2016年中东欧国家形势与“16+1合作”

2016年，“16+1合作”取得显著进展。从中国国家主席习近平两次出访中东欧，到中国－中东欧国家领导人里加会晤，中国“奏响对欧外交‘中东欧协奏曲’”[1]。

3月28日至30日，习近平主席对捷克共和国进行国事访问。这是两国建交67年来中国国家元首首次访问捷克共和国，也是习近平主席对中东欧国家的首访和2016年对欧洲国家的首访。访问期间，两国元首决定将中捷关系提升为战略伙伴关系，并见证了电子商务、投资、科技、旅游、文化、航空等双边合作文件的签署。此次访问全方位推进了中捷各领域的互利合作，推动中捷关系上升到新高度，为沿线国家共建“一带一路”起到示范作用，也有利于“16+1合作”和中欧关系的发展。

6月17日至21日，习近平主席对塞尔维亚和波兰进行国事访问。这是中国国家元首32年来首次访问塞尔维亚和时隔12年再次访问波兰。在塞尔维亚，习近平主席专程参加河北钢铁集团收购斯梅代雷沃钢厂项目揭牌仪式，考察中塞产能合作，中塞签署了产能、金融、基础设施建设、贸易、能源、通信、科技、地方、文化、旅游等领域双边合作文件；在波兰，习近平主席同杜达总统共同出席统一品牌中欧班列首达欧洲（波兰）仪式，推进中国同中东欧国家互联互通建设，中波签署了《关于共同编制中波合作规划纲要的谅解备忘录》以及信息互联互通、基础设施建设、产能、教育、文化、税务、质检、海关、航天等领域双边合作文件。习近平主席与塞、波两国元首决定将中塞、中波关系提升为全面战略伙伴关系，同意加强国家发展战略对接，把“16+1合作”打造成“一带一路”倡议融入欧洲经济圈的重要承接地、中欧四大伙伴关系落地的优先区域和中欧合作新增长极。

11月4日至6日，中国国务院总理李克强对拉脱维亚进行正式访问并出席第五次中国－中东欧国家领导人会晤。这是中拉建交25年来中国国务院总理首次访问拉脱维亚，也是“16+1”领导人会晤首次在波罗的海地区举办。李克强总理访拉期间，中拉两国就在“一带一路”框架下加强多领域合作达成共识，签署了经贸、交通、文化等领域双边合作文件，首列义乌－里加中欧货运班列抵达拉脱维亚首都里加，中国和拉脱维亚铁路运输线全线开通，拉脱维亚承担起中欧贸易重要中转站的角色，中拉经贸合作获得新的动力。第五次中国－中东欧国家领导人会晤期间，李克强总理就推进下一步“16+1合作”提出4大倡议：深化基础设施和互联互通合作，进一步提升中东欧国家在亚欧大陆桥中的枢纽作用；发挥好金融合作的支撑作用，以多种方式为“16+1合作”项目提供金融支持；开拓绿色经济合作新空间，加强绿色农业、生态环保、清洁能源领域合作；进一步密切人文领域交流合作，充分发挥教育、文化、旅游、卫生、地方、青年等合作机制的作用，促进民心相通[2]。与会各国领导人围绕“互联、创新、相融、共济”主题，共同制定和发表《中国—中东欧国家合作里加纲要》，肯定“中国—中东欧国家合作提升了17国之间合作的深度和广度，具有旺盛活力，已进入成熟期和收获期”，“重申愿意构建持久务实高效的‘16+1合作’，打造开放包容、互利共赢的伙伴关系，通过中欧互联互通平台等渠道对接‘16+1合作’和中欧全面战略伙伴关系。”[3]

深化中国与中东欧国家关系、推动“16+1合作”向更加精准、务实的方向发展，必须对中东欧国家的现状有全面了解和准确理解。从“16+1合作”出发，怎样看待2016年中东欧国家的形势呢？或者说，2016年中东欧国家的形势对于“16+1合作”意味着什么呢？

