剧变之后的东欧开始了从中央计划经济向市场经济的转变，建立在私有制之上的市场经济是各国经济改革的目标模式。本文将着重对东欧地区的私有化进行分析，并比较东欧私有化与发达国家及发展中国家私有化的异同。

一、东欧私有化的动因

　　东欧国家实行私有化既有政治上的考虑也有经济上的考虑。东欧新执政的力量意识到，私有化对于建立市场经济是必需的，而市场经济有助于保证东欧新产生的脆弱的政治体制的稳定。正是在这个意义上，英国学者马丁·麦卡利称东欧的私有化是一种“政治行为”。[1]另一方面，东欧私有化的目的在于明确产权界定，改变东欧经济效率低下的状况，缩短与西欧的差距，以迎接欧洲经济一体化乃至世界经济一体化的挑战。具体而言，东欧私有化有三个经济目标:提高经济效率;广泛公平地扩大产权;提高财政收入。[2]

二、东欧私有化的类型

　　东欧私有化就私有化的主体、对象及具体方式而言，有着不同的分类。

　　1.从私有化的主体看，可分为“来自上边的私有化”和“来自下边的私有化”(亦即自发的私有化)。“来自上边的私有化”是指国家作为所有者暂时将国有资产集中在国家手中，然后再将资产出售或免费给私人，在这里私有化的主体是国家。“来自下边的私有化”是指企业作为国有资产的实际所有者，决定将资产出售给何人以及以何种方式出售，这里企业是私有化的主体，具体而言，私有化中拥有最大发言权的是工人及管理部门。东欧国家私有化初期，自发的私有化发展很快，其中波兰、匈牙利特别引人注目。但这种方式实际上只有利于本企业管理部门与工人的利益，他们往往不考虑国家的利益，追求有利于自己的资产分配，因而造成了国有资产的流失。后来波兰政府制定了相关的法律，为自发的私有化设置了法律一上的障碍，从而事实上禁止了自发的私有化。匈牙利则通过企业创办机构对这一进程实行控制。从目前私有化的情况看，“来自上边的私有化”占了上风。

　　2.从私有化的对象看，又可区分为“大私有化”与“小私有化”。“大私有化”是指对国有工业部门实行私有化，而“小私有化”是指对国有商业及服务业实行私有化“大私有化”较为困难，而“小私有化”则较为容易。波兰199。年已将国有商店的一半转到私人手中，匈牙利、捷克斯洛伐克已通过了小私有化法，对零售贸易和服务业实行私有化。匈牙利“小私有化”涉及到1万家零售商店，捷克斯洛伐克则涉及到7一13万家。目前上述三国的小私有化已接近完成。

　　3.从私有化的方式看，世界银行的布兰考·米拉诺维奇博士将其分为三类:内部私有化、外部私有化和免费分配。他对这三种私有化方式优缺点的分析有独到见解，启人深思。[3]

　　内部私有化是指将股票出售给本企业的职工，其优点在于易于操作，而且在效益好的企业较受欢迎。其缺点有三，一是由于内部私有化具有自发性，如果管理部门牢牢控制了企业委员会，它就可以通过贿赂、强制或操纵信息等手段，使工人接受有利于管理部门的私有化方案;二是内部私有化只有利于盈利状况好的企业的工人，而那些亏损企业的工人、国家行政机构及社会服务部门的工作人员则一无所获;三是内部私有化不会给国家带来任何收入，而且带给企业的收入也是有限的，因为管理部门及工人宁愿接受一种免费分配或名义收费的选择。

　　外部私有化是指股票可向任何人出售。优点在于国家以现实价格出售企业可以获取收入，但也有三个缺点。一是在缺乏资本市场的条件下如何确定股票的最低价格，低于最低价格，国家将拒绝出售。二是外部私有化只有利于社会的富有阶层，只有他们才会获取资本收益，这会引起社会的反对。因为这些富有阶层的资本多半与过去的体制有联系，而且大半是从半合法和非法经济活动中获取的。三是外部私有化是一个非常漫长的过程，英国的私有化便是佐证。

　　免费分配就是将股票免费分给全体公民。其优点有一二，一是有助于确保中央计划经济国家长期存在的社会平等;二是能够迅速地实现私有化。缺点则有三，一是免费分配使国家得不到任何收入，国家将蒙受经济损失;二是缺乏联系;三是免费分配使股权过于分散，缺乏居支配力的股东，将使得所有者不能有效地对管理部门实行监督。

