近年来，在政治环境稳定和国际能源价格走高的基本背景下，俄罗斯经济总体保持了持续发展的势头，但在社会转型过程中出现的非法移民及“灰色清关”等历史性问题成为优化经济结构、规范市场秩序的主要制约因素。俄罗斯政府自2006年开始加强对国内市场的治理整顿，颁布并实施了一系列有关移民政策的法律，希望通过制度建设和政府引导来缓解因外来移民而引发的社会及舆论压力。2008年国际金融危机后，俄政府实施了新一轮具有强制性特征的措施，对中俄民间贸易及中国对俄劳务输出产生了一定的影响。

一、俄罗斯移民政策概述

　　俄罗斯负责管理移民群体的机构为隶属于俄罗斯内务部的联邦移民局。该局的主要职能包括:为俄罗斯公民办理和发放能证明其公民身份的证件；为俄罗斯公民进行居住登记以及监督公职人员正确地为当地居民进行登记；为外国公民和无国籍人士办理和发放进入、停留及短期居住在俄罗斯的证件；对外国公民和无国籍人士在俄罗斯停留和临时居住时遵守法律规范的状况进行监督；对俄罗斯境内的外国公民和无国籍人士进行注册；与其他国家机关合作，制止非法移民并制定相应政策；执行国家在难民问题上制定的法规；参与为外国公民或无国籍人士提供政治避难的工 作；对外来劳工移民、招收外国劳工及俄罗斯公民工作安置等工作进行检查和监督；管理俄罗斯移民局地方分局、驻外机构以及其他相关的组织和机构等。此外，俄罗斯卫生和社会发展部下属的联邦劳动就业局也是移民管理的重要机构，在各联邦主体设有联邦移民局的垂直分支机构[1]。

　　从法律层面看，俄罗斯政府设立的移民政策委员会和跨部门工作组负责制定与移民有关的法律条文。俄罗斯的移民法律基础主要由1991年出台的《俄罗斯联邦人口就业法》、1993年出台的《难民法》和《被迫移民法》以及1995年出台的《出人境程序法》组成。而针对移民管理的专门性法规《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》于2002年首次颁布，并于2006年进行了修订。该法旨在明确外国公民和无国籍人士的法律地位，调节其在俄生活、居住、劳动、经营及其他活动中与俄国家权力机关、地方自治机关和公职人员之间的法律关系[2]。

　　2006年，俄罗斯政府开始对移民管理法规进行进一步完善和修订，《俄罗斯联邦外国公民和无国籍人士移民登记法》、新版《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》和《俄罗斯联邦禁止外国人在售货摊位和市场从事零售工作的政府令》、《关于2007年俄罗斯联邦境内从事零 售贸易经营主体内部使用外国劳务人员的许可比例》、《俄罗斯联邦零售贸易和劳动法典修改意见》、《关于向外国公民发放临时性劳动许可证的管理办法》以及《关于2007年向外国公民发放劳务许可邀请配额指标》等法律法规的出台，成为新一轮调控外国劳务人员和打击非法移民的起点。

　　上述法规旨在规范对俄罗斯境内外国公民的管理，同时规定对引进外国劳工实行配额制，每年由联邦政府制定配额计划，审批各地引进外国劳工的额度，并严格限制外来劳工所从事的行业岗位，从而保证本国公民的就业机会。此轮政策调整保证了俄罗斯劳动力欠缺 行业对外国劳工的引入，杜绝了外国劳工过剩和非法移民的流人。与此同时，在客观上也对外国劳工在俄境内的生存就业环境造成严重冲击，部分外国劳工因未能获得劳工配额而无法办理合法居留手续或被禁止从事相关工作而不得不返回本国，其中也包含相当一部分的中国移民。

二、中国移民群体的形成

　　中俄两国互为邻国。自古以来，长达4300公里的边境线成为两国贸易及人员往来的纽带。中俄边境地区的经贸合作也成为目前东北亚区域合作的重要推动力。据统计，前往俄罗斯的中国公民以东北地区和内蒙古自治区的人群为主，而中国移民在俄的聚集地也以俄 罗斯远东和新西伯利亚地区为主，具体来说主要为4个边境地区—犹太自治州、阿穆尔州、滨海边疆区和哈巴罗夫斯克边疆区[3]。

