2012年4月，温家宝总理与中东欧16国领导人在波兰华沙会晤，提出关于促进与中东欧国家友好合作的12项举措，“16+1合作”由此起步。2013年9月和10月，习近平主席在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，绘就“一带一路”的宏伟蓝图。同为中国提出的倡议，“16+1”与“一带一路”的关系引人关注。厘清二者关系，对进一步加强“16+1合作”、推进“一带一路”建设意义重大。

时代背景

“16+1”与“一带一路”具有相同的时代背景。

首先，和平、发展、合作、共赢成为时代潮流。

当今世界，“和平与发展仍是时代主题，和平、发展、合作、共赢的时代潮流更加强劲。一大批新兴市场国家和发展中国家走上发展的快车道，十几亿、几十亿人口正在加速走向现代化，多个发展中心在世界各地区逐渐形成，国际力量对比继续朝着有利于世界和平与发展的方向发展。”[1]“中国将继续高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，坚定不移致力于维护世界和平、促进共同发展。”[2]

中东欧国家与中国有着深厚的传统友谊，相互尊重和支持彼此的外交政策，在许多重大国际问题上存在共识，是中国在国际事务中的重要合作伙伴。随着越来越多的中东欧国家加入欧盟，它们参与欧盟决策并由此提高了在欧洲和国际舞台上的地位。加强“16+1合作”，有助于促进中国同欧洲关系的全面发展，提升中欧全面战略伙伴关系的全球影响力，为世界发展繁荣贡献力量。而“共建‘一带一路’符合国际社会的根本利益，彰显人类社会共同理想和美好追求，是国际合作以及全球治理新模式的积极探索，将为世界和平发展增添新的正能量。”[3]

其次，国际金融危机和欧元区债务危机影响深远，各国面临的发展问题严峻。

国际金融危机和欧元区债务危机相继爆发，中东欧国家深受其害，世界经济增长也面临诸多不稳定不确定因素。为应对危机，中国和中东欧国家主张国际社会加强宏观经济政策协调，反对贸易保护主义，深化金融监管合作，遏制危机扩散和蔓延，推动世界经济早日复苏。中国加快转变对外经济发展方式，实施外贸市场多元化和企业“走出去”战略；中东欧国家致力于在欧盟之外寻求新的市场和投资来源。基于应对危机的共同主张和相互需求的利益契合点，“16+1合作”应运而生。“一带一路”更是着眼于“世界经济缓慢复苏、发展分化，国际投资贸易格局和多边投资贸易规则酝酿深刻调整”[4]的世界经济大势，“秉持开放的区域合作精神，致力于维护全球自由贸易体系和开放型世界经济。……旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。”[5]

再次，中国继续坚持和推进对外开放。

“对外开放是我国的基本国策，……是国家繁荣发展的必由之路。以开放促改革、促发展，是我国发展不断取得新成就的重要法宝。”[6]中东欧是欧洲最有发展潜力的地区，投资环境较好，与中国的经济互补性强，中国资金和商品可借“16+1合作”平台，经由中东欧进入欧盟市场，从而扩大与欧盟的经贸合作。同样，推进“一带一路”建设是“中国扩大和深化对外开放的需要”[7]，有助于中国“构建全方位开放新格局，深度融入世界经济体系。”[8]

可见，“16+1”和“一带一路”是中国在相同的时代背景下提出的两大倡议，不过，相对于旨在促进与中东欧国家友好合作的“16+1”，“一带一路”倡议“让古丝绸之路焕发新的生机活力，以新的形式使亚欧非各国联系更加紧密，互利合作迈向新的历史高度”[9]，覆盖范围更广，立意也更为高远。

基本原则

2013年11月，李克强总理在罗马尼亚布加勒斯特出席第二次中国—中东欧国家领导人会晤时，为“16+1合作”确立了三大原则：一是相互尊重，平等相待。照顾彼此核心利益和重大关切，尊重彼此自主选择的发展道路。二是互利共赢，共同发展。将对方发展化为自身机遇，通过相互开放与合作增添发展助力。三是中欧合作，相向而行。促进平衡发展，培育更多合作增长点[10]。

2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，将共建“一带一路”的原则细化为：

“坚持开放合作。‘一带一路’相关的国家基于但不限于古代丝绸之路的范围，各国和国际、地区组织均可参与，让共建成果惠及更广泛的区域。

坚持和谐包容。倡导文明宽容，尊重各国发展道路和模式的选择，加强不同文明之间的对话，求同存异、兼容并蓄、和平共处、共生共荣。

坚持市场运作。遵循市场规律和国际通行规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用，同时发挥好政府的作用。