　　当然，以上对于私有化的分类尚不能完全概括东欧私有化的现实，国外一些学者曾就此进行了详尽的讨论。[4]

三、东欧私有化的具体作法

　　1、立法准备:在体制转轨阶段，通过有关私有化的法律对于保障私有化的秩序是相当重要的。在立法方面，匈牙利走在了东欧国家的前列。1988年10月议会通过了《经济结社法》，允许企业转变为股份公司。1989年6月又通过了《改造法》，确定了私有化的程序。1992年8月又制定了一些私有化的相关法律。南斯拉夫1988年通过了《企业法》，该法试图限制工人自治，同时允许将自治企业改造为股份公司。1989年12月又通过了《社会资本法》，该法试图规定社会所有制的产权，并规定资产出售的程序。波兰议会1990年7月30日通过了《国有财产私有化法》，明确规定了私有化的步骤与方法。捷克斯洛伐克议会1991年2月26日通过了《私有化法》。罗马尼亚1”o年7月31日通过了将国营经济单位改组为国营自治企业和贸易公司的法律，1991年7月31日又通过了《贸易公司私有化法》。保加利亚私有化法几易其稿，终于在1992年获得通过。除私有化法之外，还需要相应的配套法规如商法扳垄断法、破产法等。

　　2.建立机构:根据世界其他国家的经验，东欧各国建立了负责私有化的机构。波兰1990年7月建立了所有制改造部，全权负责私有化事宜。匈牙利负责国有企业私有化的国家财产局199。年3月正式运作，该机构对私有化进程实行监督，以限制国有资产的低估。1992年匈牙利又成立了国有资产控股有限公司和国家私有化署，以不同方式参与私有化进程。捷克斯洛伐克未设私有化部，由经济部和工业部主管私有化。而在捷克共和国和斯洛伐克共和国已设立了各自的私有化部。罗马尼亚也设立了私有化署。

　　3.具体实施:东欧各国的私有化一般分为两个步骤。首先将国有企业改造为股份公司，而股份公司一般由国家所有。将国有企业改造为股份公司通常被称作“商业化”或“公司化”。新的股份公司是自主经营单位，并以利润最大化为其经营目标。此后再将股份公司以各种方式出售给私人或机构投资者，实现国有企业的私有化。德国东部、匈牙利的私有化以外部私有化为主，内战爆发之前的南斯拉夫以内部私有化为主，而波兰、捷克斯洛伐克、罗马尼亚则是内部私有化、外部私有化和免费分配三种方式并用。需要指出的是，尽管波兰与捷克斯洛伐克都有免费分配投资券的计划，但是两者有所不同。捷克斯洛伐克的投资券并不是国家赠送的礼物，它必须通过拍卖才能兑换成股票。波兰的投资券是国家赠送的礼物，波兰公民只能将投资券变为投资基金的股票，而投资基金将管理实行私有化的企业。从市场组织的角度看，捷克斯洛伐克试图通过拍卖投资券逐步形成以股票交易所为核心的资本市场，这种思路接近于英美模式，而波兰则试图通过银行等金融组织指导、监督企业运行，这一思路接近于日德模式。[5]

　　4.配套推进:东欧私有化并不是一个孤立的政策问题，它需要其他政策的配套，这包括:适当的宏观经济政策、合理的价格体系、稳定的汇率、货币的可兑换性以及发达的金融市场等。东欧国家在体制转变中着眼于宏观经济的稳定，同时实行经济自由化。波、捷、匈、保等国在这方面的政策具有相似性。但金融市场的发展却是困扰各国发展的一个问题。没有一个运行良好、发育健全的发达的金融市场，私有化的推进显然是成问题的。而资本市场的缺乏正是东欧的致 命弱点。为此东欧国家从两个方面入手:一是创建能按照效率标准利用储蓄、评估风险和分配资金的市场取向的银行体系。建立二级银行体系、强调中央银行的独立性以及鼓励发展私人银行已成为东欧各国的共同政策;二是发展股票交易所。在这一领域匈牙利处在领先地位。布达佩斯股票交易所1990年6月正式开业。波兰、捷克斯洛伐克已在1991年设立了股票交易所，其他国家也正在筹设之中。这些股票交易所尚处在初创阶段，目前的交易额非常有限，距形成深度的金融市场的目标仍相去甚远。