　　“移民”一词是对俄罗斯境内外国人的统称。俄罗斯将劳动移民定义为实施劳动迁移的人口，指劳动适龄人口以获得劳动机会、就业安置和实现个人利益为目的的迁移。根据俄罗斯联邦国家统计局的统计数据，俄外来劳动移民呈逐年增加的趋势:2005年在俄境内合法注册的劳动移民约为70万，2006年约为101万，2007年约为172万，2008年增至约243万。这些劳动移民来自120个国家，来自独联体其他成员国和非独联体国家的移民数量大致相等，中国劳动移民总数约为23万，仅占劳动移民总数的约9%[4]。在俄罗斯所有劳动移民中，来自原苏联加盟共和国的劳动移民所占比重最大，其中又以乌兹别克斯坦的劳动移民人数最多。其次是乌克兰、中国、土耳其和吉尔吉斯斯坦等国。中国劳动移民的主要工作地点为俄罗斯远东地区，人数超过该地区劳动移民总数的50%[5]。在俄中国移民从事的主要行业为:商贸、餐饮业、建筑业、农业和工业。从事商贸工作的移民主要分布在俄罗斯欧洲部分(莫斯科、圣彼得堡等城市)，工作地点集中在露天批发市场[6]。在远东地区的中国劳动移民以从事建筑业、农业种植、餐饮服务、森林采伐、木材加工和商贸流通等行业为主。

　　俄罗斯人口下降及劳动力短缺是中国移民群体形成的重要背景。苏联解体后，俄罗斯人口呈现负增长，人口老龄化问题日渐突出。自1993年人口数量达到历史峰值1.486亿以来，俄罗斯人口总量一直呈负增长趋势:2000年减少96万，2001年减少94万，2002年减少93万[7]。联合国专家预测，到2050年，俄罗斯人口总量将减至9200万。出生率持续下降和死亡率不断攀升是俄罗斯人口总量减少的直接原因。而人口总量大幅减少，尤其是适龄劳动人口的减少，直接导致劳动力资源匾乏，难以满足经济和市场的开发需要。人口分布失衡也导致经济发展出现地区差异。例如，莫斯科市的面积为1 720平方公里，常住人口约占全俄总人口的12%[8]；而远东地区面积达621万平方公里，占俄国土总面积的36%，人口只占全俄总人口的5%，人口密度为每平方公里1.1人，低于俄罗斯每平方公里8.7人的平均水平，是世界人口平均密度的1/4[9]。俄罗斯丰富的自然资源和极度匾乏的劳动力资源形成鲜明对比。中国是世界上人口最多的国家，与俄罗斯远东地区接壤的东北地区人口密度达每平方公里130人，东北三省的人口总量近1.04亿。改革开放后，企业改制及产业调整等一系列措施造成大批下岗待业人员出现，整个东北地区的剩余劳动力呈持续增长态势。

　　中俄两国在不同经济领域所具有的特点及互补性是中国移民群体形成的重要基础。根据已探明储量，俄罗斯拥有占世界总量50%的煤、23%的石油和33%的天然气资源。俄罗斯的森林覆盖率约为50%，占世界木材总蓄积量的23%，俄境内最大的淡水湖贝加尔湖约占全球地表淡水总量的1/5。俄罗斯拥有500多条通航河流，总长度为30万公里，实际通航里程为8万公里。俄罗斯农业用地达2.1亿公顷，其中耕地为1.25亿公顷，人均耕地为0.85公顷(世界耕地总面积为14.57亿公顷，人均0.32公顷)[10]。虽然拥有丰富的自然资源和原材料，但由于自然气候条件限制，俄农业发展一直处于较低水平，部分地区的农作物生产仍无法自给，大部分季节性农作物依赖进口，远东地区的粮食自给率仅为15%[11]。与此同时，轻工业发展缓慢，除纺织品外，内衣、制衣和皮鞋等产品的市场占有率均不足20%，缺口均靠进口和地下生产弥补[12]。而中国经济在改革开放后一直保持平稳较快发展，无论是外贸总额或外汇储备均居世界前列，作为传统的农耕国家，中国的农业生产水平和生活用品的产量也处于领先地位。