坚持互利共赢。兼顾各方利益和关切，寻求利益契合点和合作最大公约数，体现各方智慧和创意，各施所长，各尽所能，把各方优势和潜力充分发挥出来。”[11]

可见，“16+1”与“一带一路”在相互尊重、互利共赢的共同原则之外，各有不同的侧重。“16+1”更为强调中国与中东欧国家合作之于中欧关系的意义，在2014年12月发表的《中国—中东欧国家合作贝尔格莱德纲要》中，“与会各方重申，中国－中东欧国家合作与中欧关系并行不悖，再次确认致力于本着平等相待、相互尊重、相互信任的原则深化和平、增长、改革、文明四大伙伴关系，为落实《中欧合作2020战略规划》作出应有贡献。”[12]在2015年11月发表的《中国－中东欧国家合作苏州纲要》中，与会各方“欢迎和支持中国和欧盟领导人就建立中欧互联互通平台、‘一带一路’倡议与欧洲投资计划对接、‘16+1合作’与中欧关系对接达成重要共识。”[13]“一带一路”的共建原则更为强调开放性，向世界各国和国际、地区组织开放；包容性，倡导不同文明之间的包容和对话；以及市场规律和国际通行规则的作用。

合作方向

“16+1”以中东欧16国为合作方向，“一带一路”则“贯穿亚欧非大陆，一头是活跃的东亚经济圈，一头是发达的欧洲经济圈，中间广大腹地国家经济发展潜力巨大。丝绸之路经济带重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲（波罗的海）；中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海；中国至东南亚、南亚、印度洋。21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。”[14]

作为“一带一路”沿线国家，中东欧16国反应积极。早在2014年5月，中东欧16国协调员和代表便在中国—中东欧国家合作第三次国家协调员会议上，表示希望在“一带一路”建设中发挥作用，推动中国—中东欧国家合作全面、深入发展[15]。2015年6月，匈牙利与中国签署两国政府关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录，成为首个与中国签署此类文件的欧洲国家。10月，波兰签署《亚洲基础设施投资银行协定》。中国更是欢迎中东欧国家参与“一带一路”建设。2014年12月，李克强总理在塞尔维亚贝尔格莱德出席第三次中国—中东欧国家领导人会晤时指出：“中国提出建设‘丝绸之路经济带’和‘21世纪海上丝绸之路’的倡议，欢迎中东欧国家积极参与。”[16]2015年11月，李克强总理在中国苏州举行的第五届中国—中东欧国家经贸论坛上的致辞中强调：“中国正在与相关国家合作推进‘一带一路’建设，中东欧16国占沿线国家总数的四分之一，双方完全可以进一步做好发展战略对接。”[17]中国与中东欧国家对“一带一路”倡议的共识体现在2015年11月中国与中东欧16国共同制订的《中国—中东欧国家合作中期规划》中：“‘16＋1合作’将充分把握‘一带一路’建设带来的重要契机，不断拓展合作空间，同时为‘一带一路’建设作出更多贡献。”[18]与此同时，波兰、塞尔维亚、捷克、保加利亚和斯洛伐克五国分别与中国签署政府间关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录。2016年6月，罗马尼亚决定与亚洲基础设施投资银行商谈加入事宜。

可见，就合作方向来看，“16+1”涵盖在“一带一路”之内，中国与中东欧国家合作不仅在“16+1”，而且在“一带一路”框架下进行。

合作重点

自2012年启动以来，“16+1合作”的重点体现在以下方面。

第一，加强政策沟通，达成合作共识。

2012年4月，第一次中国—中东欧国家领导人会晤时，“与会领导人强调高层交往对国与国关系发展的引领和推动作用，愿今后继续开展此类形式的合作。”[19]2013年11月，第二次中国—中东欧国家领导人会晤发表的《中国—中东欧国家合作布加勒斯特纲要》首次推出中国与中东欧国家的合作计划，并宣布：“每年举行中国—中东欧国家领导人会晤，梳理合作成果，规划合作方向。”[20]2014年12月第三次中国—中东欧国家领导人会晤发表的《中国—中东欧国家合作贝尔格莱德纲要》和2015年11月第四次中国—中东欧国家领导人会晤发表的《中国—中东欧国家合作苏州纲要》在规划合作方向之外，对上一个纲要相关举措执行情况进行总结。第四次领导人会晤还制订了《中国—中东欧国家合作中期规划》，“旨在明确2015年至2020年的工作方向和重点，进一步释放合作潜力，推动‘16＋1合作’提质增效。”

