【内容提要】　地区安全主义已成为解决当代国际安全问题的重要工具，它在处理地区安全方面发挥着越来越大的作用。本文以地区安全主义为视角，探讨上海合作组织的安全合作，利用冲突管理理论分析其如何在中亚地区安全问题上发挥更大作用。

　　【关键词】　上海合作组织，地区安全主义，冲突管理

　　【作者简介】　张晓慧，1978年生，北京大学国际关系学院博士后。(北京　100871)；肖斌，1969年生，南开大学讲师、博士。(天津　300192)

　　安全与地区主义之间的关系，即安全问题的地区化是伴随着地区主义的产生而产生的[1]，并通过不同的方式联系在一起，如二者可按安全的管理形式、安全的复杂性、安全与地区的垂直或横向关系相联系，地区内部安全、突变的地区环境、世界秩序、地区性组织对冲突的管理等，也可把二者联系起来。地区冲突的潜在威胁是促使地区内各国加强安全合作的动因，而解决冲突的最好方式就是建立某种形式的组织，于是“地区安全主义”就成为国际安全研究中的一种新方法[2]。比约恩·赫特纳对地区安全主义进行了概念化，认为地区安全主义是指国家和其他特定地理区域的行为体或正在形成的地区性行为体试图通过地区内外合作，建立安全共同体，改变因冲突产生的区 域间和跨地区的国家安全关系[3]。当今，虽然全球和国家层面仍是解决安全问题的主要渠道，但安全问题的国际化使得以国家为中心的冲突解决方式越来越不合时宜，因此地区性安全组织的作用逐渐得到增强。这样，国家在地区和区域间结构中，通过特定地区制度化解决安全问题已成为一种共识。

　　安全合作一直是保证和推动上海合作组织(以下简称:上合)不断发展的两大支柱之一。通过安全合作，上合组织成员国逐步解决了历史遗留的边界问题，实现了边境裁军。进入新世纪后，上合安全合作的重心转向打击三股势力、跨国犯 罪、毒品走私等非传统安全领域，且取得一定成绩。但是，中亚安全形势的复杂多变给上合提出了更高的要求。而从安集延事件、俄格冲突、2010年吉尔吉斯斯坦南部暴力冲突等事件，我们发现上合在处理地区冲突方面鲜有作为。目前在阿富汗问题上，上合组织正面临严峻的挑战。在2010年7月召开的阿富汗问题国际会议上，阿富汗政府提出“安全责任转移”，这一建议已获得与会70多个国家的认可。但是，阿富汗政府是否能控制局面，还存在很多不确定性。现有国际冲突解决经验表明，通过多边合作预防不确定性恶化是一条有效途径。因此，上合组织应该考虑适度参与解决阿富汗问题。尽管战略有优先次序的考虑，但作为一个有影响力的地区性安全组织，上合如果不在地区冲突中发挥作用，这势必影响自身的未来发展。

一　地区安全主义纬度与上海合作组织的安全合作

　　中亚地区主义随着冷战的结束而兴起，但发展较缓，由于地区化水平较低，地区性安全框架尚在形成。地区化水平的高低意味着地区行为体或角色能力的强弱，尤其是应对安全方面能力的强弱。低水平地区化表明地区内行为体或角色易受到外界更多的冲击，而高水平地区化则有利于其安全政策延伸至其他地区，甚至影响世界秩序。虽然中亚地区主义发展较慢，但地区主义发展的基础较好，所以区域性或区域间合作机制较多。

　　中亚地区合作的直接动因从安全角度分析主要有三个方面。第一，中亚国家通过力量制衡的功能减少威胁，并增强自己的国际影响力。第二，中亚国家利用搭便车的功能提高安全水平。但力量平衡功能和搭便车功能存在缺陷，因为权力虽然是一种重要的因素，但不是唯一的，由于国家选择国际合作是基于对威胁的回应，所以政治家的决策需要考虑不同层面的威胁[4]。为了降低威胁，国家安全战略会随地理位置的远近而不同。在地理位置最近地区，国际合作是最好的安全政 策。第三，出于务实的考虑，中亚国家选择地区合作来解决潜在的安全问题。这也是上合成立的主要目的，特别在中俄之间，由于上合的存在，中俄在中亚成为同事和伙伴，这最大限度地减少了两国在中亚可能的猜疑和冲突[5]。

