农地制度是一国经济制度的重要组成部分,农地制度改革是经济转轨国家经济体制改革的重要内容。罗马尼亚是传统的农业国，从这一意义上讲，罗马尼亚社会转型的性质、进程很大程度上最终取决于土地改革。

一、农地制度改革的背景与目标

　　农业在罗马尼亚国民经济中具有非常重要的地位。罗马尼亚土地肥沃，气候适宜，土地资源丰富，是欧洲发展农业条件最好的国家之一，水浇地与农田的比例在欧洲名列首位，有“欧洲谷仓”之称。在1989年政权更迭前，农村人口占全国人口的45.6%，农业占国内生产总值的20%。转轨前，国营农场和合作社在农业中居主导地位，其农地占全国农地的71.7%，其中，411个国营农场占农地的20.4%，3776个农业合作社占农地的51.3%。罗马尼亚个体农户占全国农地的比重为12%，远低于波兰75%的水平，体现出罗马尼亚农地私有化任务的艰巨性。

　　罗马尼亚改革与一些东欧国家有所不同，其农地制度改革虽然是国家强制性变迁的产物，但具有一定的农民需求诱致型和内生型制度变迁的特性。改革前，农业生产结构单一，家庭经济被严格禁止，农产品实行价格极低的义务收购制,以产品而不是现金支付农民的报酬，从事种植业的农民只能得到其作物产量的10%。这些严厉苛刻的政策造成农业萎缩，使农民生活水平不断恶化，农民对集体农业这种生产组织的低效率和低水平感到厌恶，渴望解散集体农业、实行家庭生产。当政治体制发生变更时，农民自发地开始大规模的农业变革，在政治制度容忍的限度内对集体农业的产权关系进行调整和变革。

　　罗马尼亚农地制度改革从动机上讲是对传统土地制度的超越，它着眼于私有化为目标的产权制度的改造，目标在于通过土地的重新分配实现土地的产权私有化和经营方式的私有化，建立以私有制为基础和生产效率较高的个体农场，最终确立农村土地的私人所有权。作为实现农业转轨的开端，创立土地私人所有权有两项紧密相关的任务：一是创立私人拥有土地的法律框架;二是实现真正的土地私有化，将土地转移到私人手中。

二、农地制度改革的内容

　　罗马尼亚农地制度改革的中心内容是土地私有化，包括土地归还与赔偿、集体农业解体和国营农场的公司化3个步骤。在土地分配政策上,罗马尼亚将土地实质性地分给农户，而不是只赋予农户名义上的土地所有权;在农场组织形式方面，罗马尼亚鼓励采取个体农场的形式，但也不排斥集体与合作社形式的重新建立。罗马尼亚农地制度改革从经济角度来看，遵循的是一种平均主义的路径，借助法律确认私人土地所有权，改变土地的集体经营形式。

　　1.立法罗马尼亚农业向市场经济转轨是从大规模的土改开始，把过去被公有化的土地通过归还政策和补偿政策，实现土地私有化。罗马尼亚的农地制度变迁是从立法开始，制定基本的法规，重新定义土地所有权关系以及大规模合作社农场的资产私有化条件等。罗马尼亚1991年2月14日议会通过的《土地法(第18号)》，1991年4月颁布《农业公司和农业生产协会法(第36号)》，这些推动农业私有化的法律，旨在法律上承认土地私有的合法地位。

　　《土地法》是罗马尼亚农地私有化进程开端的标志，该法主要有4点内容：解散原有的农业生产合作社，合作社所属土地分配给社员、已故社员的继承人作为私产;每人分得的土地不少于0.5hm2(按耕地计算，下同)，每户分得的土地面积不超过10hm2;通过各种方式兼并的土地面积不得超过100hm2，私有土地可买卖，但不允许出售给外国人;土地所有者必须保证耕种土地，土地挪为他用须经批准。需要指出，《土地法》承认农民对于土地的私有权，但同时也保留了农业科研和农机站等单位的国家所有形式，以便为农业提供准公共产品性质的科技支持和技术服务。