第二，促进投资经贸合作。

2012年4月，温家宝总理在中国关于促进与中东欧国家友好合作的12项举措中提出：为推动经贸合作，中国将向中东欧地区国家派出“贸易投资促进团”，力争中国与中东欧16国贸易额至2015年达到1000亿美元，并推动中国企业在未来5年同各国合建1个经济技术园区[21]。2013年11月，李克强总理提出深化中国—中东欧国家合作的六点建议，第一条便是：做大做实经贸合作，努力实现5年内贸易额再翻一番。探讨签署产业投资框架协议，发挥好大项目合作的带动效应，力争多办几件大事[22]。此后的《布加勒斯特纲要》、《贝尔格莱德纲要》和《苏州纲要》都把促进投资经贸合作作为“16+1合作”的重要内容，《中国—中东欧国家合作中期规划》更是明确指出：“进一步促进中国和中东欧国家双向投资和贸易的便利化水平，力争将投资贸易打造成‘16+1合作’中最富活力的增长点之一。”

第三，推进互联互通合作。

2012年“16+1合作”起步之时，中国就提出建立由中国商务部牵头、中东欧16国自愿加入的“中国－中东欧交通网络建设专家咨询委员会”，共同探讨通过合资合作、联合承包等多种形式开展区域高速公路或铁路示范网络建设的举措。随着“一带一路”倡议的出台，互联互通在“16+1合作”中的地位愈益重要。李克强总理的六点建议的第二条即为：加快推进互联互通。合作推动中东欧国家交通设施改造和建设，开辟中国和欧洲之间陆海联动的运输通道。鼓励企业在铁路沿线和港口附近建设保税区和物资分拨中心，打造中欧物流“新动脉”[23]。其后历次领导人会晤发表的纲要和《中国—中东欧国家合作中期规划》为推进互联互通合作制定了一系列措施。其中，匈塞铁路和中欧陆海快线建设是合作的亮点。

第四，扩大金融合作。

自2012年中国提出设立总额100亿美元的专项贷款和中国—中东欧投资合作基金，并愿与中东欧16国探讨货币互换、跨境贸易本币结算以及互设银行等合作可能性以来，中国与中东欧国家的金融合作不断扩大。中国—中东欧投资合作基金（首期）正式启动并成功投资相关项目，中国与匈牙利、阿尔巴尼亚分别签署了本币互换协议，匈牙利、立陶宛有关机构向中国银行间债券市场进行了投资。2015年的《苏州纲要》进一步扩大了合作领域：“欢迎符合条件的中东欧境内金融机构申请成为人民币跨境支付系统（一期）的间接参与者。欢迎中国银监会同捷克中央银行适时签署跨境危机管理合作协议，并与波兰金融监管局重新签署银行监管合作谅解备忘录。”《中国—中东欧国家合作中期规划》更是制定了探讨设立30亿美元投资基金和人民币中东欧合作基金、设立中国－中东欧国家金融公司的可能性、启动中国—中东欧投资合作基金二期等新计划，并欢迎和支持同亚洲基础设施投资银行、丝路基金、欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行及其他国家、地区和国际金融机构开展合作，支持中方有关倡议与欧洲投资计划进行对接。

第五，深化人文交流合作。

从中国关于促进与中东欧国家友好合作的12项举措，到历次领导人会晤发表的纲要和《中国—中东欧国家合作中期规划》，再到2016“中国—中东欧国家人文交流年”启动，人文交流合作始终是一个重要方面。在文化艺术方面，举办中国—中东欧国家文化合作论坛、中国—中东欧国家文化产业论坛、中国—中东欧国家艺术合作论坛等一系列活动，支持文学作品互译出版、艺术家和演出机构互访和选购节目。在教育科研方面，举办中国—中东欧国家教育政策对话，成立中国—中东欧国家高校联合会并举行会议，设立“中国与中东欧国家关系研究基金”。在智库和媒体方面，召开中国—中东欧国家高级别智库研讨会，组建“16+1”智库交流与合作网络，鼓励和支持中国和中东欧国家记者互访，欢迎新闻出版领域的交流与合作。在人员往来和旅游方面，罗马尼亚、捷克等中东欧国家为中国公民申办签证、居留实行便利措施，中国将中东欧16国全部列入外国人72小时免签过境北京、上海等口岸名单；恢复北京－布达佩斯直航航线、开通北京－布拉格直航航线；成立中国—中东欧国家旅游促进机构和旅游企业联合会，举行“16+1”旅游部门高级别会议和中国国际旅游交易会中国—中东欧国家旅游产品专场推介会，举办2015中国—中东欧国家旅游合作促进年。在青年和体育方面，举办中国与中东欧青年政治家论坛，欢迎体育领域的交流与合作。