　　利益驱使是中国移民群体形成的重要动力。苏联解体后，俄罗斯实行的“休克疗法”导致国家经济低迷，对国民经济造成重大伤害，客观上造成了地域发展水平严重失衡。乌拉尔山以西的欧洲部分经济发展速度较快，而远离国家政治中心的远东和西伯利亚地区则商品匾乏，众多工业部门停产。对于远东和西伯利亚地区来说，中国东北地区不仅享有地缘优势，而且拥有该地区急需的人力、资金和轻工业产品。该地区贸易的高回报率和便捷性成为中国移民迁移的重要原因。

三、俄罗斯移民新政的主要内容及其影响

　　自2006年以来，俄罗斯政府在加强移民管理、控制移民数量和规范移民从事行业等方面进行了较大的政策调整，对中俄民间贸易和中国东北地区劳务输出影响较大。

　　(一)移民政策调整的核心内容

　　第一，以停留时间为标准明确了外国移民的不同种类。根据法律将来俄外国移民按照停留时间的长短划分为临时停留、短期居住、长期居住和非法停留四类。临时停留指持有签证或免签进人俄罗斯联邦境内、已获得俄罗斯移民卡但无居留证或临时居留许可、在俄罗斯停留不超过3个月(因特殊原因可延长至1年)的外国人。短期居住指已获得短期居住证，在俄罗斯境内停留不超过3年的外国人。长期居住指获得长期居住证，在俄罗斯境内停留不超过5年的外国人。非法停留指没有停留许可证或居住许可证的外国人。

　　第二，继续巩固外国劳工配额制度，首次对独联体国家公民来俄务工实施配额制度。在保障国内就业环境的前提下减少配额额度，有效吸引外来劳动力。各联邦主体的外国劳工引进申请额度由俄罗斯政府审批，各地区劳务指标具体分配方案由俄卫生和社会发展部、经济发展和贸易部与内务部联合制定。俄罗斯各类企业和私人部门雇佣外国劳工前必须获得劳动部门的配额许可，并在税务部门进行登记，同时有义务为外国劳工缴纳劳动税和移民税。在配额制定上政府优先考虑劳动力稀缺领域，如建筑业和农业生产企业等。

　　第三，严厉打击非法移民，加大对雇佣非法劳工的企业主和违反移民法规的外国劳工的处罚力度。据俄内务部和移民局数据，截至2006年，俄国内来自独联体国家的移民共1 200万，其中700万为非法移民，其工作主要分布在建筑业、工业、农业和商业等领域[13]。按照新法律规定，对于违反移民登记规定的外国公民，将处以2000—5000卢布的罚款，情节严重者将移交法院判决并予以遣返；非法滞留俄罗斯境内的外国公民将被限期离境，并在一定年限内拒绝再次人境；对于因违反移民法规被处罚超过两次以上的外国公民，将拒发签证和居住手续；对于非法雇佣外国移民的企业主最高可处以80万卢布的罚款[14]。据统计，2007年俄联邦移民局共处罚使用非法劳动移民的雇主16万名，罚款45亿卢布[15]。

　　第四，规范市场秩序，限制和禁止外国人在俄从事零售贸易。根据法律规定，外籍劳务人员不得在俄罗斯境内从事酒类(包括啤酒)和药品的零售活动；除商店外的其他零售贸易中允许雇用的外籍劳务比重从40%到逐步禁止。物品零售市场上本国生产者的摊位至少 占20%的份额，食品市场上至少占50%的份额。同时规定，只有持售货员卡的人才能出售货物、完成各项工作以及为消费者提供服务。售货员卡由市场管理公司根据租赁合同，或者在个别情况下按照规定根据当事人提出的申请发放。

　　(二)移民新政的特点及影响

　　第一，新劳动移民配额间接地对与俄罗斯一直保持互免签证制度的独联体成员国移民进行调控，在数量上限制这些国家每年赴俄的劳动移民。2007年，俄罗斯政府公布外国公民在俄务工的移民配额，向与俄不存在免签关系的国家提供劳动移民配额30.8万，向与之存在免签关系的国家提供劳动移民配额600万[16]。而根据此前法律规定，对除土库曼斯坦和格鲁吉亚之外的独联体成员国公民赴俄实行免签制度，对来自这些国家的劳动移民也不作限制。此次调整一方面引发这些国家内部的就业压力，另一方面也激化了各国在移民问题上的分歧。例如，乌克兰外交部曾于2007年1月照会俄联邦外交部，要求俄罗斯对新移民政策做出书面解释，并承诺新移民政策不会影响俄乌之间已有协议的有效性。事实上，移民新政遏制了这些国家与俄罗斯之间存在的巨大劳动力资源供需潜力。