　　2.政策

　　(1)土地归还政策。1991年，罗马尼亚制定了土地归还的起始年限、数量和地界的相关政策，设立国家、市、县、乡四级土地委员会作为土地改革的领导机构，并成立清算委员会来清点和处理农业生产合作社的财产。农地私有化的范围是所有土地，严格按公有化前的土地占有状况将土地归还给原来的所有者或其继承人。个人占有土地的上限是每户不超过10hm2，对重新分得土地的农民，发给个人产权证(土地份额)，确保农民的土地所有权。同时，配套相应的政策以解决较特殊的土地问题，以体现社会公平。如赋予农业科技人员、长期居住在农村并有意愿务农的非农人员以土地使用权;把异地的土地分配给缺地的山区农民，合同限制其非农用途;分给烈士遗属及残疾人1万m2耕地，享有土地所有权,并免征农业税。

　　(2)土地补偿政策。土地补偿是指土地先前的边界经过集体农业改造后变得模糊不清，土地难以按农业集体化前的所有权状况归还时，以相同价值的另一块土地补偿原先土地，以保证原土地所有者的权益。罗马尼亚这种以土地形式进行的补偿实际上是对合作社的肢解。对于私有土地被合作社或公共设施占用无法归还原先土地的,根据原土地所有者或继承人的申请可重新获得所有权，重新补给与原土地面积相当的土地。对于 处在土地资源稀缺地区，其土地已成为国家财产，并且用《土地法》的有关条款都无法偿还时，县土地委员会从国有土地中拨给每个家庭约5000m2耕地。

　　(3)土地流通政策。罗马尼亚推进土地自由买卖的态度是非常谨慎的，对土地用途、租赁、买卖的数量和期限都做了规定，建立的是权利有限的土地市场，致使进入土地市场的私人土地十分有限。在经济转轨之初，罗马尼亚限制买卖土地这种特殊资源，以防止加剧某些社会阶层的贫困化。随着改革深入，罗马尼亚逐渐建立起由国家控制的土地市场，允许土地在国家政策调控下合法流通。每户租赁土地的上限为100hm2，每户出售或购置土地的最高上限为不超过折合成耕地100hm2的农业土地;土地转让时，物归原主的土地转让须延期3年，政府分配的土地转让须延期10年。

三、农地制度改革的绩效

　　1.土地产权的私有化罗马尼亚农地私有化进程中，国家只是事后在法律上对产权予以确认和保障，由农民自发进行的农村改革节约了大量的产权交易成本和制度运行成本，使罗马尼亚土地私有化的成效较为显著，土地私有化程度和个体农户占有土地的比重都在不断提高，农地私有化的任务基本实现。1989年私人所有的农业用地所占的比重仅有12%;1992年对农业生产合作社所属土地进行私有化，由此形成了近500万的土地私有者;1993年底，76%的农用土地和79.8%的耕地成为私人财产;1994年底，罗马尼亚1600万hm2农田中的93%被移交至私人手中;至1996年，个体农户的数量达到近600万;1999年4月前，占耕地总数83%的780万hm2耕地得以归还，320万份土地所有权证发放给个人,占应发放数的75%;2000年，私人所有的农业用地所占比重高达96%。

　　个体农场的出现是罗马尼亚土地所有权实行过渡的最有形的结果。由于罗马尼亚农业人口一直占有很高的比例，改革后的土地所有者大部分是农业生产者，这种财产所有权与使用权的统一 大大降低了产权重组的交易成本，加速了罗马尼亚集体农场的解体，为个人兴办农场奠定了良好的基础。再加上个体农场与合作社相比在组织形式上更具有效率上的优势，得到了政府较多的扶持而发展迅速。改革前后罗马尼亚私人农场占农业土地总面积的比重变化较大，由1989年的12%上升至1998年的67%，私人农场的平均面积增加了近1倍。

