【内容提要】新俄罗斯从诞生以来就面临着政治体制和经济体制改革所带来的社会结构的剧烈变化，在此过程中，催生了非政府组织这一“第三部门”，而非政府组织得以快速发展并发挥理想作用的动力则是政府的支持。政府通过一系列的法案鼓励非政府组织的发展，并在各个领域发挥积极的作用。非政府组织反过来通过对国家法律事务的参与，完善国家在各个领域的立法，借以增强本身与国家之间的互动，从而更好地扮演国家与社会之间的桥梁这一重要角色。

　　【关键词】俄罗斯;非政府组织;法律互动;

　　【作者简介】姜昱子，1978年生，黑龙江省社会科学院哲学与文化研究所博士。（哈尔滨150016）

　　 

一 俄罗斯非政府组织的诞生与发展

　　1991年苏联解体，新俄罗斯诞生。自1993年叶利钦炮轰议会，削弱议会的制约作用，同时推行激进的经济改革以来，到1998年，这一激进的经济改革已经在俄罗斯社会产生了全面的负面影响。如价格自由化的改革以及错误的宏观经济政策严重破坏了社会生产力并直接导致了居民收入的锐减[1]；社会两极分化严重，收入在贫困线以下的人口比例是文明国家的最大允许值（10%~12%）的3倍以上[2]，而收入最高和收入最低（各占10％）的群体的比率惊人地达到了文明国家的最大允许水平的2.5~3倍[3]，大多数民众随时可能从一个群体进入另一个群体，社会结构日益趋于不稳定。同时，国家财力的迅速衰退导致了社会福利和保障体制的崩溃,并接连引发了一系列紧迫的社会问题——贫困、失业、被迫迁移、无家可归的儿童、高死亡率以及高犯罪率等等。在政府主导下进行的经济和政治改革将俄罗斯带入了未曾预料的急剧的社会转型期，不同收入水平、价值观各异以及对国家权力态度迥异的各类群体都在发生明显的变化，旧的社会阶层不断消失或者更新，新的社会阶层逐渐形成。在如此激荡的社会变革里，层出不穷的社会问题以及经济问题如何解决？各个社会群体的利益如何保障？他们的诉求如何表达乃至实现？弱势的个人与强大的国家之间如何沟通并达到平衡？这些都成为困扰政府的难题。

　　20世纪90年代的俄罗斯经济的市场化定位显然超前于社会变革的步伐，在俄罗斯政治体制与经济体制还没有准备好转型的情况下，冒进地从高度集中的计划经济体制转向市场经济体制，并用私有制直接取代长久以来的公有制，总体来说，俄罗斯社会转型的总体特点呈现为“社会的局部变迁（经济转轨）与整体变迁（社会转型）在方向上具有较大的不一致性。”[4]这种方向上的不一致性在宏观上迅速消耗了原有的社会整合机制，而新的社会整合机制完全不可能在那样一种转型中的体制之下及时建立起来。由于政府是这一转型的倡导者和实施者，因此，首先消耗的当然是政府的有效的社会管理资源，对社会的管理和控制自然日益微弱。但这并不意味着社会自身完全没有自治能力，也不意味着政府对此束手无策。早在苏联解体前，非政府组织就已经有了产生和发展的政治空间。

　　苏联解体前，1990年颁布的《苏联社会组织法》宣布了国家不干涉社会组织活动的原则，这表明了国家对非政府组织的基本态度，即国家有意从以前的全面控制社会的状态中撤退出来，鼓励社会力量和公民个人发挥作用。而这一法律的颁布其实正是戈尔巴乔夫执政“新思维”改革的典型体现。戈尔巴乔夫在“新思维”改革时期，便大力推行苏联的民主化进程，并突破性地鼓励和引导苏联普通民众直接参与政治，更为重要的是赋予了民众很大的自由去建立民间的非正式的组织或团体。虽然这成为导致苏联解体的直接原因之一，但未尝不是为后来的俄罗斯民主化改革开辟了道路。国家对非政府组织的这种态度为后来俄罗斯在调整非政府组织的法律框架方面定下了一个良好的基调。此后，俄罗斯通过颁布一系列法律表明了对非政府组织扶持、鼓励的基本态度，从而为后者的飞速发展提供了强大的引擎。

