【内容提要】北约自1949年成立以来，历时60年，冷战时期的40多年里由成立之初的12国增加到16国，冷战后历经三轮扩大，由16国激增到28国，从而极大地改变了欧亚大陆的地缘政治格局，而这种扩大的趋势并未停止。北约扩大可确保北约盟主美国掌控欧亚大陆的主导权不受挑战，同时也将受到欧亚大陆诸大国的反对和制衡。未来北约扩大的方向和进程，将主要取决于美国与欧亚大陆各大国之间的战略博弈的结果。

　　【关键词】北约扩大；美国全球战略；大国博弈

　　【中图分类号】D815【文献标识码】A【文章编号】1006-6241(2009)04-0053-04

　　【作者简介】贾春阳，中共中央党校国际战略研究所国际政治专业博士生；陈佳，女，中共中央党校国际战略研究所国际政治专业博士生。

　　2009年4月1日，阿尔巴尼亚、克罗地亚两国完成加入北约的批准程序，标志着两国成为北约正式成员国。至此，北约完成了其冷战后的第三轮扩大，成员国由26国增加到28国，北约军事力量进入西巴尔干地区。而北约扩大进程并没有结束，北约战车驶向何方成为世人关注的焦点。

一、北约扩大战略的酝酿与出台

　　苏东剧变之后，欧洲安全格局发生了翻天覆地的变化，中东欧国家纷纷走上“民主化”和市场经济道路，奉行向西方“一边倒”的外交战略，积极谋求加强与北约、欧共体（欧盟）等西方国家组织的联系，以求获得军事上的保护、政治上的支持和经济上的援助。北约各国也希望利用冷战后欧洲安全格局的变化，巩固冷战成果，填补中东欧地区的“权力真空”，建立西方主导的欧洲安全秩序。因此，早在苏联和华约解体前，北约各国就开始酝酿针对后冷战时代中东欧可能出现的“权力真空”应当采取的战略。

　　1990年7月，北约伦敦首脑会议通过的《伦敦宣言》宣称，“大西洋联盟必须向东方冷战期间的敌对国家伸出友谊之手”。[1]为此，1991年11月，北约罗马首脑会议决定成立北大西洋合作委员会，以促进北约与中、东欧国家的对话与合作。1994年1月，北约布鲁塞尔首脑会议通过《和平伙伴关系：邀请文件》，正式发出扩大信号。 1995年9月，北约理事会公布的《北约扩大研究报告》主要包括以下内容：北约扩大的目的和原则，用以促进欧洲－大西洋地区稳定和安全的方式，北大西洋合作委员会与和平伙伴关系计划在北约扩大进程中的作用，如何确保北约扩大能够加强联盟的效用、保持联盟执行其集体防御的核心职能及其他新使命的能力，新成员的权利与义务及需要进行的准备工作，扩大的方式等六个部分。[2]

　　对于北约扩大的目的和意义，报告指出，“冷战后，在整个欧洲－大西洋地区存在着建立一个可以改进的安全结构的机会，在不制造分裂的同时，为欧洲－大西洋地区所有国家提供稳定和安全”。 “按照《北大西洋公约》第10条的规定和1994年1月布鲁塞尔峰会所重申的原则，北约邀请其他欧洲国家加入联盟，目的是在欧洲安全结构框架下促进欧洲－大西洋地区的安全与稳定”。[3]对于北约扩大的原则，报告指出，“扩大的原则包括保卫建立在民主、个人自由和法制基础上的所有北约成员国的自由、共同遗产和文明；加强北约有效性和内聚力；保持联盟政治和军事能力并在行使维和及其他新使命中发挥其共同防务的核心功能；与欧盟的扩大相互补充，把安全和稳定扩展到新兴民主国家”。[4]报告同时指出，为促进欧洲－大西洋地区的稳定与安全，北约将“鼓励支持民主改革；在联盟新成员国中，培养现有成员国之间已经熟悉的合作、协商和建立共识的习惯与模式；促进欧洲－大西洋地区所有国家间的睦邻友好关系；强调共同防务，在防务规划和军事预算中，增加透明度，以减少排外性的国家防务政策所产生的不稳定；基于共享的民主价值观念，加强迈向一体化和合作的趋势，消除因种族和领土界限而产生的导致分裂的倾向；加强北约促进欧洲和国际安全的能力；加强和扩大跨大西洋伙伴关系”。[5]1995年12月，北约理事会正式批准《北约扩大研究报告》。 《北约扩大研究报告》的公布与实施表明北约成员国已就北约扩大问题达成基本共识，这为北约扩大扫清了内部障碍。