　　2.土地经营方式的私有化土地产权的私有化离不开经营方式的私有化。罗马尼亚强调农业制度结构的多样性，这种多样性体现在农业经营单位的种类、组织形式、经营规模及所有制关系等各个方面。为此，罗马尼亚改组了集体农场、合作社和国营农场，加速土地经营形式的私有化。1990年，全国3700多家农业生产合作社被解散，将国营农场改造为自主的商贸公司。国营农业企业和农机站等国有农业单位保留其国有性质，改造为农业股份公司。目前，罗马尼亚农业形成占主体的私有制与国有制并存的所有制结构。

　　罗马尼亚改革了农业基层组织，将农业生产组织划分为小型家庭农场、中型农场和大型农场3种形式(表1)，以适应不同技术、规模层次农业生产的发展。同时，改革农业协作组织，组成罗马尼亚协作农民联合会、农业、林业和食品业商会等各种生产协作组织，这些属于私营经济范围的组织有效地弥补了个体农业中社会化服务断层的不足。

表1 罗马尼亚各类农场土地规模（单位：hm2）

农场类型	平均土地规模	最大规模
小型家庭农场	1.8	10
中型农场	30-50	300
大型农场	500	1 000

　　数据来源：李秀环《罗马尼亚农业经济结构发生重大变化》，《东欧中亚研究》1994（2）：19

　　3.农业生产的私有化私有产权给了个人关于土地资产自由使用、让渡和获取收益的权利,是个体农业具有竞争力的保证。私有产权产生的激励为罗马尼亚农业生产增长提供了前提，使转轨后私营经济在农业生产中的比例不断上升。1987年农业私有化程度仅为14.4%;1995年底,86.5%的农业总产值由个体农户所创造;至1999年，农业的私有化水平已高达93.4%，同期工业的私有化水平为31.7%，农业成为罗马尼亚私有化水平最高的产业领域。

　　农业生产的潜能也在集体农场解体、土地私有化后暴发，私营经济逐渐成为粮食、蔬菜、水果和畜产品的主要生产者。1992年粮食总产量的80%以上为私营部门生产;1993年底，粮食、蔬菜和水果生产中私有部门所占的比例分别为79.9%、87.7%和73.8%，私有部门拥有的畜禽存栏头数在全国畜禽存栏总头数中所占的比重分别 为：牛86%、猪60%、羊91%、家禽58%。1994年，谷物产量的83.5%、向日葵子产量的69%、甜菜产量的74%、马铃薯产量的94%、蔬菜产量的88%、水果产量的75%由私有部门所生产;1996年，私有部门在农业生产中所占份额分别为：玉米产量的91.2%，甜菜产量的84.2%，马铃薯产量的96.1%，蔬菜产量的95.5%。

　　4.改革后农业生产的发展状况改革前的罗马尼亚农业属于缺乏分工、自给自足的生存型经济，农业生产规模和技术水平不高，与其他部门的联系较弱，所以在集体农业解体初期，经济动荡对罗马尼亚农业生产的影响相对要少得多,1990—1991年罗马尼亚农业生产总值增长率分别 是2.2%和0.8%，农业生产并未出现明显下降。但在整个社会制度发生激烈变化后的一段时期,源于罗马尼亚农业生产的上下游产业改革和工业改革滞后于土地产权改革，农业部门与投入品供应、市场销售、产品加工、信贷之间的联系难以恢复，农业内部的合作关系出现了危机，再加上技术水平、分工程度和交易效率对农业生产力的限制作用，共同致使1992年的农业生产急剧下降。

　　农业生产的下降固然与新旧体制更替、制度变迁成本的支付有密切关系，但实质上是农地改革过程中原有土地关系的变革和农业组织形式的改造与农业生产发展之间相互适应、相应调整的 问题，这种调整是一个遵循市场原则进行调整的过程。在调整中，农业生产从1993年起开始回升且保持继续增长的势头，农业产值增长12.4%;1996—1998年，农业生产呈现出波动性下降的趋势，从1999年开始呈现恢复性增长。