一、政治形势

2016年，斯洛伐克、塞尔维亚、克罗地亚、立陶宛、黑山、罗马尼亚和马其顿举行了议会选举。

3月5日，斯洛伐克举行议会选举。方向—社会民主党获28.28%的选票和49个席位，虽仍为议会第一大党，但席位数比上届选举少了34席，失掉议会多数[4]。3月23日，以方向—社会民主党主席罗伯特·菲佐为总理、包括方向—社会民主党、斯洛伐克民族党、桥党和网络党的政府成立。

4月24日，塞尔维亚提前举行议会选举。塞尔维亚进步党领导的“塞尔维亚必胜”联盟获48.25%的选票和131个席位，超过独立组阁所需的议会半数席位[5]。8月11日，以塞尔维亚进步党主席亚历山大·武契奇为总理的政府宣誓就职。

9月11日，克罗地亚提前举行议会选举。克罗地亚民主共同体领导的民主共同体联盟和克罗地亚社会民主党领导的人民联盟分别以61席和54席居前两位，桥党独立名单获13席，位居第三[6]。10月19日，以克罗地亚民主共同体主席安德烈·普连科维奇为总理，由克罗地亚民主共同体和桥党独立名单组成的政府获议会批准。

10月9日和23日，立陶宛举行议会选举两轮投票。立陶宛绿党和农民联盟获22.45%的选票和54个席位，名列第一[7]。11月29日，立陶宛总统达利娅·格里包斯凯特批准以立陶宛绿党和农民联盟的绍柳斯·斯克韦尔内利斯为总理、由立陶宛绿党和农民联盟、社会民主党组成的政府名单。

10月16日，黑山举行议会选举。社会主义者民主党获41.41%的选票和36个席位，保留了议会第一大党地位[8]。11月28日，以黑山社会主义者民主党副主席杜什科·马尔科维奇为总理、由社会主义者民主党和波什尼亚克党等小党派组成的政府获议会通过。

12月11日，罗马尼亚举行议会选举。社会民主党分别以45.68%和45.48%的得票率获67个参议院席位和154个众议院席位，位列第一[9]。

12月11日，马其顿提前举行议会选举。马其顿内部革命组织—争取马其顿民族统一民主党获39.39%的选票和51个席位，虽仍为议会第一大党，但比上届选举少了10个席位，仅领先社会民主联盟两席[10]。

爱沙尼亚和保加利亚举行了总统选举。

10月3日，爱沙尼亚举行总统选举。无党派人士克尔斯季·卡柳莱德获101位议员中81位议员的支持[11]，当选总统。10月10日，卡柳莱德宣誓就职，成为爱沙尼亚首位女总统。

11月6日和13日，保加利亚举行总统选举。在第二轮投票中，社会党支持的无党派人士鲁门·拉德夫以59.37%的得票率战胜欧洲发展公民党总统候选人采茨卡·察切娃，当选总统[12]。11月14日，保加利亚总理博伊科·鲍里索夫宣布政府集体辞职，并要求提前进行议会选举。11月16日，议会批准政府辞职。

此外，2月11日，拉脱维亚继2015年12月7日政府解散后成立以绿党和农民联盟议员马里斯·库钦斯基斯为总理的新政府；11月9日，爱沙尼亚议会通过对总理的不信任案，20日，总统卡柳莱德确定中间党主席于里·拉塔斯为新总理人选，21日，议会确认拉塔斯出任总理，并授权其组阁；捷克、罗马尼亚和波黑高层也发生了人事变动。

尽管塞尔维亚议会选举时因一些党派抱怨选举存在不合规现象，部分投票站进行了重新投票和计票，以致公布选举最终结果的日期被推迟，黑山议会选举时警方逮捕了20名企图实施恐怖袭击的塞尔维亚人，选举后黑山选举委员会中小部分来自反对党派的成员认为在选举当日存在违规现象而拒绝承认最终选举结果，但总起来看，中东欧国家的议会和总统选举，以及政府更迭和高层人事变动均平稳进行，没有引发社会动荡。

