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中国—中东欧合作:特点与改进方向
朱晓中 来源:中国俄欧亚研究网 2017年05月04日

  〔提 要〕中国—中东欧国家多领域合作提出5年来,已取得长足进展,形成了“16+1 合作”框架,收获许多初期合作成果,积累了不少可贵的多边合作经验。随着合作的不断扩大和深入,中国与中东欧合作日益显现出合作理念新颖、制度建设成熟等鲜明特征。在中国—中东欧国家合作中,也存在一些问题有待改进。作为“一带一路”沿线国家,中东欧16 国是中国推进“一带一路”建设的先行者和试验田,其经验有一定借鉴意义。

  〔关 键 词〕中东欧;“16+1 合作”;“一带一路”;

  〔作者简介〕朱晓中,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员

 

  

  中国—中东欧国家合作自2012 年启动以来,在多个领域已取得明显成果。中东欧16 国是“一带一路”沿线国家,中国与其合作具有先行示范意义。考察中国—中东欧国家合作成功经验和存在的问题,对更大范围推进“一带一路”建设具有重要启示意义。

  一、中国—中东欧国家合作的进展 

  2012 年4 月,时任总理温家宝在波兰华沙举行的中国—中东欧论坛上提出了全面发展同中东欧国家关系的十二项举措,开启了中国与中东欧国家在新形势下的多领域合作大幕。自2012 年以来,中国与中东欧16 国的合作已在多个领域中大规模展开,并已经取得了初期的成果。

  第一,基础设施、能源、产能及互联互通等领域合作顺利展开,并取得初步成果。在基础设施建设方面,中国承建的塞尔维亚多瑙河上的泽蒙大桥已于2014 年完工,成为中国与中东欧国家基础设施领域合作的示范性项目;由中水电集团七局承建的马其顿基切沃—奥赫里德和米拉蒂诺维奇—斯蒂普两条高速公路正在顺利施工中。该两条公路是“16+1 合作”框架下100 亿美元专项贷款项中的首批落地项目,也是“一带一路”建设在巴尔干地区的重要项目。在能源方面,中国机械设备工程股份有限公司于2013 年同塞尔维亚电力公司及科斯托拉茨热电站签署了有关该热电站二期项目的商务合同,工程项目合同金额约为7.15 亿美元,使用中国政府优惠贷款,目前预计将于2019 年如期投入使用;2015 年11 月,中国广核集团有限公司与罗马尼亚国家核电公司在罗马尼亚签署了《切尔纳沃德核电3、4 号机组项目开发、建设、运营及退役谅解备忘录》,单台机组预计建设工期88 个月,项目总投资约72 亿欧元;2016 年8 月,波黑斯坦纳瑞火电厂正式建成投产,该项目是中国与波黑建交后第一个大型基础设施项目,也是“16+1 合作”框架下第一个竣工投产的项目。在产能方面,2016 年4 月,中国河北钢铁集团以4600 万欧元成功收购塞尔维亚斯梅代雷沃钢铁厂,之后的半年内解决了斯梅代雷沃钢铁厂在设备、技术、信息化、工艺等方面的问题,扭转了该厂之前连续7年亏损的局面,其2017 年预计产量200 万吨,产值8 亿美元,利润2000 万美元。在互联互通方面,2013 年11 月25 日,中国、匈牙利和塞尔维亚三方共同宣布,将合作建设连接贝尔格莱德和布达佩斯的匈塞铁路,该项目为电气化客货混线铁路建设工程,包括既有单线铁路增建二线及部分区段新建双线,设计最高时速200 公里,建成通车后两地之间的运行时间将从目前的8小时缩短至3 小时以内。[1]

  第二,金融领域合作不断升级,搭建投融资协作新框架。2012 年,中国政府提出设立100 亿美元专项优惠贷款和“中国—中东欧投资合作基金”。由于受制于欧盟相关法律法规,欧盟的中东欧成员国不能够使用中方的专项优惠贷款。为解决双方合作中存在的投融资瓶颈,中方于2014 年决定建立中国—中东欧协同投融资合作新框架,举措有三:一是鼓励中东欧国家继续充分利用100 亿美元专项贷款,考虑到中东欧国家的实际负担能力,中方将根据项目情况,提高贷款优惠力度,降低融资成本,并适时扩大贷款规模。二是中方鼓励本国企业和金融机构积极参与中东欧国家的“政府和社会资本合作”(PPP)和私有化进程。中方将设立30 亿美元规模投资基金,以多种方式推动本地区国家股权投资。同时,中国将启动第二期10 亿美元的中国—中东欧投资合作基金,支持对中东欧投资项目。三是中方欢迎中东欧国家企业及金融机构在中国境内发行人民币债券,探索设立人民币中东欧合作基金。这样可以给项目建设提供更多融资手段,为中国与中东欧务实合作增添更大助力。[2]

