1月15日和18日，马其顿与保加利亚两国议会相继批准《马其顿与保加利亚友好、睦邻与合作条约》（以下简称《条约》），开启两国关系的新征程。《条约》签署于2017年8月1日，而从保加利亚提出签约倡议到最后达成则经历了约长达十年的时间。考察《条约》出台的背景及其引发的反响，有助于深刻理解和把握两国关系的过去、现在与未来。

两国关系的两份文件与三个阶段

1991年9月宣布独立后，马其顿与保加利亚成为邻国。正是从这时起，讨论两国关系才有了确切的对象。在过去近30年的历史中，以1999年和2017年分别签署的《共同声明》与《条约》为节点，两国关系大体经历了建交初期的僵冷到正常化后的平缓再到开启新征程的三个阶段。

1992年1月15日，保加利亚在马其顿邻国中第一个承认马其顿独立。1993年12月，两国正式建立外交关系。不过，保加利亚奉行“不承认马其顿语言”的政策，认为马其顿语是保加利亚的一种方言。而在马其顿看来，不承认马其顿语言与不承认马其顿国家和民族的存在没有根本区别。因此，几乎整个20世纪90年代，有关语言和民族问题的争执迟滞两国关系的发展。突出的一个例子是，1994年马其顿总统格利戈罗夫访问保加利亚，双方拟讨论的20多个协议因语言纠纷而搁置签署，即马其顿方面强调马其顿语和保加利亚语两种文本具有同等效力，而保加利亚不同意写上这句国际条约的通用表达。

1999年2月，保加利亚迫于欧盟提出的入盟标准，内部不得不达成共识，放弃“语言争论”，努力实现同马其顿关系正常化。2月21～23日，马其顿总理格奥尔基耶夫斯基访问保加利亚，两国总理签署一项《共同声明》，开启关系正常化之路。特别提到的是，保加利亚同意在声明中标明两种语言文本具有同等效力，但附加了“技术化处理”——文本最后写道：声明以两国各自的官方语言呈现，它们分别是根据保加利亚共和国宪法规定的保加利亚语和根据马其顿共和国宪法规定的马其顿语。这种标榜宪法主权的表达逻辑是，保加利亚仅仅承认马其顿共和国宪法声明的官方语言为马其顿语，而不意味着承认马其顿语的存在。毋庸赘言，双方接受了这样的表达。此后，两国政治经济关系有所密切。保加利亚向马其顿提供的政治、经济和军事援助增多，特别是在2001年马其顿国内政局动荡、面临爆发内战时给予了宝贵的政治支持和物质援助。不过，两国关系发展并没有预想的顺畅。特别是2006年至2016年格鲁埃夫斯基政府期间，马其顿内部革命组织民族统一民主党的大民族主义政策占据主导，提升与保加利亚关系的意愿并不强烈，双方大体维持一种“得过且过”、“走着瞧”的状态。

逐渐融入欧洲—大西洋进程的保加利亚试图改变这一状态。2006年，保加利亚向马其顿提出警告称，对其融入欧盟和北约无条件支持的前提是其通过并实行睦邻友好的外交政策。2007年1月成为欧盟正式成员国的保加利亚希望为西巴尔干国家入盟起到示范作用。于是，2008年1月，保加利亚与马其顿签署了一份新的联合备忘录，再次确认1999年《共同声明》的精神。与此同时，保加利亚向马其顿提出一个新的倡议，以1999年的《共同声明》为基础签署一份睦邻友好合作条约。然而，由于马其顿“亲保”和“疏保”政党交替和国内政局多变，倡议并没有得到积极响应，双方谈判曲折反复，进展不大。直到2017年6月马其顿社会民主联盟领导的新执政联盟上台后，《条约》的签署才有了明确的时间表。2017年8月1日，保加利亚总理鲍里索夫同马其顿总理扎埃夫在斯科普里签署了这一“历史性条约”，开启了两国关系的新征程。