对“16+1合作”来说，中东欧国家稳定的政治形势是其深入发展的有利保证。但也应看到，虽然斯洛伐克、塞尔维亚、克罗地亚、立陶宛、黑山议会选举后仍由原执政党继续执政，但在议会制和多党制下，这并不意味着这些国家的政权将会长时间掌控在某一个或几个政党手中，更何况执政党的变动不一定经由议会选举来完成，如拉脱维亚和爱沙尼亚就是这样。可以说，多党轮流执政和高层变动已成中东欧国家的政治常态。在这种情况下，如果“16+1合作”的发展过分依赖中东欧国家领导人的意愿，则会造成它的脆弱性。比如，10月16日，斯洛伐克总统安德烈·基什卡会见第十四世达赖，违背斯洛伐克承诺坚持的一个中国政策，给中斯关系带来损害。

二、经济形势

2016年，中东欧国家经济呈增长态势。据EIU估算，经济增长最快的是罗马尼亚，实际GDP增长率为5.0%，最慢的是拉脱维亚，实际GDP增长率为1.5%，其他多数国家的增长率在2%~3.5%之间。与2015年相比，各国的增速有升有降（见表1）。从EIU根据主权风险、货币风险和银行部门风险所做的国家风险评级来看，爱沙尼亚和斯洛伐克为A级，风险水平较低，其他国家处于B~BBB范围内，风险等级居中（见表2）。

表1  2015~2016年中东欧国家的实际GDP增长率（单位：百分比）

资料来源：EIU最新一期的国家报告，http://www.eiu.com。

表2  2016年中东欧国家的国家风险评级

资料来源：https://eiu.bvdep.com/version-2016811/cgi/template.dll。

对“16+1合作”来说，中东欧国家经济的稳步发展是一个有利条件。但要进一步扩大中国与中东欧国家的经贸合作，只掌握上述情况是远远不够的，还需对这些国家自然资源、产业结构、对外贸易、金融货币、财政收支等进行更为长期的观察和更为细致的分析。这或许超出了评述2016年经济形势的范畴，却是推进“16+1合作”必需的基础性工作。

三、外交形势

2016年，中东欧国家进一步融入欧洲—大西洋一体化进程。

一方面，西巴尔干国家在加入欧盟和北约方面取得进展。2月15日，波黑正式递交加入欧盟申请。5月19日，北约成员国外长签署黑山加入北约协定，黑山入约正式进入批准程序。7月4日，第三届西巴尔干峰会在巴黎举行，欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼、法国总统奥朗德和德国总理默克尔都表示欧盟将继续其扩大进程，英国决定“脱欧”不会影响西巴尔干国家加入欧盟的谈判。7月18日，塞尔维亚开始与欧盟进行第23和第24章节谈判，希望在2019年前结束谈判并尽早地成为欧盟成员。

另一方面，欧盟和北约的中东欧成员国更加深入地参与欧洲—大西洋一体化进程，这表现在以下4个方面。

第一，中东欧国家与美国和北约的军事合作进一步加强。

5月11日，去年8月31日在罗马尼亚首都布加勒斯特成立的北约多国部队东南欧指挥部开始部分运行。5月12日，美国在罗马尼亚南部德韦塞卢空军基地部署的反导系统正式启动，并随时准备与北约在欧洲的反导系统接轨。5月13日，美国部署在波兰北部城市伦济科沃的陆基“宙斯盾”反导系统的基础建设举行开工仪式，预计2018年完工。6月14日，北约成员国国防部长会议根据2月会议就加大在中东欧军事存在达成的一致意见，决定在波罗的海三国和波兰部署4个营的多国部队。7月8日，北约峰会确认了这一决定，计划从明年起在波罗的海三国和波兰以轮换驻扎方式部署4个营的多国部队，美国、德国、英国和加拿大分别承担在波兰、立陶宛、爱沙尼亚和拉脱维亚驻军的领导责任，4国各派出1000名官兵。峰会还决定增加在罗马尼亚的军事存在，把罗马尼亚的一个旅改编为多国参与的部队，部署在西班牙、土耳其和罗马尼亚的重要导弹防御设施和装备可以在北约共同指挥下协同运作。10月26日，在北约成员国国防部长会议上，一些成员国表示参与组建部署在波罗的海三国和波兰的多国部队，其中，阿尔巴尼亚、意大利、波兰和斯洛文尼亚参与加拿大领导的驻拉脱维亚营，比利时、克罗地亚、法国、卢森堡、荷兰和挪威参与德国领导的驻立陶宛营，丹麦和法国参与英国领导的驻爱沙尼亚营，罗马尼亚和英国参与美国领导的驻波兰营。国防部长们还讨论了加强在黑海地区的军事部署以及网络防御、战略指挥等议题。11月8日，罗马尼亚、爱沙尼亚、立陶宛、波兰、斯洛伐克外长，捷克、拉脱维亚、匈牙利副外长和保加利亚驻北约代表在布加勒斯特会晤，就落实北约峰会成果及当前国际安全形势交流看法。罗马尼亚总统克劳斯·约翰尼斯强调北约在前沿阵线北部和东南部同时进行军事部署十分重要。