　　罗马尼亚在农地制度转型方面已经取得实质性进展，市场体制的基本框架已经建立，私有化提高了农业的生产效率，所有制的更迭带来农业经济效益的提高。同时，随着罗马尼亚产业结构的优化，农业占GDP的比重有所下降：1989年农业占GDP的比重为20.5%，1995年略有上升,升至23.4%;1998农业产值占GDP的比值降至16%，1999年继续下降至13.9%。

四、农地制度改革的经验

　　1.农地制度改革要把握当代世界农业变革的演进特征任何一个国家和地区的土地所有制及土地产权关系都是在不断的变化和改革中逐步形成的，是由一定的政治经济制度和国情所决定的，存在制度的渊源性和历史的承续性。罗马尼亚新的农地制度已经构成了农村社会路径依赖的起点，显现出不可逆性，但其农村的土地改革和社会变迁还需要长期的磨合与适应。因此，要充分认识到以所有制为核心的农地制度变迁的长期性和复杂性，在逐步推进的过程中认识农地制度变迁的规律，减少制度变迁过程中的不确定因素和制度变迁的成本。当代世界的农业改革是以土地改革为基础，除进行土地重新分配外，还需要政府的强力干预，为土地分配中的受益者提供大量的市场、信贷、科技和其他服务，以保证农民收入的提高和农产品的增加。当代的土地改革应当是土地重新分配和一整套补充制度变革相结合的产物,忽视政府涉农体制的建立、完善和制度的变革，试图依靠单一的土地改革达到解决农业问题的目的,是不可能的。中国农地制度改革是一项内容庞杂的系统工程，农地制度变革在很大程度上还取决于农业经济和整个社会的发展程度。农地制度改革绩效的充分发挥需要与一整套的补充制度变革和法规、基础设施、意识观念的转变相结合，重视政府涉农体制的建立、完善和制度的变革，为农民提供作为公民身份所必要的公共产品和准公共产品。

　　2.必须重视农地制度改革中的政府职能定位问题罗马尼亚政府制定的相关法律法规为农地制度改革的顺利进行提供了制度保障，使农地制度改革做到有法可依、有章可循。罗马尼亚土地制度改革的法规内容详尽，对生产合作社的解散及其财产分配办法、土地分配规模、土地权利的行使范围等都做了明确的规定;对归还农业土地 所有权的范围、农业土地的内涵、土地所有权的主体等土地改革的相关概念也进行了界定，为土地归还的顺利开展奠定了基础。罗马尼亚农地制度改革政策十分全面具体，并制定实施土地归还、土地补偿和土地流通等政策予以配套。农地制度变迁实质上首先表现为一个公共选择过程,可能会引起社会结构的调整，利益的重新组合、分配，法律秩序、意识形态、伦理道德的转换,政府职能定位的合理与否，以及政策的连续性和政策前后的内在一致性决定了能否有效兼顾和协调社会各集团的利益冲突，从而决定了农地制度变迁的行为效率。中国政府在农地制度改革中发 挥着重要作用，应对私有化采取一种更为平衡的看法，为农业建立有利的市场框架和稳定的秩序，克服相对严重扭曲的农地价格结构，在建立一种制度性框架的前提下审慎地实施农地改革方案。