以《共同声明》为基础的《条约》：变与不变

《共同声明》是实现保马关系正常化的重要纲领性文件，共11条，主要包括三个部分。其中，第1-3条强调双方发展关系的依据与原则，即国际法、联合国宪章、欧安组织文件、欧盟和北约准则及其他国际组织精神。第4-10条概述加强在人员交往，货物、服务和资本流通，旅游，交通运输基础设施建设，文化、教育、卫生、体育和社会福利，信息共享，以及领事业务等领域的合作。第11条特别强调不向对方提出领土诉求，不支持任何团体与组织推动分离或威胁和平。可见，此份《声明》是政策性和原则性的。

《条约》共14条，与《共同声明》的内容大体类似，并延用其对语言问题的“技术化处理”。不同之处在于，后者多是宏观原则，前者宏观与微观并举，而且形式上更像国际条约。《条约》标题明确使用友好、睦邻与合作，在继承既定国际关系准则和精神的同时，又强调对欧洲—大西洋进程的实践契合。《共同声明》只在引子中两次提到了睦邻，而《条约》共五次使用。此外，《条约》第2条特别指出，作为欧盟和北约成员国的保加利亚将与马其顿分享经验，帮助其加入欧盟和北约。

《条约》其他的不同之处主要体现在五个条款中。第8条增加了两项新内容。一是在《条约》生效三个月内成立历史和教育问题多学科专家委员会，委员会一年提交一份报告。二是两国联合举办共同历史事件和相关历史人物的纪念活动。第11条增加“强调任何一方有义务根据国际法保护在其境内的另一方国民的权利和利益”的内容。第12条、第13条和第14条则为全新内容。第12条指出，在《条约》生效三个月内，双方应建立政府联席委员会。联席委员会由两国高级别官员组成，由外长担任共同主席。联席委员会一年召开一次会议，主要对《条约》的实施效果加以评估。第13条和第14条则对《条约》的生效、修订、终止以及效力进行了规定。

需要强调的是，《条约》引子中单独增加了一条，即牢记使两国和两国人民联系的共同历史。《条约》签署第二天，保加利亚政府代表团集体出席马其顿举行的伊林登起义纪念日活动，鲍里索夫还同扎埃夫一道向戈采·德尔切夫坟墓敬献花圈。熟知历史的人们应该知道，1903年马其顿伊林登起义旨在反对奥斯曼土耳其帝国的统治，德尔切夫则是活跃在奥斯曼土耳其帝国治下的马其顿和保加利亚且被两国共同视为民族英雄的历史人物。此外，两国领导人会见期间还就开通索非亚至斯科普里的铁路线、审查历史教科书等具体合作问题进行了商谈。这些内容未在《条约》单独列出，但不难看出，其与《条约》的精神如出一辙。

《条约》引发的反响与两国关系前瞻

《条约》一经签署，即刻在国际社会引发广泛反响。当天，美国国务院祝贺马保两国签署了重要的、面向未来的《条约》，强调这为两国进一步在基础设施、文化等领域合作奠定了基石，有助于推动地区政治稳定和经济发展，并为相邻国家和平解决分歧提供了典范。英国欧洲事务大臣邓肯指出，英国对《条约》的签署表示欢迎，马保两国关系驶向正确轨道对于整个巴尔干地区的安全与稳定至关重要。德国外交部长加布里尔强调，《条约》的签署具有历史性意义，欢迎双方就此达成的共识，这给双边以及地区合作释放了积极的信号。欧盟委员会副主席、外交与安全政策高级代表莫盖里尼及睦邻与扩大政策委员哈恩发表共同声明强调，《条约》的签署表明两国解决问题的决心，并将推动整个地区的进步，欧盟表示欢迎。次日，北约副秘书长戈特莫勒发表声明表示，北约对两国的合作精神表示欢迎，《条约》的签署有助于改善地区国家间关系，增进巴尔干地区安全和利益。可见，《条约》签署的积极意义不言而喻，其示范效应受到格外肯定。