  第三,人文交流不断扩大和深化。2012 年以来,中国与中东欧国家在人文交流方面取得了长足的进展。人文交流、政治对话和经贸合作构成了中国和中东欧合作的三大支柱。过去5 年间,“中国—中东欧国家教育政策对话”已举办四次,“中国与中东欧国家青年政治家论坛”也已举办两届。2015 年,中国与中东欧国家共同举办旅游年,进一步推动双向旅游发展。在官方机构的大力推动下,到捷克、匈牙利和克罗地亚等国家旅游的中国游客人数有较大幅度的增长,如2016 年中国赴捷克旅游人数已达35 万。为满足日益增多的游客和商务往来需求,中国与中东欧国家的直飞航线亦逐渐增多。2015 年5 月,中国国际航空公司开通北京—明斯克—布达佩斯航线。同年9 月,中国海南航空公司开通北京—布拉格的直飞航线。2016 年9 月,中国国际航空公司又开通北京—华沙航线。此外,文化艺术领域的交流也日趋活跃。2016年是“16+1”人文交流年,由17 国共同举办人文交流年,这在中欧人文交流史上是第一次,对中欧共建文明伙伴关系具有重要意义。2016 年8 月北京国际图书博览会上,中东欧16 国作为图博会历史上的首次联合主宾国集体亮相。人文交流的扩大和深化有助于扩大中国与中东欧国家之间民众的相互了解和认知,为中国与中东欧国家合作可持续发展培养更扎实的民众基础。

  第四,建立专业领域的地区合作联合会、商会或秘书处。为突出中东欧国家各自优势和增进双方合作的积极性,在“16+1 合作”框架下成立了若干联合会或秘书处,如:塞尔维亚牵头组建中国—中东欧国家交通基础设施合作联合会;波兰牵头组建中国-中东欧国家联合商会执行机构;在北京和华沙建立中国—中东欧国家投资促进机构联系机制秘书处;保加利亚牵头组建中国—中东欧国家农业合作促进联合会;在匈牙利成立中国—中东欧国家旅游促进机构和旅游企业联合会;斯洛文尼亚牵头组建“16+1”林业合作协调机制;保加利亚牵头组建农业合作促进联合会;罗马尼亚牵头组建中国—中东欧国家能源项目对话合作中心;在拉脱维亚成立中国—中东欧国家物流合作联合会秘书处。这些协调机制的建立对推动“16+1 合作”发挥了积极作用。

  第五,制定中期合作规划,拓宽合作领域,搭建合作新平台。2015 年第四次中国—中东欧国家领导人峰会期间,17 国共同发表了《中国—中东欧国家中期合作规划》,确定了16+1 框架下经济、互联互通、产能和装备制造、金融、农林与质检、科技创新、文教体育旅游、卫生和地方等九大合作领域和实施合作方案。该规划旨在明确2015 年至2020 年的工作方向和重点,进一步释放合作潜力,推动“16 + 1 合作”提质增效。17 国将加深对各自发展道路的理解,结合自身特点、需求和优先方向,本着平等协商、优势互补、合作共赢的原则,根据各自法规开展具体合作。

  第六,中东欧国家支持并积极参与“一带一路”建设。2015 年6 月,中国外长王毅在布达佩斯与匈牙利外长西亚尔托签署《中匈关于共同推进丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》,这是中国同欧洲国家签署的第一个此类合作文件。此后,多数中东欧国家相继表态支持和参加“一带一路”建设,举措也灵活多样。比如,2017 年4 月,保加利亚“一带一路”全国联合会在保加利亚首都索非亚成立,旨在进一步加强中保在“一带一路”建设中的全面合作,并成为促进中保关系发展的一个长期平台,推动保加利亚政府部门和公众更全面地了解和参与“一带一路”建设;同月,在波兰首都华沙,波兰经济大会基金会与中国东中西部区域发展和改革研究院共同成立“波中一带一路促进联席会”,波兰前总理瓦尔德马·帕夫拉克担任联席会联合主席,体现了对“一带一路”倡议的积极支持态度。