　　在俄罗斯激进的改革注定失败的大背景下，俄罗斯的各类非政府组织应运而生。俄罗斯的经济转轨与社会转型无法有效衔接，非政府组织适时出现并自然承担起了沟通政府与社会、制约政府权力滥用、表达公民政治诉求的重要的民间力量。这些力量自出现以来，比较成功地扮演了协调俄罗斯社会局部变迁与整体变迁的角色。这些非政府组织作为公民社会和民主制度的重要组成部分，保障不同群体的具体利益，成为国家与社会间的连接者和协调者[5]。需要指出的是，非政府组织的发展绝非国家的单方面“施舍”行为的结果。现实中，正是非营利性组织成为了各个社会群体的最恰当的利益代言人，它们积极地努力将各群体和各阶层的利益反映和规定在相关法律规范中。它们以各种形式参与各个层次立法机关的活动，这种参与虽然有时被各级立法机关含混地加以对待，但客观上却成为立法和决策中不可或缺的重要组成部分，而它们参与制定的法律反过来为其更加健康的发展创造了有利条件。

　　在当代，国家与非政府组织之间的相互关系已成为衡量一个国家是否民主的重要考察指标，俄罗斯非政府组织发展到今天已初具规模，其发展的历程可作如下概括：

　　（一）法律框架的形成

　　继1991年苏联民法通则首次将非营利性组织[6]作为一个法律实体概念规定下来后，1994年俄罗斯民法典第一部分也涉及了“非营利性组织”这一法律概念。而对其概念进行详尽规定的则是1995年的《社会组织法》和1996年的《非政府组织法》。

　　1995年的《社会组织法》第5条界定了“社会组织”的概念：“在共同利益基础上，为追求规定于章程中的共同目标，由公民联合创建的自愿性、自治性的非营利组织。”根据该法第17条的规定，禁止国家机关及其工作人员干预社会组织的活动。按照1996年《非政府组织法》第2条第1款的规定，作为法律实体的非政府组织，营利并不是其主要业务，并且，即使产生利润也不能将它分配给该组织的创立者。根据这些法律规定可以看出，非政府组织具有以下几个重要特征：首先，非政府组织由公民主动创建，并独立于国家。其次，非政府组织是在自愿基础上建立的，任何人都无权强制公民成为会员或参加协会的活动。第三，非政府组织是自我管理性组织，内部事务及其活动掌握在其成员及参加者手中。第四，非政府组织是非营利性组织，具有典型的公益性质，其所从事的经济活动完全是确保自身得以存续的必要手段，并不以营利为目的，这一点使其区别于公司等商业性组织。第五，加入到非政府组织的成员是合作伙伴关系，他们形成一个利益共同体，其共同利益是组织的宗旨，并被规定在组织章程里（按照《社会组织法》的规定，缺少宗旨及章程该组织不能成立）。

　　通过上述对非政府组织内涵的厘定，可以看出，对公民利益的表达是非政府组织的宗旨，它们活动的意义体现在参与公共事务和公共生活上。在一定程度上，这些组织的主要功能是扩大个人自由的边界，从国家手里争取更多的权利，吸引民众参与社会变革和社会保障的发展。从这一意义上讲，俄罗斯国家能够赋予这一具有“反动”性质的组织形式合法地位并支持其发展，能够将国家权力下放给社会组织，这不能不说是国家从态度上给予社会组织的一种最大的支持，有了这种态度（这一态度是解决问题的根本），其他的具体权利只是如何实现的问题了。

　　总体来说，在20世纪90年代，扶持非政府组织发展的法律框架基本形成，主要包括以下法律文件：1993年的俄罗斯宪法、1994年的《俄罗斯民法典（第一部分）》、1995年的《社会组织法》、《慈善团体及慈善活动法》和《国家支持青年和儿童组织法》、1996年的《非政府组织法》（也译作《非营利组织法》，下文仅称《非政府组织法》）、《行业协会法》。此后还陆续颁布了一系列与非政府组织相关的重要的联邦法律，如2001年的《政党法》、2002年的《俄联邦选举权利及参与全民公选权利保障法》（《选举法》）、2005年的《政府采购法》等。特别值得一提的是1993年宪法，其中第30条规定“每个人都享有结社自由，其中包括为维护自身利益而建立工会组织的权利。社会团体的活动自由得到保障。任何人都不能被强制加入或留在某个社会团体中。”同时，宪法第13条规定：“社会团体在法律面前一律平等。”由此，非政府组织被赋予宪法意义，同时，国家对公民的结社权从宪法的高度给予了确认。

