可以参考相关国际法来解决争端，并积极参与有关跨界水资源国际法的制定，在国际河流合作领域争取对自身正当及有利的话语主导权。

　　（二）坚持稳步推进，不设定时限。中哈跨界水资源争端涉及到双方的重要利益，本质上是一个政治问题，需要中哈双方的政治智慧。伊犁河和额尔齐斯河对中国西北地区发展很重要，但对哈萨克斯坦而言，这两条跨界河关系到它的生死存亡。哈方希望上游中国尽可能多地让出一些水资源分配权。而中国西北地区的发展也需要充足的水资源供应。但是，中国若采取全部截断河流来满足自身发展需要，显然会引起两国纷争，影响边境安全。中国要考虑的是既能多开发、利用跨界河，又不会招致太多非议。因此中国既要积极与哈方谈判磋商，支持跨界河争端解决；同时在策略上予以“搁置争议”，坚持稳定推进、不设定时限的原则，这或许对中国最有利。

　　（三）加强双边合作，推动跨界水资源的利用与保护。中哈进行合作，投资配备先进的仪器设备，培养高素质高水平的技术人才，建立跨国河流水环境监测网，加强水环境监测工作。保持和加强与相邻国家和沿岸各国的信息交流与合作，建立流域内国家之间的信息共享与合作机制[10]。

　　（四）完善中哈合作委员会机制，坚持以双边方式解决。中哈跨界水资源争端能够取得进展很大程度上得益于中哈联合委员会的功劳。从2001年双方共同建立联合委员会来协商利用和保护跨界河有关事宜至今，联合委员会协商机制不断得到完善。中哈双方应继续发挥联合委员会的机制作用，并通过高层首脑的强调和实际举措来推动条约或协定的落实。需要注意的是，中国还应坚持“双边方式”原则，将争端保留在中哈关系范围内。这是因为，除哈萨克斯坦外，中国在西北部还与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯等国存在跨界河争端。若这三方与哈方联合起来同中国谈判，势必会使中国的压力陡然增大，置中国于不利地位。以双方方式解决中哈跨界河争端，应是中国较好的应对策略。

　　（五）多照顾哈方合理关切，建立利益共享与补偿机制。如上分析，中哈跨界水资源对哈方的重要性更大，哈方对争端的实际重视程度也远远超过中方。咸海过度开发利用的深刻教训让其对上游的中国大规模开发利用伊犁河与额尔齐斯河很是关注[5]200。为此，中国需要在跨界河争端上多考虑一些哈萨克斯坦的利益，尝试建立一些利益共享与补偿的机制。这样的务实合作态度对双方来说也是更理性的选择，有利于进一步巩固和发展中哈两国之间的睦邻关系和边境地区安全与稳定。例如中国企业可以去哈萨克斯坦，用自己的技术优势帮助其开发水电资源等。2009年12月葛洲坝中标哈萨克斯坦5.8亿元水电开发项目就是不错的范例。 四、小 结

　　目前，跨界水资源利用和分配正在成为哈萨克斯坦和中亚地区对外经济政策的重点。跨界河流争端对哈方不仅是单纯的经济问题，还包含政治、经济、人文和自然保护等综合因素。随着经济发展，水危机日益严重的哈萨克斯坦对跨境水资源利用的关注程度将越来越大。跨境水资源利用可能同矿产、石油合作、军事合作一样，成为中哈双边合作关系的热点问题。中国需要更加重视这方面问题，在应对跨界水资源争端的策略上有更深层次的考虑。

　　 

　　作者简介：王俊峰（1981–），男，浙江兰溪人，中共中央党校国际战略研究所博士研究生，从事国际关系理论、东亚国际关系研究。

　　注释：

　　①伊犁河发源于新疆天山西段，中、下游在哈萨克斯坦境内。河流全长1236公里，流域面积约57万平方公里，大约有3/4的水量流出国境。其水量居新疆众河第一，径流量约占全疆河流径流量的1/5。