第六，支持地方合作。

自第二次领导人会晤起，地方合作成为“16+1合作”的重要支撑之一。中国与中东欧国家建立了中国—中东欧国家地方省州长联合会，举办了三次中国—中东欧国家地方领导人会议，同时鼓励和支持发展友好省市关系以及中国和16国首都市长开展交流与合作。

第七，拓展其他领域合作。

随“16+1合作”的推进，中国与中东欧国家的合作领域不断拓展。《布加勒斯特纲要》将合作拓展到科技创新环保能源领域。《贝尔格莱德纲要》提出中国与中东欧国家开展卫生合作的问题，2015年6月在捷克成立了中医中心。《苏州纲要》将农林合作列为重点合作领域。《中国—中东欧国家合作中期规划》则除上述领域外，又制定了产能和装备制造合作及质检合作规划。

根据《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，“一带一路”建设以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，其中，加强政策沟通是重要保障，基础设施互联互通是优先领域，投资贸易合作是重点内容，资金融通是重要支撑，民心相通是社会根基[24]。

两年多来，“一带一路”建设起步顺利，开局良好，取得一系列重要早期收获。一是国际共识日益增多。已有70多个国家和组织表示支持和参与，超出了传统的“一带一路”范围，形成了具有广泛影响的国际合作框架。34个国家和国际组织与中国签署了共建“一带一路”政府间合作协议。二是金融支撑机制开始发挥作用。亚洲基础设施投资银行在2016年初开业运营。丝路基金首批投资项目正式启动。沿线国家积极探讨建立或扩充各类双多边合作基金，金融合作正在迅速展开，为重点项目建设提供了强有力支持。三是互联互通网络逐步成型。匈塞铁路、雅万高铁陆续开工，中老、中泰等泛亚铁路网开始启动，一批高速公路建设正在推进，海上互联互通蓄势待发。四是产能合作加快推进。中国已与20个国家签署协议，开展机制化的产能合作，一大批重点项目在各国落地生根。到2016年5月，中方设立的各类多双边产能合作基金已超过1000亿美元。五是经济走廊建设取得重要进展。中蒙俄三方已就建设经济走廊达成共识，正抓紧编制规划纲要。中巴经济走廊已实质性启动一批重大项目建设。新亚欧大陆桥经济走廊、孟中印缅经济走廊的建设也在稳步向前推进。六是中欧班列品牌业已形成。2015年中欧班列开行815列，是2014年的2.7倍。到2016年5月，中欧班列已成功开行1500多列。国内开行城市10个，到达沿线国家7个，常态化运输机制开始形成。七是贸易投资大幅增长。2015年，中国企业对“一带一路”相关的49个国家的直接投资额共计150亿美元。沿线各国都在努力提升贸易投资便利化水平，探讨各种类型的自贸区或一体化进程。八是人文交流更加密切。中国设立了丝绸之路中国政府奖学金，与沿线国家互办文化年、艺术节，实施“丝绸之路影视桥工程”和“丝路书香工程”。丝绸之路联合申遗取得成功，海上丝绸之路联合申遗业已启动[25]。

可见，“16+1”和“一带一路”的合作重点大致相同，都涵盖政策、基础设施、投资贸易、金融、人文等领域。不过，较之“一带一路”，“16+1”在地方合作上比“一带一路”走得更远。

机制平台

2012年4月，温家宝总理提出的12项举措中的第一条便是：“成立中国与中东欧国家合作秘书处。秘书处设在中国外交部，负责沟通协调合作事宜、筹备领导人会晤和经贸论坛并落实有关成果。中东欧16国根据自愿原则指定本国对口部门及1名协调员参与秘书处协调工作。”9月，中国—中东欧国家合作秘书处成立并举行了首次国家协调员会议。2013年11月发表的《布加勒斯特纲要》第一条规定：“每年举行中国—中东欧国家领导人会晤，梳理合作成果，规划合作方向。”2015年4月，又在外交部设立中国－中东欧国家合作事务特别代表。中国—中东欧国家合作秘书处及国家协调员会议和每年一度的中国—中东欧国家领导人会晤成为“16+1”最为重要的合作平台。