　　由此表明，国家对非政府组织寄予了厚望，除了希望通过它们的健康发展，分担国家的部分管理职责，解决社会问题外，更深远的意义在于，国家的主动让权表明其对个人和社会权利的尊重与关注，抛弃了从前力图全面控制社会的统治思维，转而力争朝着更加民主化的治理方式努力，通过法律支持使非政府组织得以壮大，希望它们承载建设民主法治国家的重要使命，这为日后形成国家与社会的新格局提供了可能性。

　　国家通过立法支持非政府组织的发展，为后者的创建和运行提供了必要的法律保障。在这一背景下，非政府组织迅猛发展，公民倡议也通过这些组织呈井喷状被表达出来，为公民社会的形成提供了可能性前提。

　　（二）管理上的有限许可主义

　　原则上，非政府组织是需要进行登记的。但按照1995年《社会组织法》第21条的规定，社会组织有权不在司法部注册，但该组织不能取得法人资格。而2002年《社会组织法》修正案取消了社会组织可以不进行注册登记的规定，但在现实生活中，国家对这类组织采取了默许态度，社会组织仍然可以未经登记而存在。

　　有一种通行的观点认为，国家注册是政府采取的一种对社会组织进行监督控制的手段，然而这并不完全正确。实际上，社会组织自身对于注册的需求要大于国家。因为一旦注册，社会组织即获得一系列权利：有权要求国家方面保护其合法权益，获得法人资格，拥有法定地址，可以拥有自己的财产、开立银行账户、进行金融交易，有权参加选举和全民公决等等。那么，未经注册的组织是否就被国家“抛弃”了呢？答案是否定的。

　　《社会组织法》第27条规定了一系列对未注册组织的保障措施：有权自由传播其活动的信息，有权举行会议，有权集会、游行和示威，有权代表和维护它们在国家权力机关和地方自治政府的利益，有权采取主动行动并向当局提出可以实现其法定目标的建议，等等。由此可见，未经注册的组织仍然受到国家保护，只是与已注册的组织相比，它们的权利并不完全而已。此外，国家还对非政府组织采取以下形式加以支持：应社会组织的要求提供对某个社会福利项目的针对性政府资助；与社会组织签订买卖、承包及提供服务等各种形式的合同；将各项政府项目委托给社会组织来完成等等。

　　现将俄罗斯国家法律机制对非政府组织的支持总结为下表：

表1 国家法律机制对非政府组织的支持

№	对非政府组织形成 方面的支持	对非政府组织活动 方面的支持
1	形成了必要的法律框架，为非政府组织的活动提供法律依据；	根据非政府组织的申请，对社会有益项目提供有针对性的资金支持（政府补助）；
2	确定了非政府组织的内涵和组织形式；	法律规定可以订立任意种类的合同，包括工程和提供服务等；将各项政府项目委托给社会组织来完成，且对非政府组织范围不加限定；
3	对非政府组织进行必要的国家注册；	国家对已注册的社会组织的保障：从国家角度对其合法利益进行保护，获得法人资格，具有法定地址，有权拥有自己的财产，开立银行账户，进行金融交易；
4	对未注册的非政府组织予以保护。	国家保障未注册的社会组织：传播关于其活动信息的自由；参与国家权力机关及地方自治机关就法律规定的其活动秩序与范围等的决策制定；举行会议，集会，示威，游行和罢工等；代表和维护他们在国家权力和地方自治机构中的利益；向上述机构提出倡议和建议以实现其目标。

　　从上面表格看，国家对非政府组织采取的是有限的许可主义，即原则上的许可主义同实际中的默许主义相结合。这样做有以下好处：一是可以对注册的非政府组织在法律上加以管理，对后者的发展状况有基本的掌握；二是无论登记与否都给予法律上的确认，鼓励了它们的自由发展；三是通过赋予不同的法律权利实现对登记与非登记组织以示区分，既保证了法律权威，又给予了非政府组织自由选择的权利，既实现了法律规制，又保证了社会自治。通过这样的法律规定可以看出，俄罗斯对非政府组织的成立和发展采取的是宽容和放任的态度，国家以此再次表明了其放弃对社会的全面控制的意图，使非政府组织以其多样性满足了社会的多元化需求，让其提供的公共服务解决政府一定程度上的失灵问题，弥补国家治理功能的不足。