　　②额尔齐斯河发源于新疆维富蕴县，沿阿尔泰山南麓向西北流入哈萨克斯坦，注入斋桑泊（现过境后即注入布赫塔尔马水库，斋桑泊已成为水库的一部分），出湖后穿行于哈萨克斯坦东北部，进入俄罗斯，在汉特曼西斯克附近汇入鄂毕河，为鄂毕河的最大支流。河流全长4248km，多年平均流量为33.86立方公里。

　　③这三个地区指：东部地区—分布在额尔齐斯河流域及其主要支流布赫塔勒姆河、屋巴河、库勒丘姆河、乌勒巴河、卡勒德如勒河；东南部地区—伊犁河流域及其流经阿尔泰山区的支流，还有东哈尔巴什湖流域；南部地区—锡尔河、塔拉河和丘河。引自瓦西里耶夫、维勒卡维斯基：《哈萨克斯坦的水电资源：现状和开发前景》，王陞译，载中国水利国际经济技术交流网，ttp://www.icec.org.cn/gjjl/fyyd/201008/t20100812 233189.html。

　　④ 哈萨克斯坦的水电站在私有化过程中一部分对外租让，如布赫塔勒明斯克水电站和卡拉塔勒斯克水电站属于哈萨克斯坦—瑞士联合股份公司，舒勒毕斯克水电站和屋斯齐—卡威诺果勒斯克水电站租让给了美国一家公司；还有一部分对外出售，如阿托诺夫斯克水电站和屋斯别诺夫斯克水电站则成了私人公司，列宁果勒斯克梯级水电站和威勒克河上的水电站则成了法国人的公司。

　　⑤本部分涉及的条约和协定内容主要来自外交部网站与中国政府网及其他网站公开披露的信息。http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-06/01/content 418793 3.htm

　　参考文献：

　　[1] 王曦.联合国环境规划署环境法教程[M].北京:法律出版社,2002:272.

　　[2] 贾生元.关于国际河流生态环境安全的思考[J].安全与环境学报,2005(2):19.

　　[3] 卡·托卡耶夫.中亚之鹰的外交战略[M].赛力克·纳雷索夫,译.北京:新华出版社,2002.

　　[4] 王爱君.2011-2015年哈萨克经济发展规划[EB/OL].(2010-10-04)[2011-01-15].http://kz.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/201010/20101007170917.html.

　　[5] 吴淼,张小云.哈萨克斯坦水资源利用[J].干旱区地理,2010(2).

　　[6] 张健荣.由新疆国际河流水利开发引发的思考[J].社会观察,2007(11):18.

　　[7] 中国水利部发展研究中心.2007年已建成水库[EB/OL].(2008-11-19) [2011-01-10].http://www.waterinfo.com.cn/sltj/Document/49149/49149.html.

　　[8] 姜文来.我们该如何应对中国水威胁论[EB/OL].(2006-11-17)[2011-01-18].http://env.people.com.cn/GB/5052729.html.

　　[9] 杨恕,沈晓晨.解决国际河流水资源分配问题的国际法基础[J].兰州大学学报:社会科学版,2009(4):8-15.

　　[10] 何艳梅.跨国水资源保护法律问题研究[J].自然资源学报,2008(6):1109.

 

Sino-Kazakhstan Trans-Boundary Water Disputes: Origin,Progresses and China's Countermeasures

WANG Jun-feng, HU Ye

((International Institute for Strategic Studies, CPC School of the Central Committee of CPC, Beijing, 100091)

　　Abstract： The dispute of trans-boundary water resources is an important and subtle issue in Sino-Kazakhstan relations. The two countries has made a series of negotiations and achieved some progresses. This paper mainly analyzes the specific origins of Sino-Kazakhstan trans-boundary water resources disputes,reviews the development of negotiations about it, and gives some suggestions to China.

　　Key words：Sino-Kazakhstan relations, Trans-Boundary water resources disputes, China’s countermeasures

[责任编辑：孟楠]