  二、中国—中东欧国家合作的特点 

  迄今为止,中国与中东欧国家业已形成“16+1 合作”框架,并有若干务实项目落地,随着合作的不断扩大和深入,其日益显现出若干鲜明特征。

  其一,合作理念新。中国政府首次提出中东欧16 国概念,包括波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、马其顿、波黑、黑山、阿尔巴尼亚和波罗的海三国(爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛)。中国将这16 国视为一个整体反映了中国政府对冷战结束后欧洲政治、经济发展的基本认识,也体现出中国政府对东欧剧变、苏联解体、欧盟不断东扩后欧洲地缘政治新格局的新认识、新战略,以及中国对欧洲大陆不同地区的细分策略。“16+1 合作”是继上海合作组织之后,由中国政府提出的又一个多边合作框架,在中国对外关系史上具有里程碑意义。中国在扩大和深化同中东欧国家的各领域合作的同时,也丰富了中国外交理念和实现外交目标的方式。

  其二,合作制度化。为更好地推动中国—中东欧国家合作,与各国沟通协调合作事宜、筹备领导人会晤和各领域合作并落实有关成果,中国—中东欧国家合作秘书处于2012 年9 月在北京成立,这是中国外交部首个为推动中国与某一特定地区多边关系发展而设立的机构。该秘书处作为中方机构设在中国外交部,负责沟通协调中国—中东欧国家合作事宜,通过与16 国主管部门的协作落实领导人会晤成果,规划中国—中东欧国家合作未来重点方向和领域。[3]2013 年11 月发表的中国—中东欧国家合作《布加勒斯特纲要》提出,中国与中东欧国家领导人将每年举行会晤,梳理合作成果,规划合作方向。自2013 年至2016 年,16+1 总理峰会分别在布加勒斯特(罗马尼亚)、贝尔格莱德(塞尔维亚)、苏州(中国)和里加(拉脱维亚)举行,17 国领导人定期举行峰会成为中国—中东欧国家合作又一突出特点。

  其三,首脑外交大力推动。中国最高领导人积极推动中国与中东欧国家关系的巩固和提升。2016 年3 月和6 月,中国国家主席习近平分别访问捷克、塞尔维亚和波兰,同三国领导人就进一步推动“16+1 合作”及三国参与“一带一路”建设达成共识。首脑外交有力推动了“16+1 合作”不断深化。

“中国—中东欧研究院”在布达佩斯揭牌成立

  其四,中国政府出资推动中国—中东欧国家关系和合作研究。为推动“16+1 合作”和与之相关问题的研究,中国政府设立了“中国与中东欧国家关系研究基金”,每年提供200 万元人民币支持中外研究机构和学者开展研究工作和进行学术交流。为使中国与中东欧国家学者交流更加常态化,2015年,在中国外交部支持下,中国社会科学院牵头组建“中国—中东欧智库交流与合作网络”(简称“16+1 智库网络”),决定每年在中国—中东欧国家领导人峰会前后召开一次高层智库学者研讨会。2017 年4 月,中国—中东欧研究院在匈牙利首都布达佩斯挂牌,[4] 这是中国第一家在欧洲独立注册的智库,将有力促进中国与中东欧国家间的人文交流、学术交往和政策沟通。

  三、中国—中东欧合作需要改进的方面 

  作为“一带一路”建设的先行者,中国与中东欧国家的多领域合作虽已取得不少成果,但要进一步切实推进各领域合作并使之可持续发展,还需要解决好如下几方面的问题。

  (一)加深对中东欧国家和欧盟的了解,强化对项目规划的可行性研究 

  客观地说,目前中国对于社会全面转型后的中东欧国家缺乏全面和深刻了解。同时,中东欧国家对中国的了解也大多流于表面。中东欧16 国的语言、文化、民族、宗教和历史发展复杂多样,经济发展水平和消费水平不一,为中国了解该地区增加了难度。中国企业在与中东欧国家开展合作前应深入了解当地的国情、政情、民情、社情和商情。随着越来越多的中东欧国家加入了欧盟,其有关法律将日益与欧盟趋同,不能把在拉丁美洲、非洲、亚洲等地的投资和经贸合作“经验”复制或照搬到中东欧地区。中方在“16+1 合作”推进过程中遇到的问题大多源于对有关对象国的真实情况了解不充分。因此,目前急需加强对中东欧国家政治、经济、社会、法规和投资环境的调查研究。如再发生类似中国某企业承包波兰A2 高速公路那样的不良案例,[5] 不仅将使中国企业以及中国在中东欧国家的形象受损,而且中国“走进欧洲”之路也会更加艰难。