　　地区安全主义与地区主义并行发展，通过安全合作，上合提高了地区一致性，强化了身份认同，促进了地区主义的发展。反恐是上合安全合作的重点。以《阿拉木图声明》为基础，上海五国建立了比什凯克小组。2001年，上合签署了《上海公约》。此后，上合启动了在安全、司法和执法领域的一系列会晤机制。出于打击“三股势力”的需要，2005年7月上合成员国签署了《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》，确定了联合反恐的主要宗旨、原则、主要方向、合作方式及落实机制[6]。在上合安全框架下，成员国举行了近10次双边和多边反恐军事演习。演习部门涵盖了军方、地区反恐机构、国内安全部门等，通过演习完善了联合反恐作战运行机制，提高了成员国联合反恐作战的能力。

　　打击跨国犯罪也是上合安全合作的内容。毒品走私、非法移民、洗钱等有组织跨国犯罪扰乱和危害中亚国家的社会秩序和经济秩序，是长期困扰中亚各国的毒瘤。为铲除毒瘤，上合采取了一系列行动。为了扩大和加强打击有组织犯罪的广度和深度，2010年6月，上合成员国表示愿同其他国际和地区机构相互协作，并呼吁国际安全援助部队在禁毒领域同上合组织成员国开展合作[7]。

　　客观地说，上合已为中亚地区安全做了不少贡献。但是，要继续深化安全合作，提高组织解决安全问题的能力，促进组织健康发展，上合就必须解决下列问题。其一，解决地区安全问题时如何维护国家主权；其二，如何合法地、有效地进行地区维和行动，控制地区冲突的“外溢”。为此，本文将在以下篇幅中重点讨论上合如何通过有效的冲突管理提升地区安全水平，进而实现更高层次上的地区安全合作。

二　地区安全冲突管理与上海合作组织

　　尽管有中国、俄罗斯两个大国的参与，上合在处理地区安全问题上的表现与国际社会的期望还是有很大差距。牵制上合组织在地区安全问题上发挥更大作用的因素很多。首先，上合目前缺乏解决地区冲突的能力。在国际政治中，冲突虽不可避免，但通过一些管理措施可降低冲突的升级。因此，上合组织应适度引入冲突管理来提高处理地区安全的能力。所谓冲突管理是对冲突进行管理的应对策略与方法。冲突管理旨在对不相容性 进行协调和管理，通过谈判、调停等第三方介入的手段和冲突管理的框架性机制等一系列方式和途径对冲突予以引导性管理，防止冲突演变成剧烈的暴力行动，减小冲突的危害性[8]。冲突管理不仅可以补救冲突预防的失败，还可为冲突成功的解决创造条件。一些国际冲突理论学者曾根据“冲突周期”理论建立了冲突管理的分析框架，该框架由早期预防、预防外交、对外干预模式、和平解决办法、冲突的解决、冲突后的重建等6要素组成[9]。本节将以此为基础分析上合如何通过冲突管理在中亚地区安全上发挥作用。当然，我们探讨该问题的前提条件是，上合愿意并有能力在中亚地区安全问题上发挥作用。

　　1.早期预防

　　在冲突尚未开始的阶段，地区合作需要把安全地区主义和发展地区主义[10]结合起来考虑，其重点是在发展的过程中努力消除引起冲突的根源，从而达到早期预防的目的。但是，如果地区角色性不强，这种目标就很难实现。推动地区发展是上合成立的动因之一，如2004年，上合比什凯克成员国总理会议批准了包括11大类、127项合作内容的计划。但上合成员国之间的双边合作要多于多边合作，上合更像一个对话论坛，实际操作能力薄弱。导致这个问题的直接原因是，上合地 区角色性不强，即上合未能以一个地区安全组织的身份充分发挥作用。根据上合官方网站统计，截至2010年6月上合通过各类文件35份，但这些文件基本以框架性的为主，具体可以落实的措施偏少。这说明上合一体化进程仍然比较缓慢，国际组织应有的功能很难发挥出来。而要想通过地区发展把产生冲突的苗头消除在早期预防阶段，使冲突意识在国际合作中淡化，上合就必须加强自身建设。因此上合目前需要把主要工作目标从原则转向具体问题，而不是仅把各国赞同的各项决议停留在纸面上，或者落实缓慢，这有悖于各国的期望[11]。