此外，中东欧国家还与美国和其他北约成员国一起开展了一系列军事演习。如5月在罗马尼亚举行的“2016达契亚山猫演习”、在波兰和波罗的海三国举行的“华丽跳跃2016”，5~6月在波罗的海三国举行的“马刀打击2016”，6月在波兰举行的“蟒蛇2016”，9月在格鲁吉亚举行的“敏捷精神2016”，11月在波兰举行的“小型战鹰2016”和11~12月在立陶宛举行的“铁剑2016”等。

第二，斯洛伐克担任欧盟轮值主席国。

7月1日，斯洛伐克入盟12年来首次接任欧盟轮值主席国，计划作为“调停人”，协同欧盟成员国应对英国“脱欧”、难民危机和反恐等问题。9月16日，欧盟轮值主席国斯洛伐克总理菲佐和欧洲理事会主席唐纳德·图斯克共同主持召开欧盟非正式峰会，与会的欧盟以及欧盟27国领导人聚焦英国“脱欧”后的欧洲未来，制定为期6个月的“布拉迪斯拉发路线图”，提出防务、移民、反恐、经济等方面的纲领性目标和措施。

第三，匈牙利、波兰在支持欧盟和北约扩大的同时，在某些问题上与欧盟发生分歧。

匈牙利、波兰一如既往地支持欧盟和北约扩大。2月25日，匈牙利外交与对外经济部部长彼得·西亚尔托与来访的马其顿外长尼科拉·波波斯基会谈后表示匈牙利将继续致力于支持马其顿加入北约和欧盟。6月21日，西亚尔托与来访的阿尔巴尼亚外长迪特米尔·布沙蒂会谈后表示匈牙利支持欧盟在西巴尔干的扩大，将敦促欧盟委员会开启阿尔巴尼亚入盟谈判。9月30日，波兰外长维托尔德·瓦什奇科夫斯基在塞尔维亚访问时表示波兰支持塞尔维亚加入欧盟，愿意与其分享波兰入盟谈判的有益经验。

与此同时，匈牙利和波兰在某些问题上与欧盟产生分歧。匈牙利坚持其一贯的反对欧盟移民和难民政策的立场。2月15日，匈牙利总理欧尔班·维克托在国会发表讲话，批评欧盟处理难民危机的政策，反对欧盟允许难民进入并以强制方式在成员国之间进行分配。2月24日，欧尔班宣布，匈牙利政府已决定就是否同意欧盟强制向匈牙利分摊难民举行全民公决。2月28日，欧尔班发表国情咨文，抨击欧盟的移民政策。3月9日，匈牙利宣布全国进入移民危机状态。5月10日，匈牙利国会通过决议，决定举行全民公决。7月5日，匈牙利总统阿戴尔·亚诺什宣布将于10月2日举行全民公决。虽然10月2日的全民公决由于投票率不足50%而无效，不过在有效选票中，对欧盟强制性分摊难民说“不”的选票占到98.36%[13]。