　　3.必须重视农地资源的优化配置问题罗马尼亚农地私有化后，全国900万hm2耕地分割成4800万块，每块可耕地平均不足2hm2，农户经营的土地每块不超过3hm2(欧洲平均规模为14hm2)，造成农地经营规模细小，土地所有权分散。重新获得土地的43%原地主后裔，有的居住在城市甚至国外，有的只是将土地作为不动产,从而对土地构成肢解的威胁。为避免土地非农化用途或抛荒受到法律制裁，许多城市居民为了节省时间，在其土地上种植了需要最少田间管理的作物品种，这种机会主义行为影响了土地资源的有效利用和优化配置。近年来中国大力推进的城镇化战略，以及经济开发区的蓬勃发展，对土地的需求急剧上升。但是由于农村土地集体所有制的产权边界不清，导致各个“上级”为进行土地储备以土地所有者的名义低价征地甚至强制征地，致使农民的土地所有权受到严重侵犯。当前政府应积极调整农业区域布局和产业结构，加强土地征管工作的法制化和征地价格的市场化，制定合理的征地补偿标准，加快农村土地的整理工作。同时，现有农地制度创新形式在追求资源配置效率时，也应把一定程度的公平作为制度基础，体现土地的社会保障尺度。

　　4.必须重视农民土地所有权存在的模糊和残缺问题罗马尼亚法律对土地所有者使用和占有土地的规模及用途等一些重要方面的权力加以严格限制，如规定个人占有土地的上限不得超过10hm2，这些对产权的限制从根本上反映出土地作为私人财产的模糊性，一定程度上造成产权缺位和对土地资源的低效利用。

　　《土地法》颁布3年后，只有11%的罗马尼亚人真正领到土地证;1996年，仅有1/3左右的家庭拥有产权证明;直至1999年4月，还有25%的所有权证未能发放，难以明确土地产权，影响农民贷款担保进行扩大再生产。在中国农村，土地要定期重新分配，农民缺乏长期而有保障的土地产权。尽管家庭承包制赋予了农民独立的经营权和剩余索取权，降低了监督费用，但也存在诸多制度缺陷，具体表现为集体土地产权主体不明确、农民土地产权残缺、无土地抵押权、土地频繁调整和承包期过短等方面，致使中国农地制度的改革绩效未能充分发挥。因此，当前必须明确土地所有权衍生的各项权利,使农民拥有法律保障和稳定预期的土地使用权或经营权，成为独立的商品生产者，自主安排生产 活动和调整资源配置，发挥经营主体由制度创新利益驱动的从事农业生产经营的内在动力。

　　5.必须重视土地市场的构建与法制化问题世界银行1997年的调查显示，10%的罗马尼亚农民愿意出售土地，但是实际中的交易却是不可行的。在罗马尼亚，土地所有权的流动受到法律限制，对土地交易附加了数量、资格和期限等限制条件。而且由于土地交易的登记费用和交易税并不根据实际的买卖价格来计算，而是按照行政安排和远远高于标准的土地价格来计算的，从而严重阻碍了土地交易，导致土地市场发育缓慢，土地买卖并不活跃。土地的所有权是解决农业生产经营的动力问题，而土地的交易和转让是解决农业经济组织的规模和效率问题。如果缺少有效运作的土地市场，使土地能够交换、租赁和买卖,土地将停留在无效率的分配形式上，无法流向更有效率及更具有技术和能力的使用者手中。只有允许土地转让和交换，农业经济组织的变革才能从一次性博弈转变为多次博弈和优化选择的过程。在中国农村，家庭承包制产权安排得不完善，致使土地流转较为困难，土地转让市场长期处于缓慢发展状态，更多的是土地使用权自发的私下转让，缺少对土地产权内涵和交易权利的认 识，以及对转让期限及补偿方式的规范。中国农地制度改革的总思路，应当是以土地产权制度创新促进农地市场发育，以立法的形式使土地市场运作走向法制化和规范化的轨道，探索农地流转的新形式，促进和保障土地由凝固的财产向动态利用的财产转化，实现农地使用权益的进一步明晰化和农地使用方式的日益多样化。

　　（作者单位：华南农业大学经管学院）

　　[本文是华南农业大学“农业经济管理”国家重点学科项目“俄罗斯和东欧国家农村土地制度改革及对中国的借鉴”(编号4700—k05080)的阶段性研究成果]