　　（三）国家法律支持的积极影响

　　1.从数量增长上看，促进了非政府组织的快速发展。以在俄罗斯司法机关登记的组织数量为例：1991年有4 613个，1992年达到了13 993个，1997年是66 662个，而到了2002年则达到了257 892个[7]，2003年为294 000个[8]。这种增长的速度是惊人的，如果缺乏国家的法律支持和规范，很难想象它们的发展状况会如何[9]。

　　2.从涉及领域来看，非政府组织遍布于俄罗斯社会生活的各个方面。在政治领域，有以反腐败为运动宗旨的“公牛”组织、“公民倡议中心”、“公民社会基金会”等；在经济领域，有俄罗斯商界代表大会、俄罗斯工业家企业家联盟以及经理人联盟等；在法律领域，如新俄罗斯人权委员会、维权组织“公民监督”、消费者权利保护组织等等；在社会生活领域，有环保组织、俄罗斯妇女联盟、俄罗斯“Whocares”公益组织、妇女组织“星期三”等为残疾人和儿童以及老人提供帮助的组织等等；在精神领域，有“精神遗产”基金会、宗教组织等等。俄罗斯社会组织的活动涉及3%~7%的人口，这与1980年代的世界民主国家的特征相吻合。

　　3.从发展规模来看，俄罗斯有一批活动有效、成果显著的社会组织。其中比较有代表性的是“俄罗斯企业家联盟”，它是由中小型企业家组建的全俄性质的社会联盟。其创建的主要目的是促进形成有利于企业发展的政治、经济、法律及其他条件，以确保经济的高效发展。该组织联合了全国100个非商业性组织，其办事处遍及从加里宁格勒到堪察加半岛的79个地区，为保护企业家权利做出了卓越的贡献。

　　通过上文描述的过程可见，非政府组织之所以能够获得迅猛发展，其动力恰好来自于国家的支持。如果说在苏联时代，国家权力不容许社会组织存在的话，那么今天的俄罗斯政府已经意识到与社会组织合作的必要性，并通过立法来保障、支持它们的发展。发展实践表明，这种来自于国家的发动力量是极其强大的，俄罗斯第三部门从一起步，就开始“奔跑”，其发展速度是令人惊奇的。

二 非政府组织参与国家法律事务的实证考察

　　非政府组织在国家巨大引擎的推动下，在数量、领域、规模各方面均获得了全面提升，它们在社会内部实现了自治，在解决社会问题、满足社会需求方面做出了突出的贡献。本文侧重于讨论它们对国家法律事务的参与，并由此观察非政府组织与国家的互动关系。

　　（一）对立法过程的直接参与

　　本文采用“社会经济体系有效性研究基金会”的调查数据[10]来描述非政府组织参与国家立法的客观事实。

　　这项调查的对象范围覆盖了20个行政区划，共涉及52个非政府组织的代表。对参与立法过程的重要性和积极性的调查结果显示，非政府组织代表中44％的人认为，对法律框架的改革是社会领域中最重要的活动；63％的人认为，“参与新立法”是其所在组织的“主要活动之一”。这表明了他们参与立法的强烈愿望。这种积极性同时也说明了俄罗斯社会各个群体的公民意识正在迅速提高，第三部门在社会生活中的地位越来越得到加强。

　　那么，非政府组织参与制定立法过程的具体形式有哪些呢？详见下表：

参与形式	联邦一级	区域一级	市政一级
参与法律草案的制定	15	12	5
参与法律修正案的制定	14	1	-
参与立法机构各机关的工作	7	21	20
参与立法听证和社会听证	8	9	10
组织隶属于立法机关的公众委员会	-	5	6
直接与立法机关的代表工作	15	14	12
参与地区具体发展方案的制定	1	6	15
游行示威、收集签名等施压活动	3	1	4
其他形式	27	23	23