  目前,“16+1 合作”领导人年度峰会是发布年度或跨年度合作计划的主要场所。应在宏观规划的基础上进一步加强可行性研究,在推出项目之后使项目真正能够落地,并尽可能如期完成。例如,匈塞铁路自提出以来,一直作为中国—中东欧合作框架下的“旗舰项目”,但由于项目推出之前中方对塞尔维亚国家战略需求了解不够,[6] 以及匈牙利作为欧盟成员国在使用中国政府提供的专项优惠贷款方面需要完成国内议会和欧盟审批,[7] 致使这一具有标志性意义的项目迟迟未能开工。

  (二)细化“16+1 合作”框架内不同层次和规模的合作 

  自2012 年以来,中国把中东欧16 国作为一个整体进行政策设计,其实施面临挑战较大。除语言、文化、宗教、社会习俗与传统、经济规模及发展水平、自我认同等方面的差异外,中东欧16 国在与欧盟的关系上又分为欧盟成员国与非欧盟成员国、欧元区成员国与非欧元区成员国、申根区成员国与非申根区成员国、欧盟潜在候选国与非潜在候选国。而中国与中东欧16 国的关系也有较大差异,包含全面战略伙伴关系(塞尔维亚和波兰)、战略伙伴关系(捷克)、全面友好合作关系(罗马尼亚)、友好合作关系(匈牙利)、全面合作伙伴关系(克罗地亚)、一般关系(其他中东欧国家)等六个层级。双边关系的不同层级和国情差异使得中东欧国家难以形成一个整体,也就很难形成与中国合作的统一协调机制。针对中东欧国家的多样性,在统一的政策框架下,中国在发展同中东欧国家的关系时应该考虑多数中东欧国家的需求,而不仅仅是少数重点国家,避免“16+1 合作”名不副实。当然,像波兰和罗马尼亚这样的中东欧大国理应获得更多关注,但资本信贷和其他建设项目过分集中于少数国家,会使另外一些中东欧国家对中国的政治和经济意图产生疑虑,不利于中国在这一地区的政治平衡,更不利于中国在这一地区广交朋友。

  (三)务虚与务实合作相结合,但重点当在务实 

  自中国提出促进与中东欧国家全面合作多项举措以来,中国与中东欧国家召开了一系列不同层级和多领域的论坛。这些论坛和智库会议对营造合作气氛、规划未来合作自然是十分有益,但如何将这些看上去热烈的气氛和美好的规划转化为务实合作,是中国和中东欧国家都需要思考的大问题。要推进全面合作,除了经贸合作之外,其他领域的务实合作也应该及时跟上,尤其是对有利于夯实合作基础和有助于可持续合作的项目应该优先推进,避免中国—中东欧国家合作“空心化”。

  (四)强化市场意识,减少随意性 

  推进“16+1 合作”,要尊重市场规律,确保经贸合作的可持续性。自2011 年开通“渝新欧”班列之后,全国多个省市也纷纷开通了各种名目的“X新欧”。但是,由于中国对欧洲市场的出口量明显高于进口量,造成中欧班列回程货源严重不足。而有些中欧班列的运营商在回程货源少的情况下仍然坚持返回,造成班列“空载率”过高。开行中欧班列的地方省市以中欧合作和“走出去”的名义,给予中欧班列大量财政补贴,反映出某些地方政府在对外合作中“不计成本”的随意性,也不利于中欧班列的市场化发展。

  (五)谨慎处理与其他利益攸关方的关系 

  目前在中东欧地区活跃的域外大国包括中国、俄罗斯、美国、日本,以及与中东欧国家关系最密切的德国。这些大国进入该地区皆早于中国,并已根据各自相对优势占据了相应的“制高点”。

  美国主要发展同中东欧国家的政治和军事关系,以所谓“普世价值观”为基础,推动民主化进程,并希望与中东欧国家共同向其他地区推广“普世价值”。美国还趁乌克兰危机,通过在波罗的海地区和波兰、罗马尼亚及保加利亚等建立军事基地并(轮换)驻军,强化了同中东欧国家的军事合作关系。因此,为避免与美国在地区利益发生冲突,中国在与中东欧国家合作过程中应尽量避谈防务合作等问题。