　　2.预防外交

　　在预防外交上，上合在“上海五国”阶段就边界问题、军事互信等方面取得一定的成绩。上合成立后，其预防外交的重点主要在于地区反恐合作方面。如签署了《上海公约》，建立了地区反恐机构，并组织了联合反恐演习。针对阿富汗问题，上合组建了阿富汗联络小组，发表了《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国关于打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪的声明》及其《行动计划》。其实，自九一一事件后，上合在维护阿富汗安全上始终起着辅助作用，可以说驻阿联军在阿的8年中一直没有离开上合的大力支持。基于更深远的考虑，上合在阿富汗问题上可能会发挥核 心作用，那么预防外交对于上合的重要性不言而喻。作为冲突管理的一个阶段，预防外交的目的是防止缔约方之间的纠纷，防止现有的争端升级为冲突，并限制冲突蔓延。与早期预防不同的是预防外交仅限于冲突已经较为明显的阶段，但在转化成暴力之前[12]。可见，上合目前所取得的成果，大多还处在较低水平的预防外交层次上。而在急需上合发挥作用的地区性国际维和行动中，上合的表现受到了制度的牵制。众所周知，“互不干涉原则”是上合建立的主要原则之一[13]。该原则在国家关系上虽然满足了各个成员国的要求， 但是它对于一个国际组织是否建立永久性的、正式的制度结构，是否存在有约束力的决策机制以及上合独立履行职责的能力来说却是一个大障碍，不利于上合在国际合作中建立强制性的法律义务。此外，上合主要成员国采用威权政治体制，在这种体制下，外交行为重在维护双方关系，而不利于具体问题的解决，这也阻碍了上合的长期发展。因此，下面我们将探讨上合如何在符合成员国主权原则的基础上实施国际维和行动。

　　3.地区性国际维和行动

　　冷战结束后，随着地区主义的演进，地区行为体在冲突管理中的作用越来越重要，承担了越来越多的安全使命，且由于地区性国际组织成员国在文化和价值观上的相互交叉，对处理地区冲突方面也能产生一定的积极作用。作为一种形式，“地区性国际维和行动”首先是强制性，其次还与和平使命有关。基于联合国宪章的互不干涉原则，针对冲突，地区性国际维和行动其实是“从维持和平延伸到强制和平”的一个升级。此外，根据经验性认识，地区性国际维和行动其强制性更高和更持久，因为地区和平使命不仅仅是一个在有限的时间内履行的任务，而是出于整个地区长久利益考虑，需要肩负永久解决严重危机的使命。

　　致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定 是上合的宗旨之一。但是，上合成员国除了向一些中亚国家提供人道主义物质援助外，还没有通过地区维和的手段来制止地区冲突或暴力。原因是:首先，中亚国家大多是新独立国家，民族主义意识较强，对外部力量干预内政相当敏感；其次，上合成员国更注重现实利益，对地区维和行动并不重视；第三，上合与美国、欧盟等西方势力在阿富汗人道主义干预方面还存在博弈，上合不想直接介入阿富汗问题。不过，从长远来看，维护中亚地区安全秩序离不开上合，上合也不可能期待外部势力能长期在维护中亚地区安全上发挥更多的作用。因此针对中亚地区的安全问题，地区性维和行动可能是上合未来发展的形式，这样上合就不会拘囿于维护和平的口号，不仅能把自己维和的宗旨应用于实践，而且还能提升地区组织维护地区安全的合法性。

　　4.和平解决

　　和平协议意味着冲突的正式结束。签署和平协议目的是为了能够从根源上解决冲突和对冲突进行早期预防。事实上，很多和平协议不能维持的直接原因是在冲突根源方面存在争论。从许多表面原因上看，推动战争继续的因素是既得利益，也就是我们所说的战争发展过程中的“贪婪因素”。影响中亚地区安全的因素很多，其中费尔干纳的边界问题、跨界民族问题、水资源等问题都较为突出，这些问题多多少少对上合成员国之间的关系产生了负面影响，甚至有可能演变为地区冲突的诱因。上合需要在对话议程加入此类内容(已有部分问题列入对话议程)，在适当的时候设立调解机制，成为把此类问题推向全球层次(联合国)讨论的中介平台。上合成员国也需要在适当的时候签署一份“和平友好协议”，从而避免冲突向强度更大的暴力冲突转化。