二、冷战后北约所进行的三轮扩大

　　（一）北约的第一轮扩大

　　1996年6月，北约理事会在柏林召开，重申《北约扩大研究报告》所确定的扩大原则，坚持北约扩大的不可变更性。同时，为减少北约扩大的负面影响，理事会也强调了北约扩大的广泛性，重申北约的扩大不是要在欧洲重新划分政治分界线，也不是要蓄意孤立或排斥某些国家，强调北约的大门将向所有中东欧国家及前苏联国家开放。[6]同年9月，北约防务计划委员会在挪威卑尔根召开会议。会议明确提出，波兰、捷克以及匈牙利三国已经基本上具备了入盟北约的政治、经济、军事条件，北约拟将上述三国列入其首批扩大的名单中，初步确定在北约成立50周年大会上正式举行入约仪式。[7]为安抚俄罗斯并取得俄对北约扩大的默许，1997年5月，北约与俄罗斯签署了《北大西洋公约组织与俄罗斯相互关系、合作与安全基本文件》，确定了冷战后北约与俄罗斯发展双边关系及进行安全合作的框架。[8]此后不久，为安抚那些暂时还无法加入北约的中东欧、波罗的海国家，北约决定成立“欧洲－大西洋伙伴理事会”，以取代北大西洋合作委员会，进一步扩大北约与伙伴国的合作范围，确保伙伴国拥有更大的决策机会。

　　1997年7月，北约在马德里召开首脑会议，会议通过了《欧洲－大西洋安全与合作马德里宣言》，“我们邀请捷克共和国、匈牙利和波兰与北约就三国加入北约问题开始磋商”。[9]1999年3月12日，在波兰、匈牙利、捷克三国完成本国入约的立法程序之后，三国外长正式签署了入约文件，从而完成了加入北约的政治进程。 3月16日，波兰、匈牙利、捷克三国开始行使北约正式成员国的权利和义务。

　　波、匈、捷三国成为北约成员国之后，北约的军事防御前线向东推进了650—750公里，获得了更为广阔的安全防御空间，当然也就压缩了俄罗斯的战略空间；北约对中东欧其他国家的政治影响也大为增强。三国加入北约后，成为北约最东端的防御前沿，直接承受来自俄罗斯方面巨大的军事、政治压力，面临着成为未来冲突战场的困境。从地缘角度考虑，要摆脱这种困境，三国唯一的选择就是推动北约进一步扩大，使北约的东部边界线东移，从而摆脱来自俄罗斯方面的直接军事压力，这是三国在北约内部积极推动北约进一步扩大的动因。

　　（二）北约的第二轮扩大

　　在北约马德里首脑会议确定第一批扩大名单之时，北约就明确宣布，“北约的大门仍然对其他国家敞开……任何欧洲民主国家，只要满足《北大西洋公约》的目标，都不会被排除在考虑之外”。[10]1999年4月，北约在华盛顿召开首轮扩大之后的第一次首脑会议，宣布将波罗的海三国、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚和马其顿九国列为第二批入盟北约的候选国。此外，北约华盛顿首脑会议还出台了“成员国行动计划（MAP）”，旨在帮助第二轮扩大的9个候选国（2000年5月，克罗地亚加入该计划，使MAP参加国达到10个）尽快达到北约标准，为最终加入北约做好准备。尽管北约初步确定了下一轮扩大的候选国名单，但北约内部对北约进一步扩大存在分歧，部分国家担心再次扩大可能进一步激化俄罗斯与西方的矛盾，特别是原属苏联的波罗的海三国加入北约可能引发俄罗斯的强烈反应。同时，北约也需要时间来消化首轮扩大的成果，对其内部组织结构进行相应的调整。因此，北约华盛顿首脑会议未能就第二轮扩大的时间表达成一致，但表示将在2002年底之前的北约首脑会议上作出决定。鉴于俄罗斯在反恐战争中的作用，同时也为了安抚俄罗斯，北约和俄罗斯于2002年5月在罗马举行首脑会议，双方签署了《北约－俄罗斯关系：新质量宣言》，成立北约－俄罗斯理事会，取代过去的北约－俄罗斯常设理事会，以“20国机制”代替“19＋1机制”，改善了北约与俄罗斯关系，使俄对波罗的海三国加入北约问题的态度变得比较宽容。

　　2002年11月，北约在布拉格召开首脑会议，会议通过的《布拉格峰会宣言》声称，“接纳保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚加入北约将会增强北约应对当前和未来挑战的能力”。[11]2003年3月26日，北约各国代表与保加利亚等7国外长在布鲁塞尔签署《入约议定书》，从而启动了7国正式加入北约之前最后的审批程序。 2004年3月29日，7国在华盛顿向美国正式递交加入北约的法律文本，成为北约正式成员国，北约成员国由19个增加到26个，完成了北约冷战后第二轮扩大进程。上述7国加入北约，极大地改变了欧亚大陆的地缘政治格局，北约的防御前线向东推进了600—900公里，在北方，波罗的海三国加入北约后，圣彼得堡成为俄罗斯的“边防城市”；在巴尔干地区，罗马尼亚、保加利亚和斯洛文尼亚的加入，使北约进一步巩固了在巴尔干和黑海地区的战略优势地位。至此，北约东部防线从波罗的海三国到中东欧，再到巴尔干半岛、黑海、土耳其，已经连成一片，建立起了围堵俄罗斯的一道密不透风的“铁幕”。