四、东欧私有化的进展

　　东欧私有化除了小私有化进展较快外，国有企业私有化比当局预计的缓慢得多口只有德国东部是唯一的例外。德国东部以西部强大的经济实力为依托，由托管局负责国有企业的私有化，到1992年年底预计有8000多家国有企业实现了私有化。波兰、匈牙利和捷克斯洛伐克国有部门私有化的比例尚不达10%。[6]罗马尼亚、保加利亚和阿尔巴尼亚进展更慢。从东欧私有化的三个经济目标看，至今尚无一个完全兑现。进展缓慢的私有化没有也不足以促进经济效率的提高，东欧近三年来的经济衰退表明私有化对于改善宏观经济实绩尚无明显的功效。产权的扩大正在进行，但也产生了新的问题。股权的过分分散有可能导致对管理部门失去监督，而没有居支配力的股东，管理部门就会随心所欲。希望顺利度过私有化的想法已落空，近两年来波兰、匈牙利等国都面临巨额的预算赤字。

五、东欧私有化的问题

　　尽管在东欧存在有利于私有化的因素，[7]但是私有化的进展并不顺利，存在的问题可归结为以下几点:

　　1.巨额的国有资产与资本短缺的矛盾制约了私有化的进展，使得迅速的私有化成为不可能。据报道，波兰有800亿美元的国有资产要出售，如果完全由本国居民购买，至少需要25年。匈牙利工业资产为3万亿福林，若靠本国居民购买，需要30年。捷计划对2.5万亿克朗的国有企业私有化，但居民存款只有2680亿克朗。_上述数字表明迅速的私有化是不可能的。东欧政治家中弥漫的几年内完成私有化进程的乐观情绪已烟消云散。外国资本是东欧私有化可以利用的资本来源，匈牙利在吸引外国资本购买国有企业上取得了一些进展，但由于东欧的投资环境欠佳，从整体上看流入该地区的国际资本仍相当有限。

　　2.缺乏发达的资本市场体制，影响了私有化的速度，也给国有资产评估造成困难。在缺乏资本市场的条件下，准确的资产评估实际上是不可能的。资产评估面临的一个间题是:资产定值过高，会使买者望而却步;资产定值过低，则会使国家蒙受损失。几波兰采取外部评估方式，匈牙利最初或者是由企业委员会决定资产价值，或者通过折卖来确定价值，后来允许国际上主要的资询公司参与资产评估。内战之前的南斯拉夫按核算价值或估计来评估资产价值。很难说这些方式是完善的，但它确是缺乏发达的资本市场条件下的一种替代。

　　3.私有化中出现的社会公平问题有可能延缓私有化进程。中央计划经济条件下的官员、黑市交易者往往是国有资产的潜在买主。在经济不景气、投资风险高的条件下，国有资产可接受的价格水平不会太高，从而使那些从前的官员、黑市交易者从中牟取暴利。这会引起社会不满， 使人们对私有化的公平性产生怀疑。国有企业的经理们掌握了大量的有关企业的内部信息，他们可以操纵信息，在私有化中进行不公平交易，从中获利。、可见，如何实行公平交易，制止私有化中的寻租行为，是东欧各国政府面临的一个棘手间题。

　　4.失业人数剧增以及社会贫困的扩大有可能削弱对于私有化的社会支持。早在剧变之前，东欧就存在贫困问题。根据布兰考·米拉诺维奇对1978—1987年东欧贫困问题的研究，波兰的贫困率从9.2写上升到22.7%，南斯拉夫1978年的贫困率为17.5%，而1987年为24.8%，匈牙利的贫困率一直徘徊在13—15%之间。[8]目前东欧的失业及贫困问题比以前更为严重。社会贫困的程度加剧了。社会贫困的扩大很可能会削弱人们对于体制转轨的社会支持，从而使私有化更为艰难。看来建立适当的社会保障网对于确保私有化的顺利进行是非常重要的。

六、东欧私有化的经验

　　东欧的私有化向我们提出了如下值得思考的问题:

　　1.在东欧特定的制度条件下，仓促的私有化与仓促的国有化一样代价颇高、风险颇大。东欧国有企业占主导地位，私营经济发展不足，以工业部门为例，匈牙利6%的工业资产由私人所有，波兰20%多的工业产量由私人企业生产，其他东欧国家在199。年之前则根本没有私人企业。国有企业大型化，而且具有自然垄断色彩，这表明大型国有企业尚需实行非垄断化。东欧90%的企业有职工100一25000人，而这样的大型企业在西方要少得多。小企业在东欧很少，它只提供了3%的就业，而经合组织各国的小企业则提供了一半多的就业。国有资产的巨大规模以及资本供给的不足表明私有化是一个漫长的过程，不可能一毗而就。现在问题并不在于是否要加速国有企业改造的进程，而是在于如何加速。在缺乏任何政治、经济准备的条件下仓促行事，只会引起混乱，使产权重组的进程受阻。