  俄罗斯主要发展同中东欧国家的能源合作,并藉此施加政治影响。俄罗斯通过能源合作,将其与中东欧国家的合作与同欧盟其他国家的合作联系起来,不仅让部分中东欧国家成为俄罗斯向欧盟其他成员国运输能源的过境国,而且以此削弱欧盟的共同能源政策。因此,为避免损害目前极佳的中俄关系,中国在与同俄罗斯有能源合作(尤其是核能合作)的中东欧国家开展合作时,应尽量避免同类竞争。

  德国已经与中东欧国家建立起密切的政治和经济关系,并视中东欧地区为自己的利益范围。正因如此,德国对中国积极开展同中东欧国家合作的警惕心理最强,抵触情绪也最大。德国有能力推动欧盟通过相关法律法规,对中国与已入盟的中东欧国家的合作设置各种障碍。因此,中国应尽量避开德国在中东欧地区的强项,寻找和利用德国与中东欧国家合作的空白点和弱项展开合作。

  (六)加强软实力建设 

  中国与中东欧国家地理上相隔遥远,社会制度、价值观念、文化传统和发展模式存在差异,中东欧国家大多数人,特别是年轻人,对中国了解不多。虽然中国拥有丰富的文化资源,但由于缺乏强大而且有吸引力的文化产业,反映当代中国现实的对外传播非常有限。同时,中东欧国家的主流媒体多为西方传媒集团控制,以所谓新闻的“本质”籍口,对中国的负面报道较多,这使得当地人民对中国的有限了解以负面形象为主。为此,中方应认真研究中东欧国家的受众模式,可尽量少些宏观和前景式描述,多些客观和中性的报道,以小词汇描述大事件为妥。虽然中国在中东欧国家建立了许多孔子学院和孔子课堂,但效果有限。2012 年中国政府提出的中国—中东欧合作的十二项举措中,有加强中外人员交流的“七千人计划”[8],这本应该成为中国—中东欧国家合作中的一个亮点,但由于种种原因,始终未见该项目实施。人文交流是双边关系的基础,扩大人员交流可以推动中国和中东欧国家之间相互了解,使双方的合作在雄厚的人文基础上得以持续发展。

  注释: 

  [1]“中铁总公司:中国企业承建的匈塞铁路塞尔维亚段启动”,中央政府门户网站,2015年12月24日,http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/24/content_5027125.htm。(上网时间:2017 年4 月28 日)

  [2] 李克强:“在第三次中国—中东欧国家领导人会晤时的讲话”,《经济日报》2014年12 月18 日,http://paper.ce.cn/jjrb/html/2014-12/18/content_225573.htm。( 上网时间:2017年4 月28 日)

  [3] “中国—中东欧国家合作秘书处成立大会暨首次国家协调员会议在京举行”,新华网,2012年9月6日,http://news.xinhuanet.com/world/2012-09/06/c_112985140.htm。(上网时间:2017 年4 月28 日)

  [4] “中国—中东欧研究院在布达佩斯举行成立暨揭牌仪式”,人民网,2017 年4 月25 日,http://world.people.com.cn/n1/2017/0425/c1002-29233426.html。(上网时间:2017 年4 月28 日)

  [5] 中国与波兰就中国企业未能按招标合同完成A2 高速公路的赔偿问题至今未能解决。这严重影响中国企业在波兰基础设施建设项目中进行新的竞标活动。

  [6] 在南斯拉夫联邦解体之后,塞尔维亚成为一个内陆国家。因此,当下塞尔维亚的国家优先战略是寻找新的出海口,塞政府将开凿莫拉瓦运河作为寻找新的出海口的当务之急,而匈塞铁路并非其基础设施建设的优先考虑。

  [7] “欧盟驻华代表团澄清调查匈塞铁路项目疑云”,新浪财经,2017 年3 月1 日,http://finance.sina.com.cn/roll/2017-03-01/doc-ifyavwcv9402068.shtml。(上网时间:2017 年4 月28 日)

  [8] 2012 年4 月,时任中国政府总理温家宝在波兰华沙提出,在未来5 年内,在未来5年向中东欧16 国提供5000 个奖学金名额、计划邀请1000 名各国学生来华研修汉语。中国派出1000 名学生和学者赴16 国研修。