波兰与欧盟的分歧主要是波兰的司法改革。1月，欧盟委员会对波兰展开法治国家调查程序。如果经三个阶段的审议，并且所有其他欧盟成员国一致认为波兰法治受到威胁，最高惩罚措施可以是剥夺波兰在欧盟决策机构的表决权。对此，波兰总理贝娅塔·希德沃态度强硬，认为欧盟委员会的行动是对波兰主权的攻击。4月13日，欧洲议会就波兰政治形势形成决议并发表声明，对波兰宪法法院事实上的瘫痪表示严重不安，认为这一状况威胁到波兰的民主、人权和法制，呼吁波兰政府遵守欧洲委员会顾问机构“威尼斯委员会”对波兰宪法法院改革问题的评估，全面落实委员会的建议。波兰政府称欧洲议会的决议是一场“政治游戏”，是波兰反对党在欧洲议会活动的结果。5月20日，法律与公正党主导议会通过决议，对任何侵犯波兰主权的行为不予理睬，并指责欧盟委员会行为超越了欧洲条约。6月1日，欧盟委员会通过针对波兰法治问题的批评性意见。7月底，欧盟委员会对波兰的法治国家调查程序进入第二阶段。

第四，维谢格拉德集团4国在欧盟内部加强合作。

维谢格拉德集团4国就欧洲难民危机和英国“脱欧”等问题协调立场，加强合作。2月8日，匈牙利总理欧尔班与来访的波兰总理希德沃就英国可能脱离欧盟、移民潮等欧盟内部诸多问题寻求维谢格拉德集团的共同立场。4月8日，波兰总理希德沃与来访的捷克总理博胡斯拉夫·索博特卡磋商后表示维谢格拉德集团4国不同意欧盟修订《都柏林协定》，改变原有的难民安置规定。6月8日，在维谢格拉德集团4国峰会上，4国总理发表声明，拒绝接受欧盟难民配额，支持英国留在欧盟。6月27日，维谢格拉德集团4国外长和法、德外长商讨英国“脱欧”问题，一致认为，欧盟需要与英国建立友好合作的新型关系，继续推进欧盟一体化进程。7月6日，在欧盟成员国内政部长非正式会议上，维谢格拉德集团4国呼吁在英国公投后对欧盟委员会的权力予以限制。7月21日，维谢格拉德集团4国总理举行会晤，讨论英国“脱欧”后欧盟的未来发展。8月26日，维谢格拉德集团4国总理与德国总理默克尔会晤，共同表示即将召开的欧盟非正式峰会应关注安全和经济增长等议题。9月16日，在欧盟非正式峰会上，斯洛伐克总理菲佐表示，维谢格拉德集团4国将否决任何限制其公民在英国工作权的“脱欧”协议。11月21日，维谢格拉德集团举行成员国内务部长会议，反对欧盟的难民分摊安置计划，支持将难民安置在欧盟之外的国家，宣布将成立移民危机管理中心。

对“16+1合作”来说，清楚认识中东欧国家的对外政策和中东欧地区的国际关系尤为必要。首先，中东欧国家与欧洲一体化的政策没有改变，西巴尔干国家仍在争取加入欧盟，欧盟的中东欧成员国深入地参与欧盟事务，匈牙利、波兰等国与欧盟虽有分歧，但远没有发展到与欧盟分道扬镳的地步。中国与中东欧国家发展关系必须重视欧盟的态度和作用，采取措施打消欧盟对“16+1合作”离间欧盟新老成员国关系的疑虑，使“16+1”合作成为中欧关系的重要组成部分，实现“16+1合作”和中欧全面战略伙伴关系的对接。同时，匈牙利和波兰与欧盟的分歧或许令两国更为主动地寻求与欧盟外国家的合作，从而为“16+1合作”的推进提供更多机会。其次，中东欧国家安全上依靠美国和北约的政策没有改变，美国和北约为威慑俄罗斯，安抚中东欧国家，也扩大了集体防御，加强在中东欧的军事存在。虽然“16+1合作”更多地集中在经济和人文领域，不会与美国和北约在中东欧的安全利益发生冲突，但美国和北约作为对中东欧国家具有重大作用的利益攸关方，中国与中东欧国家发展关系也不能不考虑它们与中东欧国家的紧密联系，乃至美俄、北约与俄罗斯关系的影响。再次，维谢格拉德集团逐渐成为欧盟内部和中东欧地区一支重要力量。中国或可通过加强与维谢格拉德集团的合作，拉动“16+1合作”和中欧关系的发展。

载李永全主编：《“一带一路”视阈下俄罗斯东欧中亚与世界：高层论坛论文集》，中国社会科学出版社2017年版