　　2.东欧国家在私有化中忽视了对国有企业的改造和预算约束的硬化，使经济转轨付出了很大的代价。英国私有化的经验表明，在竞争的条件下，对国有企业的改造同样会达到提高效率的目的。东欧经济转轨之后，由于放开价格，开放国际贸易，竞争的经济环境已基本形成。匈牙利已认识到过去那种试图出售国有企业而不对其进行改造的作法已不适宜。波兰也意识到将国有企业置之死地而后生的政策不是一种明智的选择。在可预见的将来新成长的私人部门将与传统的国有部门长期并存，在上述情况下显然有必要加强对国有企业的改造，将国有企业置于严格的预算约束之下，同时果敢地切断政府与企业千丝万缕的“父爱主义”联系。

　　3.东欧国家在私有化的优先顺序上倾向于先出售经济效绩好的国有企业，经济效绩差的国有企业则无人购买，最终留在了政府之手。由于私人部门羽毛未丰，国有部门仍是主要的税收来源。为鼓励私人部门的发展，私人部门往往成为税收优惠的对象。将经济效绩好的国有企业率先私有化意味着国家财政收入的流失，而经济效绩差的国有企业又难以向国家提供足够的税收，这会对政府产生很大财政压力，使本已捉襟见肘的财政形势更加恶化。

　　4.东欧实行的限制性的宏观经济政策主要是针对经营不佳的国有企业，但它同时也打击 了经营良好的国有企业和新产生的私人企业。由于得不到贷款，私人部门的发展受到了限制，而私人部门的发展正是私有化的一个重要刺激因素。是否东欧应对私人企业、经营良好的国有部门、经营不佳的国有部门实行差别性的宏观经济政策，仍是一个值得讨论的间题。

　　5.由于东欧经济转轨时特定的经济政治条件的制约，东欧的私有化不能不具有自身的特点，由于居民储蓄不足，而且缺乏金融意识，东欧实行了大规模的免费分配国有资产的计划，尽管加拿大等国也有过类似的作法，但其规模较小。1989年美国劳联、产联曾向波兰推销过职工 股份所有计划，波兰事实上接受了这一计划。匈牙利最初坚决拒绝类似的计划，但到了1992年8月也通过了赞同职工股份所有计划的法律，这反映了东欧工人的影响力并未因制度的转变而减弱。从东欧国家的现实看、私有化的方式都不是单一的。

　　6.对东欧来说，重要的是要形成竞争性的产权结构。东欧共产党领导的经济改革之所以失败，一个重要原因就是忽视了形成竞争性的产权结构，对私人部门横加限制，而对经营不善的国有企业则加以保护。目前这一状况有所改变，一些新自由主义的政治家甚至强调要将私有化作为唯一的政策选择。但东欧经济政策的主流并未受这种思想的支配，匈牙利国有资产的比例将下降到不足20%，这一比例与西方市场经济国家的比例大体相对应。具有国有、私有等多种所有制之间相互竞争的产权结构对于经济效绩的提高是有益的。

七、从国际比较看东欧的私有化

　　1.相同点

　　东欧与发达国家和发展中国家的私有化的相同点主要表现在目的的相同上。波兰政府所有制改造部根据世界银行的一份报告撰写的文章指出:“私有化的目的是使经济自由化和非集中化。私有化既是国营企业非盈利状况的解毒剂，也是在更加广泛的范围内推行市场机制的手段”。具体而言，私有化的目的不外乎以下几个:(1)减轻国家的财政负担，增加政府的预算收入;(2)形成竞争性的产权结构，促进国有部门乃至整个国民经济效率的提高;(3)减少国家在经济决策中的作用，发挥市场竞争的作用;(4)广泛公平地扩大生产性资本的大众参股权。