　　与各级立法机构的“利好”关系是非政府组织参与立法过程有效性的一个重要条件。因此，实践中，非政府组织参与各级立法机构的活动均不在少数。由上表可见，非政府组织在联邦一级参与社会政策发展的最常见形式是“参与制定法律草案”、“直接与立法机关的代表进行工作（与议员接触）”、“参与制定修正案”。然而，这种“建议、倡议通过新的法律”在实践中却最难取得立法机关的支持。

　　追问原因时，我们首先会想到这是由立法机关与公民社会之间的“疏离”造成的，但事实也许并非如此。诚然，在立法机关所代表的国家与由公民个人组成的社会之间总是存在着矛盾的，即便是在两者互动良好的西方国家仍然如此。从前文的分析我们已经看出，俄罗斯国家放权社会的愿望是十分强烈的，掌权者已经认识到放权绝不仅仅是一种“高姿态”，这对当局也十分有利，尤其是在转型期，仅靠国家单方面的努力是绝对满足不了复杂多样的社会需求的，非政府组织的存在可以在很大程度上满足各种需求，减小国家的压力，这也有利于国家更好地提高宏观把握能力，从而实现国家的整体发展水平。因此，立法机关的“懈怠”也许还有别的原因。当下最现实的困境便是，在当前转型的发展条件下，即使国家使出浑身解数来发展经济、政治、社会等各项事业，有些法律还是缺乏必要的配套机制和保障措施，因此，即便是规定成了“文字”上的法律，仍然无法发挥作用，反而会徒增民众对法律的失望，有损法律信仰的建立。从这一考虑出发，立法机关会主动限制此类法律的数量，这就造成了他们对非政府组织立法建议的“忽视”。当然，现实困难不能成为停滞不前的借口，而应创造条件以出台新的立法。

　　非政府组织参与立法的“其他”形式包括：“制定、介绍、传播建议书”，“游说立法”，“关注行政权力结构”，“参与财政预算支持的竞争”，“向当局提出上诉”，“在媒体上进行讨论”，“与市政各级权力机构部门会见、协商”等。其中，最经常被使用的参与形式是“介绍、制定、传播建议书”和“游说立法”。而最有效的参与形式是组织相关利益群体讨论和支持其倡议：开展公共运动，收集公众签名，进行施压活动等等。

　　上述非政府组织参与形式与方法的多样化充分证明了它们的巨大潜力，它们正在积极寻求与权力机关最合适的互动形式，以最大限度地实现它们各自代表的社会群体的利益。应该说，这种努力是有效果的，非政府组织与各级立法机构的互动正在逐年增加，各方活动变得愈加积极。有相当一部分受访者表示，他们所提出的倡议经常能够得到地方当局的实际支持。例如，在前文所述的联邦法律——《社会组织法》、《慈善团体及慈善活动法》、《非营利组织法》等——的草案讨论及落实过程中，非政府组织均起到了一定的作用；选民协会（尤其他们的领导人及获得议员身份的组织成员）在2002年的《俄联邦选举法》的意见征询阶段积极参与，发挥了积极的作用。

　　（二）“公民论坛”的积极影响

　　2001年11月在莫斯科举行的“公民论坛”是俄罗斯非政府组织有史以来第一次与俄罗斯总统及政府的正式会面。论坛的举办具有双重意义：一方面，这是非政府组织与国家互动越来越频繁与深入的结果和体现；另一方面，它为两者互动的升级提供了平台。在这次“公民论坛”成功举行后，“谈判平台”、“聚会场所”及有关工作组都得以建立，促进了两者互动关系继续向纵深方向发展。

　　论坛召开本身这一事实及其资料被广泛引用，对于大众、尤其是官员来说是一种新的认识和刺激。英国慈善援助基金会俄罗斯代表处对“公民论坛”的影响进行了调查[11]。50%以上的非政府组织认为它们与政府的互动正朝着积极的方面前进：在范围上，70%的受访组织确认，“公民论坛”后它们与政府间开始存在互动；在合作机制上，56%的非政府组织参与了权力机关各机构及工作组的工作，13%的非政府组织与政府签订了订购合同，32.2%的非政府组织获得了政府直接的财政支持或其他形式的支持；在合作性质上，61%的非政府组织与政府建立了长期合作关系。