《条约》的签署既在情理之中，也恰逢其时。保加利亚虽然分别于2004年和2007年加约入盟，但其国际和区域影响力有限，特别是入盟后被“补加”合作与确认机制以及迟迟不能加入申根区，使其在两大国际组织内的地位相形见绌。2018年上半年保加利亚首次担任欧盟理事会轮值主席国，为展示国家能力和形象提供了绝佳机会。从其确定将西巴尔干的未来作为轮值主席国期间四大优先工作目标之一以及在刚结束的达沃斯论坛参与和引导西巴尔干地区分论坛来看，假设同马其顿的关系没有实质性改变，其轮值主席国工作将大打折扣，提升在地区内部形象的机会也随之失去。鲍里索夫对《条约》这样评价：这是首次没有在第三方参与情况下两国互动的结果，表明困扰欧盟的巴尔干问题可以在地区内部得到解决。可见，《条约》是保加利亚“自我证明”的一次尝试。

马其顿对外政策乏力是其过去一段时期在加盟入约上几无进展的重要原因。2017年6月新政府上台后，一改内部革命组织民族统一民主党奉行的民族主义政策和“纸上谈兵”的姿态，在积极同希腊商讨国名方案之余加紧消除“大马其顿主义”印记，努力改善同邻国关系。近段时间以来，马其顿对一些公路、机场和体育馆进行重新命名，以“去亚历山大（马其顿）化”的实质举动推动与邻国关系的改善。在同一时期积极改善同保加利亚与希腊的关系并“从我做起”，表明马其顿充分意识到睦邻政策的重要性，且与保加利亚的抱负不谋而合。

然而，《条约》的签署并不一定意味着两国关系将高开高走。从马其顿方面看，影响《条约》执行及其同保加利亚关系的不确定因素仍较多。在内部，政府政策的连续性至关重要。内部革命组织民族统一民主党曾长期把持政权，现虽处反对党地位，一旦抓住机会上台，其是否会执行开历史倒车——废弃《条约》或者重操旧业——如搁置《共同声明》一样——的民族主义政策仍是一个未知数。《条约》签署当天，该党谴责《条约》是一个“投降协定”，认为它损害了国家利益，将不会在议会获得通过。在刚刚举行的议会投票中，该党进行了抵制，《条约》只是以微弱优势获得通过。另外，马其顿民间的声音也不容忽视。一些社会团体和组织认为《条约》有损国家利益，对其内容颇有微词。比如，有些条款相互矛盾或者内容含糊，如第8条关于“共同历史”的解释不清；有的条款只规定了马其顿的义务，如第11条第5款强调马其顿不得干涉保加利亚内部事务，而未对保加利亚进行相应的规定。在外部，入盟前景与马其顿实施内部改革和发展对外关系密切关联。当前，欧盟扩大疲劳症显而易见，扩大与深化之争日益加剧，预期与现实的落差长期发展将不利于马其顿等巴尔干国家政策的稳定。

从保加利亚的角度说，“自我证明”的努力并非只是能力的彰显，还隐含着利益的诉求。国民议会虽以全部赞成票一致通过《条约》，但议员们进行了一个多小时的辩论。可以看出，与其说保加利亚内部没有分歧，不如说通过对话达成了共识，彰显了对外政策的一致性，表现了欧盟轮值主席国对优先工作的坚定决心。同时，一名来自社会党议员的发言应该关注。他表示，《条约》为发展保马关系提供了难得的机会，但议会各政党仍需谨慎，关注《条约》执行情况。言下之意是，睦邻政策一定是双向互动的，保加利亚不会也不可能做出一厢情愿的事情。此外，将保加利亚视为欧盟价值的“道德化身”既不客观也不符合历史。长期以来，民族问题从未远离保加利亚政治，大保加利亚主义也没有在保加利亚人的灵魂中消失殆尽。两国对许多历史事件、历史人物的历史记忆和现实解读也是难以逾越的门槛。甚至，一些保加利亚政客和社会人士仍然怀有1878年《圣斯特法诺条约》的“大保加利亚情结”，对两次巴尔干战争争夺马其顿领土的失败苦果“耿耿于怀”。

《条约》仅签署半年并于不久前由两国议会批准通过。目前，尚难断论它是否将掀开马其顿和保加利亚关系的新篇章，但可以肯定的是，《条约》展示出来的合作精神与姿态将开启两国关系的新征程，并为解决巴尔干地区问题、推动相关国家间关系和解释放出积极的信号。