　　5.冲突的解决

　　冲突解决可能发生两种情况，一种是在冲突转化成暴力之前，另一种是在冲突后，在这里我们讨论冲突后的解决方案。和平解决方式可能包括适用的冲突解决原则，或者仅限于停火条件。在任何情况下，冲突的解决方式将通过某种形式的政治重建，比如在冲突方之间建立新的政治关系，典型的如族群关系的重建。如果我们排除强制性种族同化或者避免在国家建设中剔除其他少数族群，那么目前解决此类国内危机一般有三种政治途径。首先，宪政改革，修改倾斜的权力结构和在特定国家形成中建立权力分享的制度安排。第二，针对有组织的“种族清洗”和政治改革失败，肢解国家也是一种政治选择。但是，这种选择负面影响较多，特别是该选择加深了国际无政府状态。第三，地区一体化，通过淡化边界较为紧张的跨界族群关系提供一个解决方案。在族群冲突中，作为“调停人”，地区组织发挥的作用要比国家更显著。中亚地区主义的发展可以成为中亚地区的保护线，通过地区一体化建构一个综合安全体系。上合的前期工作已为地区一体化向更高水平的发展打下了一定的基础，如在反恐领域、金融领域、文化教育领域的合作。这些行动已表明，上合已谨慎地向更高层次地区一体化方向发展。这样，在上述的三种政治途径之中，只有第三种可成为上合的最佳选择。

　　6.冲突后的重建

　　冲突后重建是一项巨大的社会工程。冲突重建不仅包括物质重建，而且还包括社会重建。同时，还需要外部力量参与其中，因为除缺乏资源外，地区行为体之间由于相互敌视和恐惧而无法发挥作用。所以，需要加强与外部干涉力量的联合，地区重建计划才有可能顺利实施。在地区重建进程中，最重要的是通过合作把被摧毁地区的社会经济、通讯网路、资源支持系统重新整合成为一个整体。

　　上合目前面临的就是阿富汗的重建问题，并已采取了具体的行动，如邀请阿富汗总统参加上合峰会；俄罗斯允许美国越过其过境向阿富汗运送物资；中国把向阿富汗提供的7 500万美元优惠贷款全部转为无偿援助，中国公司还参与了阿 富汗的33个基础设施项目等等[14]。但是，参与阿富汗重建都是上合成员国的个体，并非以地区组织的形式，上合召开的阿富汗问题国际会议也更多只是起到协调各方关系的作用。随着外部力量逐将撤离阿富汗，上合组织有可能被推向解决阿富汗问题的前台。在现阶段，上合可通过加强与联合国的合作，在联合国的指导下承担一些阿富汗重建责任，通过阿富汗问题培育地区冲突后重建的经验，为以后独立行动打下良好的基础。

三　上海合作组织在地区冲突管理中的未来

　　无论从哪个角度来看，上合在中亚地区的重要性是其他国际组织无法替代的，如果上合不加 快发展，那么就存在被边缘化或被淘汰的可能。不过，由于影响中亚地区安全的因素较多且复杂，上合组织要想在中亚建立起一个有效的地区冲突管理机制还需要一段较长时间。

　　中亚地区安全问题一直是上合关注的内容，几乎在每次元首会晤后达成的宣言中都被反复提及。根据粗略统计，自2001年上合组织建立以来，在10份元首宣言中曾涉及“地区安全”方面的地方有90处，平均每次元首宣言提及9次[15]。然而，由于上合组织地区性发展十分缓慢，很多现有的、已达成的共识得不到落实，这为上合组织塑造 中亚地区安全环境的能力带来了不小的难度。从欧盟的经验可以确定，地区性水平的提高能够改善地区安全环境。但是，上合组织政治合作的有限性，使其地区冲突管理的未来还存有很多不确定性。

　　地区主义与安全虽然概念不同，但在很多方面彼此关联。这个观点已得到了不少理论的支持，如新功能主义认为冲突的地区化是地区主义发展的动力；现实主义则认为，在国际层次上，同盟形成的基础是威胁制衡。这些解释虽然出发点各不相同，但在理论和经验上验证了地区主义与安全之间的紧密联系。从逻辑上讲，地区主义与安全是一种正相关的关系。这就为解决中亚地区 的安全问题提供了一个解决方案，即通过发展中亚的地区主义来促进对中亚地区的冲突管理。