　　2.不同点

　　(1)私有化的体制环境:发达国家、发展中国家的私有化是在不同程度地的市场经济体制下进行的，竞争不同程度地存在于经济生活之中。东欧的私有化是在经济体制从中央计划经济向市场经济转变的条件下进行的。虽然南、匈、波进行过不同程度的市场取向的经济改革，但中央计划经济体制并未发生实质性的变化。其他东欧国家甚至连市场取向的经济改革的历史都没有。东欧是在经济体制转变的条件下实行私有化，而发达国家或发展中国家则是在体制相对稳定的条件下实行私有化。

　　(2)国有部门的规模、发达国家与发展中国家国有经济的规模与东欧国家是难以相比的(孟加拉在私有化之前，90%的工业属国有，是唯一的例外)。东欧国家国内生产总值的65-90%是由国有部门创造的，而工业化国家平均只有10%，发展中国家也只有15%。[9]从国有部门就业所占比重看，1985年英国国有部门就业占总就业的27.3%，私人部门占72.7%。波兰的情况与此相反，呈倒金字塔结构，国有部门占总就业的71.5%，私人部门占28.5%。国有部门在增值价值中所占的比率，东欧国家在“.2一97%之间，而西方国家则只有1.3-16.5%。[10]东欧国有企业数目相当惊人，而且企业大型化是其普遍特点。据统计波兰有国有企业7800家，捷克斯洛伐克有国有企业450。家，匈牙利有国有企业200。家，保加利亚有国有企业600家，南斯拉夫则有26000家。国有企业规模巨大，一些国有部门呈现自然垄断的特点，而且无效率的企业居多。以匈牙利为例，据官方估计，无效率的企业约占企业总数的2/3。如此规模的国有部门实行私有化，确实是史无前例的。

　　(3)私有化的机制与方式:波兰学者扬·威尼茨基就此评论道:“西方的私有化是通过长期存在的金融机构的范畴内进行的，而东欧的私有化是在没有这种金融机构或者在最好的情况下也是在刚建立起来的但还没有经过考验的机构范畴内探索进行的。”[11]在西方国家，存在一个完善的资本市场，有丰裕的私人资本集中在私人和机构投资者手中，因此私有化不存在资本上的障碍。发展中国家也不同程度存在资本市场机制。东欧国家则缺乏资本市场，即使有也处在起步阶段，布达佩斯、华沙的股票交易所的交易额都不大。从国家财政状况和居民储蓄的有限性看，东欧存在资本短缺的问题。波兰公民的储蓄只能购买国有企业总资产的6-10%。东欧私有化的方式也较为独特，内部私有化、外部私有化、免费分配等方式共用是其显著的特点。而在发达国家和发展中国家，直接出售是私有化的主要方式。

　　东欧私有化无论从其规模、目标以及影响上看都是史无前例的。智利花了15年的时间使占国内生产总值25%的国有企业私有化，英国花了8年时间使占国内生产总值4.5%的国有企业私有化，由此可见，东欧面临着巨大的挑战。东欧经济转轨之后，新的经济体制已初见雏形，但新的经济体制最终能否稳定将取决于微观领域的改革能否取得实质性的进展。

　　(作者单位:中国社科院苏东所)(贵任编样肖梦)

　　注释：

　　[1]马丁·麦卡利:《捷克斯洛伐克联邦共和国的私有化》，《苏联分析家》1991年4月17日。

　　[2]参见阿兰·盖博、切里尔·格雷:《中东欧经济转轨:问题、进展与前景》。

　　[3]布兰考·米拉诺维奇:《后共产主义社会的私有化》，《共产主义经济与经济转轨》1991年第1期。

　　[4]参莫里斯·伯恩斯坦:《东欧私有化》，《共产主义经济与经济转轨》1992年第3期。

　　[5]参见戴维·斯塔克:《几个东欧国家私有化的情况》，《东欧中亚问题译丛》1992年第5期。

　　[6]瑞侠威:《东欧趋向市场的体制转轨:私有化、产业重组和企业家精神》，《经济社会体制比较》1992年第6期。

　　[7]参见瑞侠威:《东欧趋向市场的体制转轨:私有化、产业重组和企业家精神》，《经济社会体制比较》1992年第6期。

　　[8]布兰考·米拉诺维奇:《1978—1987年危机年代的东欧贫困:波兰、匈牙利和南斯拉夫》，《世界银行经济评论》1991年第2期。

　　[9]阿兰·盖博、切黑尔·格雷:《中东欧经济转轨:间题、进展与前景》。

　　[10]布兰考·米兰诺维奇:《后共产主义社会的私有化》，《共产主义经济与经济转轨》1991年第1期。

　　[11]匈《经济评论》1991年第1期。