　　由此可见，公民论坛对两者间的互动关系产生了积极的影响。合作的规模、机制和性质均发生了变化，双方制订了越来越多的合作计划并得以陆续实施，而非仅仅停留在对问题的讨论上。政府对待非政府组织的态度明显改善，政府与社会之间的沟通和对话在论坛后明显变得更为积极。对话表现为各种形式：“对话广场”，公共事务理事会和委员会等，在很多地区还组织了地方论坛。

　　（三）互动的有利条件与限制因素

　　非政府组织与立法当局及政府的互动呈现出上述良好趋势，客观上有来自各方的有利条件加以支撑。从非政府组织方面来说，它们拥有优秀的领袖、敬业及专业化的工作人员；非政府组织彼此间有良好的互助；整体上工作组织得良好；资金相对充足；公民参与积极等等。从立法机关及政府方面来看，总体上对非政府组织给予理解和支持；议员个人对非政府组织持有支持和信任的态度；政府创造各种条件和平台与非政府组织积极接触；联邦及地方法律框架在扶持非政府组织的发展方面也在持续的完善等等；从客观条件上来讲，计算机技术、办公设备和交通运输手段有了长足的发展；信息渠道大幅度扩展等等。这些都为非政府组织与国家的良好互动提供了保障。

　　但在政治实践中，非政府组织对当局也有诸多不满，比如，很多合作都是空谈，没有实际行动和结果，对问题的解决大都是政治化的方式，合作负责人的缺乏或频繁变动，官员间的推诿，协议完成的结果与既定内容不符，非政府组织无权向政府问询等等。因此，可以说，造成非政府组织与国家的合作障碍及限制性因素有很多，不能够简单地认定哪种因素是主要原因。

　　从非政府组织方面来说，它们本身还未做好充足的准备以及它们的专业化程度还不够。首先，本身缺乏法律知识和法律文化往往成为其参与立法活动有效性的一个主要障碍。例如，非政府组织经常带着它们的建议书与那些不具有立法职权的官员接触，而没有向有权参与立法的人物提出法律建议；部分非政府组织是立法过程中的积极参与者，但它们对自己参与的目的和实现的方法并不明确，只是把与权力部门互动的一些活动当成自己立法活动（圆桌会议，讨论等）的最终结果；一些组织正在重新评估在它们的参与下所通过的“决定”“规则”“部门规章”，从前它们把这些也都认作是“法律”，这一错误理解的发现导致它们对“法律”未完成状况的失望。其次，在非政府组织之间还未建立起有机联系，彼此联合起来共同行动的能力还很薄弱，因此很难向当局提出有力建议进而提升它们的影响力。从国家方面来看，一是立法上缺乏对这种互动机制的确认；二是当局有时忽视非政府组织的意见；三是当真正需要非政府组织来参与解决社会问题时，当局又没有掌握足够的技术和优惠的政策来吸引非营利组织的合作意愿。此外，非政府组织和政府的密切合作还受到其他一系列社会心理因素的干扰：彼此间的误会，相互的不信任等等，但由于双方已经意识到上述事实，我们有理由相信，未来它们对这些困难是能够克服的。

　　研究结果表明，在俄罗斯，尽管非政府组织与立法部门的法律互动还存在着各种问题，但它们正在进行着积极的探索，并正在做进一步的努力，例如，提高立法权力机关在履行社会职责上的水平，加强在公民意识启蒙和法律文化形成方面的活动等等。客观上说，非政府组织已经成为立法活动中提出问题并推动问题解决的最积极的参与者，它们虽不属于立法主体，却通过一切可采取的手段促进通过新的立法，它们已经成为立法、以至民主法治进程中一股不可或缺的力量。这种非政府组织与国家间法律互动的良好态势，足以说明非政府组织在俄罗斯的发展是相当健康的，俄罗斯正朝着更加民主的方向发展着，只是需要对出现的问题与不足加以修正而已。

三 俄罗斯非政府组织的发展经验及特点

　　历史发展的规律表明，在具有专制传统的国家中，社会的自治能力必然是不高的。俄罗斯具有长久的专制文化传统，社会自治能力向来不高，然而，俄罗斯国家与非政府组织的法律互动在当代显示出了积极的特性，总结其发展非政府组织的经验，我们可以发现：