　　上合组织需要重视地区发展合作的作用，通过发展合作降低冲突水平和增加和平力量，避免或减少由于不发达而引起的地区危机，从而能实现对危机的早期预防以及处理冲突后的重建。上合组织在地区危机冲突管理中还需要加强跨区域的多边合作，多边跨区域合作可以说是介于全球和地区之间的一个中介体系，也是国际治理的重要组成部分。目前跨区域合作中比较成熟的多边机制有亚欧会议、亚太经济合作组织等，在这些跨区域制度安排中，可以广泛就贸易、发展、政治、人 权、冲突预防等问题展开对话。多边跨区域合作可以推动对中亚地区的多边国际治理，为中亚地区冲突管理提供更多的选择方案。多边跨区域合作的好处是能够尽可能广泛地在处理地区危机上发挥作用，缺点是行动缓慢容易错过最佳时机，因此上合组织在地区危机管理中需要发挥主要作用。

　　更为重要的是，上海合作组织要尽快成为一个负责任的地区性安全组织，就必须置身于整个国际体系来考虑自身的利益和发展，提高履行国际责任的能力，同时，这也是上海合作组织不可推卸的责任。当然，上海合作组织履行国际能力也 不必然就是要使用武力干涉他国事务，“互信、互利、平等、协商，尊重多样文明，谋求共同发展”的上海精神也能处理好地区事务。通过提高地区冲突管理能力，上海合作组织必定能够增强成员国和地区安全的防御能力，抵御来自各方面的不确定威胁。

　　(责任编辑　陆齐华)

　　注释：

　　[1]Hettne， B.， Inotai， A. & Sunkel， O. (eds) (1999) Globalism and the New Regionalism (London: Macmillan).

　　[2]D A Lake， P M Morgan (1997)； The new regionalism in security affairs， Published by Pennsylvania: Pennsylvania State University； Emanuel Adler (1998)， Michael Barnett Security Communities (Cambridge Studies in International Relations)；Barry Buzan and Ole Waver， Regions and Powers: The Structure of International Security， Cambridge: Cambridge University Press， 2003，

　　[3]Bjorn Hettne， Security Regionalism in Theory and Practice； Globalization and Environmental Challenges， Volume3；2008.

　　[4]Stephen M Walt， The Origins of Alliances， Luhaca and London: Cornell University Press， 1987， pp.21-28. And Stephen M. Walt， Alliance Formation and the Balance of World Power， International Security， Vol.9， spring 1985， pp.7-8.

　　[5]赵华胜:《中俄关系中的上海合作组织》，载《和平与发展》2010年第2期。

　　[6]孙壮志:《上海合作组织反恐安全合作:进程与前景》，载《当代世界》2008年第11期。

　　[7]资料来源:上海合作组织官方网站，上海合作组织成员国元首宣言，2010年6月11日，http://www.sectsco.org/CN/show.asp? id=380，最后访问日期:2011年2月25日。

　　[8]刘俊波:《冲突管理理论初探》，载《国际论坛》2007年第1期。

　　[9]Bjorn Hettne， Security Regionalism in Theory and Practice； Globalization and Environmental Challenges， Volume3；2008.p.407.

　　[10]Bernard Hoekman； Regionalism and Development: The European Neighborhood Policy and Integration ALA Cate； The Journal of International Trade and Diplomacy 1 (1)， Spring 2007:pp.1~55；

　　[11]赵常庆:《对国际社会普遍关注的中亚几个问题的看法》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2010年第1期。

　　[12]Boutros Ghali(1992:II)；An Agenda for Peace Preventive diplomacy， peacemaking and peace-keeping； http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html。

　　[13]资料来源:上海合作组织官方网站，上海合作组织成员国元首宣言， 2002 - 11 - 23； http://www. sectsco. org/CN/show.asp? id=103。

　　[14]数据来源:《中国日报》英文版China pledges $75m in aid for Afghanistan， http://www0. chinadaily. com. cn/china/2009-04/01/content_7638635.htm；亚洲开发银行统计数据计算而成，亚洲开发银行官方网址，http://www.adb.org/Documents/Fact_Sheets/AFG.pdf。

　　[15]资料来源:根据上海合作组织官方网站资料计算而成，http://www.sectsco.org/CN/#。