除此之外，中国与中东欧国家还组建了交通网络建设专家咨询委员会、地方省州长联合会、高校联合会、联合商会、旅游促进机构和旅游企业联合会、农业合作促进联合会、智库交流与合作网络、物流合作联合会等平台，建立了投资促进机构联系机制、林业合作协调机制和中国、匈牙利、塞尔维亚、马其顿、希腊五国海关促进中欧陆海快线建设通关便利化合作机制等机制，举办了中欧政党高层论坛、中国与中东欧青年政治家论坛、中国投资论坛、中国—中东欧国家经贸论坛、农业经贸合作论坛、卫生部长论坛、文化合作论坛、文化产业论坛、艺术合作论坛以及中国—中东欧国家地方领导人会议、经贸促进部长级会议、交通部长会议、旅游部门高级别会议、高级别林业合作会议、投资促进研讨会、创新技术合作及国际技术转移研讨会、高级别智库研讨会、教育政策对话、投资贸易博览会、投资推介会、中东欧国家特色产品展等活动。

2015年2月，中国推进“一带一路”建设工作领导小组成立，负责指导和协调推进“一带一路”建设。领导小组办公室设在国家发展改革委，具体承担领导小组日常工作。3月，国家发展改革委与外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，指出：“积极利用现有双多边合作机制，推动‘一带一路’建设，促进区域合作蓬勃发展。”在双边机制上，推动签署合作备忘录或合作规划，建立完善双边联合工作机制，充分发挥现有联委会、混委会、协委会、指导委员会、管理委员会等双边机制作用，协调推动合作项目实施；在多边机制上，发挥上海合作组织、中国—东盟“10+1”、亚太经合组织、亚欧会议、亚洲合作对话、亚信会议、中阿合作论坛、中国—海合会战略对话、大湄公河次区域经济合作、中亚区域经济合作等现有多边合作机制作用；在合作平台上，继续发挥沿线各国区域、次区域相关国际论坛、展会以及博鳌亚洲论坛、中国－东盟博览会、中国－亚欧博览会、欧亚经济论坛、中国国际投资贸易洽谈会，以及中国－南亚博览会、中国－阿拉伯博览会、中国西部国际博览会、中国－俄罗斯博览会、前海合作论坛等平台的建设性作用，联合举办专项投资、贸易、文化交流活动，办好丝绸之路（敦煌）国际文化博览会、丝绸之路国际电影节和图书展[26]。

可见，“16+1”与“一带一路”各有不同的机制平台。“16+1”的机制平台多为新建，“一带一路”则更多地利用现有机制和平台，且“16+1”不在“一带一路”囊括的多边合作机制中。从中国的机构设置来看，“16+1”与“一带一路”也各有自己的办事机构，负责“16+1”沟通协调合作事宜的中国—中东欧国家合作秘书处设在外交部，2015年4月，又在外交部设立中国－中东欧国家合作事务特别代表；负责推进“一带一路”建设工作领导小组日常工作的领导小组办公室设在国家发展改革委，推进“一带一路”建设的指导性文件《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》则是经国务院授权、由国家发展改革委、外交部、商务部发布。

 

综上所述，一方面，“16+1”与“一带一路”拥有相同的时代背景、大致相同的基本原则和合作重点，且在合作方向上，“16+1”涵盖在“一带一路”之内，二者完全有可能相互借鉴、相互促动。“16+1”启动在先，“如果我们在‘16+1合作’上能够取得成功，它对未来中国‘一带一路’建设会是一个经验性样板。”[27]“一带一路”作为包括中东欧16国在内的更为宏大的系统工程，可为“16+1合作”提供更多机遇，注入新的活力。另一方面，“16+1”与“一带一路”的基本原则略有差异，机制平台更是完全不同，体现了“16+1合作”不同于中国与其他“一带一路”沿线国家合作的特殊性。如何在“一带一路”建设中借鉴“16+1合作”的经验、如何在中国与中东欧国家合作中协调“16+1”与“一带一路”两大倡议的作用便是这种特殊性带来的需要深入思考的问题。

 

载李永全主编：《丝绸之路经济带和欧亚经济联盟对接研究》，社会科学文献出版社2017年版