　　首先，从国家态度上看。与苏联相比，俄罗斯国家对非政府组织的态度发生了质的变化：从苏联时期的一味限制打压转变到俄罗斯的鼓励支持。可以说，在专制传统深厚及转型艰难的条件下，这是非政府组织得以发展的前提条件，也是国家想与社会沟通互动的一种积极姿态，是顺应历史潮流的举动，是国家对自身更为自信的一种表现。这使得国家与社会的对抗性逐渐减弱，而互动性则越来越强，由此，各种矛盾冲突得以有效疏导和解决，社会得以逐步走上有序健康发展的正轨。

　　其次，日益完善的立法。如前文所述，俄罗斯非政府组织的健康发展与相对完善的法律框架有着密切的关系。从宪法到具体法律，非政府组织的各项权利都正在得到越来越完善的法律上的保障，并获得了来自国家的各种支持。

　　再次，非政府组织自身能够充分发挥能动性。从俄罗斯非政府组织参与立法的形式与方法来看，它们在充分调动自身的所有优势，创造一切条件参与到公共决策之中。非政府组织的新立法及公共咨商会的建立能够促进俄罗斯非政府组织免于政府的过度干预[12]。同时，国家在制定社会政策的过程中保持从前的“垄断”地位已不可能。国家目前所掌握的资源在进行经济改革和社会改革中的不足也使得社会各阶层代表参与法律制定的愿望越来越强烈，越来越推动非政府组织发挥积极作用。

　　俄罗斯非政府组织发展的特点可以归结为以下几点：

　　第一，国家起主导作用。通过对俄罗斯非政府组织发展的梳理，我们发现，国家与非政府组织的法律互动遵循着这样一个路径：首先是国家赋权于非政府组织，通过立法将一部分国家权力转让给非政府组织；然后，非政府组织在得到法律所确定的权利后，充分利用这些权利积极地参与立法过程，对国家权力产生影响，促使国家赋予它们更多的权利，如此形成一种互动关系。由此可以看出，这一互动路径的最初动力来自于国家。这种模式不仅存在于俄罗斯，几乎所有后发转型国家在推进民主法治进程中发展非政府组织、培育公民社会时都不约而同地、同时也是不得已地选择了这条道路。这条道路的特点是，“从顶层设计出发一举奠定法治的伦理基础，自上而下一劳永逸地从整体上尽快确立政府信用和法律权威。这往往需要商鞅式的暴力强制，用平等、民主、开放的程序正义和铲车、水枪及手铐的暴力机器，建立法治的权威”[13]。

　　第二，公民参与不足。转型期国家的推动固然必不可少，但公民的广泛参与才是关键。拿中俄两国为例，人治传统漫长、行政权力强势、社会自治力量不足，如果仅靠政府推进，有可能造成国家权力再度膨胀、从而吞噬社会的危险。因而，国家与非政府组织的互动是否能够朝着更加良性与健康的方向发展，这还取决于公民的参与程度。从目前来看，中俄两国均处于急剧转型时期，一方面，在经济、政治、社会等各领域的发展大潮下，公民意识空前提高，参与热情不断高涨，有时法律制度建设反而跟不上人权意识觉醒的步伐，不能有力地满足人权保障的需求，因而需要不断地完善法律体系，适应时代发展；另一方面，公民意识的觉醒还不够充分，在国家集体主义、集权统治和臣民思想的文化背景和遗传因素影响下，非政府组织的精神气质还未形成，对国家的依赖感强，缺少自主性[14]。因此，非政府组织需要有强烈公民意识的成员来参加，以突破目前的发展瓶颈。这不仅需要国家在制度上的鼓励支持及对公民进行观念启蒙等主动行为，同时还需要它的“无为”，即明确界分政府与社会的各自权限范围，让社会享有独立的自治空间，才能有效地促进非政府组织的发展，达到国家与社会的二元结构的平衡及实现平等的伙伴关系，从而为公民的广泛参与与法治社会的实现奠定基础[15]。