　　（三）北约的第三轮扩大

　　尽管北约在冷战后先后完成了两轮扩大，俄罗斯以外的整个欧洲地区也已基本上处在北约的控制之下，但北约扩大的步伐并没有停止。2004年6月，北约在土耳其城市伊斯坦布尔召开峰会，会后发表了《伊斯坦布尔峰会声明》，声明指出，“我们鼓励阿尔巴尼亚、克罗地亚和马其顿三国继续推进改革以便最终发展为北约成员国”，“我们庆贺北约门户开放政策的成功，并重申今天的7位新成员决不是最后一批，北约的大门将继续对其他国家开放”，“我们对阿尔巴尼亚、克罗地亚和马其顿三国在‘成员国行动计划’之下执行它们‘年度国家计划’取得的进展表示欢迎，并鼓励它们继续进行改革以便最终成为北约成员国”。[12]这表明北约在完成冷战后的第二轮扩大之后，没等完全消化扩大的新成果，便迫不及待地进行第三轮扩大。

　　2008年4月，北约布加勒斯特首脑会议通过的《布加勒斯特峰会宣言》表示要立即启动阿尔巴尼亚和克罗地亚的入约谈判，以便在2008年7月底之前签署《入约议定书》。

　　对于马其顿的入约问题，则因为国名问题有待解决，北约决定暂不发出入约谈判邀请，一俟国名问题解决，将立即发出邀请。[13]宣言并指出，“北约对乌克兰和格鲁吉亚两国加入北约的愿望表示欢迎，我们认为这些国家最终将会成为北约成员国……我们将加强与两国的高层接触，以解决阻碍它们加入‘成员国行动计划’的问题”。[14]

　　2008年7月，北约成员国代表与阿尔巴尼亚、克罗地亚两国代表在布鲁塞尔分别签署了《入约议定书》。 2009年3月30日，北约秘书长夏侯雅伯致信克罗地亚和阿尔巴尼亚领导人，正式邀请两国加入北约。 2009年4月1日，阿尔巴尼亚和克罗地亚完成入约批准程序，成为北约的正式成员国。至此，北约成员国由26个增加到28个，北约完成了其冷战之后的第三次扩大，防御范围扩展到西巴尔干地区，巴尔干半岛“全面北约化”已为时不远。

三、北约扩大之路走向何方

　　北约从1949年成立以来，历时60年，冷战前其成员国由12国增加到16国，冷战结束至今，北约通过三轮扩大，成员国由16国增加到28国，不仅将中东欧地区的前华约国家尽数收入囊中，完成了对中东欧“权力真空”地带的控制，而且将成员国范围扩展到整个巴尔干半岛和前苏联地区，直逼俄罗斯边界。目前，北约并没有停止其扩大步伐，新一轮扩大正在酝酿之中。

　　美国作为北约盟主和北约扩大的主要推动者，它的意志在一定意义上将决定北约未来扩大的方向和进程。

　　冷战后，国际政治格局发生了巨大变化，美国成为世界上唯一超级大国。防止欧亚大陆出现能够向美国领导地位发起挑战的大国或大国集团，确保美国在欧亚大陆的主导权始终是美国全球战略的主要目标。“北约不仅是美国影响欧洲事务的主要途径，还为美国在西欧保持有重要政治意义的军事存在提供了基础”，“若没有跨大西洋的紧密关系，美国在欧亚大陆的首要地位也就会很快地不复存在”。[15]因此，美国通过推动北约扩大不仅能够掌握欧洲安全秩序的主导权，填补中东欧地区的“权力真空”，而且还能全面压缩俄罗斯的战略空间。当然，美国和北约的最终目标还不止此。 “9·11”以来，北约的军事活动早已越过欧洲的范围，北约的使命和任务已越来越难以界定。因此，北约扩大的步伐一时半会也难以停止。

　　2009年4月3日，北约斯特拉斯堡－凯尔首脑会议通过了《联盟安全宣言》和《斯特拉斯堡－凯尔峰会宣言》，进一步强调北约将继续扩大。 《联盟安全宣言》指出，“北约的大门将继续向那些与联盟拥有共同价值观、希望并能够承担联盟成员国的责任和义务并能够为我们的共同安全与稳定作出贡献的欧洲民主国家开放”。[16]《斯特拉斯堡－凯尔峰会宣言》除重申向马其顿发出的入约邀请之外，还明确表示，一致同意乌克兰和格鲁吉亚成为北约成员国。这说明，在完成了冷战后的三轮扩大之后，北约并没有停止其扩大的步伐，马其顿、乌克兰、格鲁吉亚入约的日子已不再遥远。