　　第三，受外界干扰大。由于转型国家是在全球化背景下被迫追赶式发展的，因此，其发展受外来因素影响极大，但无论国际形势如何，受到何种冲击与批判，都要始终从本国国情出发，走适合本国的发展道路。以俄罗斯的立法为例，1995年颁布了《社会组织法》、《非政府组织法》以及《慈善团体和慈善活动法》对非政府组织的发展加以扶持。此后短短数年内，非政府组织的发展实现了从量到质的飞跃，不仅数量呈几何级数增长，而且对公共事务的影响力也前所未有地提高。1998年的金融危机无疑对俄罗斯非政府组织的冲击是巨大的，许多非政府组织在巨大的冲击下破产关闭。因此，金融危机后俄罗斯举行了“公民论坛”，并颁布了《政党法》，拨专款发展公民组织，同时成立了社会院以充分采纳民意，这些措施又极大地促进了非政府组织的发展。然而，“颜色革命”爆发后，俄罗斯重新修改了《非政府组织法》，2012年对该法又再次修订，修订的一项主要内容是对国外组织进行了更为严格的限制。这些修订遭到了以美国为首的西方国家的严厉指责。然而，俄罗斯顶住了压力、并未在意各方的批评，并从本国实际情况出发，适时调整相应的法律与政策，稳步发展非政府组织，逐步建立与非政府组织的互动关系。需要注意的是，不能以国情为借口阻碍社会的发展。

　　从俄罗斯在剧烈的社会转型期发展政府组织的经验可以看出，转型国家在发展与非政府组织互动关系方面，需审时度势，适当调整法律与政策，稳步推进非政府组织的发展，以期符合时代需求，实现法治国家目标。

　　注释：

　　[1]〔俄〕谢尔盖·尤里维奇·格拉济耶夫：《俄罗斯改革的悲剧与出路》，经济管理出版社2003年版，第57~62页。

　　[2]Мониторинг доходов и уровня жизни населения (Москва).-24.06.2002. С.23-47.

　　[3]Российский экономический журнал (Москва).-30.12.2002. С.3-15.

　　[4]刘淑春：《〈俄罗斯改革的悲剧与出路〉一书简介》,载《国外理论动态》2003年第12期。

　　[5]См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 429.

　　[6]为避免使用词语的单一与重复性，本文在不同语境使用了不同的词语，诸如“非政府组织”、“非营利组织”、“社会组织”、“公民组织”、“第三部门”、“社会团体”等，尽管词语内涵都有自身的侧重，但都是指独立于官方的非营利性的公民组织。因此，本文中提到的上述词语均作为同义词使用。

　　[7]Госкомстат. Российский статистический ежегодник[M]. М.: Статистика России, 2003，С.111-117.

　　[8]Неправительственные общественные организации: Справочник. М.,2003.

　　[9]需要说明的是，在成熟的法治社会中，非政府组织得以建立和发展的资金一般来自于成功的个人和企业、基金会或者国际组织。而俄罗斯则不同，俄罗斯由于处于激进的经济改革和激烈的社会转型动荡期，社会两极分化严重，财阀掌控国家资源，社会显然缺乏建立非政府组织的足够资金，因此，其非政府组织得以建立并发展的资金主要来自于西方。由此可以看出俄罗斯政府发展非政府组织的积极态度。 [10]Загорулько Н.М., Потапенко М.С. Участие некоммерческих организаций в разработке социальной политики (Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблем в России // Формирование социальной политики.-Сборник статей и материалов / Под ред. Казакова О.Б.-М. 2003. С.4-33.

　　[11]Аврорина Л.В. Влияние Гражданского Форума на взаимодействие НКО и власти // Формирование социальной политики.-Сборник статей и материалов / Под ред. Казакова О.Б.-М. 2003. С. 54-58.

　　[12]例如，Mary Dejevsky, “Russia’s NGO Law: The Wrong Target,” in Opendemocracy.net (также воспроизведено в: Johnson’s Russia List, no. 9319, 16.12.2005); Nicolai Petro, “Russian NGO Legislation is a Step in the Right Direction,” Russiaprfile.org, www.russiaprofile.org/politics/2005/12/9/2864/wbp

　　[13]凌斌：《从法民关系思考中国法治》，载《法学研究》2012年第6期。

　　[14]马长山：《NGO的民间治理与转型期的法治秩序》，载《法学研究》2005年第4期。

　　[15]袁曙宏、韩春晖：《社会转型时期的法治发展规律探究》，载《法学研究》2006年第4期。

（责任编辑张昊琦）