　　从北约2009年斯特拉斯堡－凯尔峰会通过的两个文件可以发现，在马其顿、乌克兰、格鲁吉亚三个候选国之外，北约未来扩大的目光已经开始超出欧洲范围（格鲁吉亚本身就属于亚洲国家），逐步伸向欧亚大陆腹地。冷战后，北约的历次扩大基本上都是面向东方、东南方向，其扩大进程基本上也是逐步向俄罗斯西部、西南部边界推进。未来北约的扩大将可能沿着两个方向进行，一是面向西巴尔干地区尚未加入北约的国家；二是沿着俄罗斯的西部、南部边界逐步向东推进，将触角伸向欧亚大陆核心地带，即乌克兰－外高加索－中亚一线，甚至可能推向蒙古。在巴尔干地区，北约下一步将努力把西巴尔干地区尚未加入北约的国家融入到北约的安全秩序之中，将符合北约条件的所谓“民主国家”拉入北约，从而完成对巴尔干半岛的“北约化”进程，以实现对欧洲安全秩序的整合。至于北约未来扩大的第二条路线，乌克兰已成为北约下一轮扩大的候选国，紧接着便是外高加索地区。在波罗的海三国加入北约之后，如果将乌克兰拉入北约，就等于撕开了俄罗斯的西部战略防线，使俄彻底失去西部的战略缓冲区。在外高加索地区，如果格鲁吉亚加入北约，就等于打开了俄罗斯的南部大门，同时也意味着北约建立起向里海、中亚、中东地区推进的跳板，北约通向欧亚大陆腹地－中亚地区和世界能源产地－中东地区之路将再无地理隔阂。因此，北约未来扩大的矛头一方面将会指向西巴尔干地区，另一方面将会指向外高加索、中亚乃至蒙古，即沿着俄罗斯的南部边界线向东推进。

　　综上所述，鉴于美国在冷战后世界格局中的“一超”之势及其在北约中的主导地位，一定意义上讲，北约未来扩大的方向及扩大的路线图，将主要取决于美国的全球战略及其战略目标的实现与否。而美国掌控欧亚大陆主导权进而“领导”世界的企图，必然会遭到欧亚大陆诸大国的反对与制衡，因此，北约扩大进程的最终结局，将主要取决于美国与欧亚大陆各大国之间实力与战略博弈的结果。

　　注释：

　　[1]“The London Declaration”, London, 6 July, 1990[EB/OL]. http://www.nato.int/docu/basictxt/b900706a.htm.

　　[2] “Study on NATO Enlargement”, Brussels, 3 September, 1995[EB/OL]. http://www.nato.int/docu/basictxt/enl-9501.htm.

　　[3][4]“Study on NATO Enlargement”, Brussels, 3 September, 1995 [EB/OL]. http://www.nato.int/docu/basictxt/enl-9502.htm.

　　[5] “Study on NATO Enlargement”, Brussels, 3 September, 1995 [EB/OL]. http://www.nato.int/docu/basictxt/enl-9503.htm.

　　[6] “Final Communiqué of the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council”, Berlin, 3 June, 1996[EB/OL]. http://www.nato.int/docu/pr/1996/p96-063e.htm.

　　[7]许海云.北约简史[M].北京：中国人民大学出版社，2005: 269.

　　[8] “Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between NATO and the Russian Federation”, Paris, 27 May, 1997[EB/OL]. http://www.nato.int/docu/basictxt/fndact-a.htm.

　　[9][10]“Madrid Declaration on Euro-Atlantic Security and Cooper-ation”, Madrid, 8 July, 1997, [EB/OL]. http://www.nato.int/docu/pr/1997/p97-081e.htm.

　　[11] “Prague Summit Declaration”, Prague, 21 November, 2002[EB/OL]. http://www.nato.int/docu/pr/2002/p02-127e.htm.

　　[12]“Istanbul Summit Communiqué”, Istanbul, 28 June, 2004[EB/OL]. http://www.nato.int/docu/pr/2004/p04-096e.htm.

　　[13][14]“Bucharest Summit Declaration”, Bucharest, 3 April, 2008 [EB/OL]. http://www.nato.int/docu/pr/2008/p08-049e.html.

　　[15]（美）兹比格纽·布热津斯基.大棋局—美国的首要地位及其地缘战略[M].中国国际问题研究所,译.上海：上海人民出版社，1998: 66－67，76.

　　[16]“Declaration on Alliance Security”, Strasbourg/Kehl, 4 April,2009[EB/OL]. http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_52838.htm.