　　第二，鼓励劳动移民进人建筑业、基础设施建设和农业等领域，但完全禁止劳动移民从 事市场零售工作的政策不符合当前俄罗斯劳动力短缺的现实情况。一方面，近年来，俄罗斯经济长期依赖原材料出口和以重工业为主导的经济结构依然没有根本转变，产业结构调整势在必行。俄罗斯能源工业、电力工业、黑色和有色冶金工业等约占工业总产值的50%,约占出口总额的70%。但这些行业不在政府优先引进劳动移民之列。另一方面，“影子经济”和“灰色清关”等问题虽然对俄罗斯贸易发展形成挑战，但造成此种情况的根本原因恰恰是移民政策的烦琐手续使外来劳工和民间贸易商被迫寻找非正常渠道，地下中介机构和部分权力机关的腐败愈演愈烈。在2009年俄罗斯工业和贸易部提交政府的报告中称，俄罗斯境内销售的近半商品是以非法途径人境，对国家税收造成约6500亿卢布的损失。俄政府希望利用极端的“禁令”手段解决多年来的历史积淀问题，而并未深究其深层次的经济结构性缺陷，具有明显的“理想化”色彩。

　　第三，长期以来，俄罗斯对待移民问题的矛盾心理制约其政策的有效性。俄罗斯时常将移民问题中的负面影响夸大并与国家安全挂钩，其传统文化中保留着的对异族文化的排斥和社会舆论一贯宣扬的排外思想，导致其只能选择性地接受外来移民。同时，富有实用主义色彩的普京政府为了实现具体目标或消除紧迫威胁，常会采取一些较为极端或特别的措施，并忽略由此带来的负面影响，使俄罗斯移民政策的调整具有不确定性特征。例如，2008年全俄最大的切尔基佐夫斯基露天零售市场被俄罗斯政府以违反卫生和海关进口条例等理由突然强行关闭，大量货物被封存。俄方在整顿过程中没有充分考虑历史既成事实，发生了强行驱赶华商、随意查封货物等事件，其整顿措施对中俄传统民间贸易形成了一定冲击。2010年1月22日，俄罗斯国有资产管理局单方面开始对此前查封的货物进行集中销毁，涉 及货物总量超过10万吨[17]。为此，中国派遣代表团及时与俄方展开交涉，要求妥善解决问题，保护了中国移民的合法权益。虽然俄方在善后问题上采取了补救措施，但俄罗斯的投资环境和部分国家民众对俄的整体印象不可避免地受到影响。

　　第四，受国际金融危机的后续影响，俄罗斯国内就业率持续下降。根据俄罗斯联邦国家统计局公布的数据，截至2010年12月底，全俄失业率为7.5%，失业人数达560万。由于大规模的资本外逃，占俄罗斯GDP 7%—8%的房地产业呈萎缩趋势，2009年俄罗斯房地产平均价格下跌超过40%，建筑领域的失业率从 15%升至20%。[18]受此影响，俄罗斯政府采取削减劳动移民配额的手段以保证本国公民就业。2010年外来劳务配额比2009年减少30%，总数不到150万[19]。此种“一刀切”的做法仅在宏观上简单加以限制，并未对职能部门的执行加以引导和规范，从而滋生大量非法中介服务，使中方合法劳务输出人员的权益无法得到保障。可以看到，虽然移民新政在打击非法劳工、规范市场秩序和移民管理等方面做出了努力，但仍保留了传统思维的痕迹，带有浓重的保守气息，而在具体执行和实施细则上则具有简单化和极端化特点。

四、对中俄移民问题合作的相关建议

　　中国是俄罗斯吸引劳动移民最具潜力的国家之一，中国移民群体也是俄罗斯外国移民的重要组成部分。新时期，中俄移民合作应注意以下几方面问题。

　　(一)充分认识中俄在地缘、资源和人力资源等方面的互补性优势，结合两国区域发展战略，继续推动政府间合作与共赢

　　2002年，中国正式提出实施东北老工业基地振兴战略，《东北地区振兴规划》也于2007年得到国务院批复。俄罗斯政府于2002年重新修订了《1996一2005年和2010年前远东及外贝加尔地区经济社会发展联邦专项纲要》，并于2008年开始实施《2013年前俄罗斯远东 及外贝加尔地区经济和社会发展联邦专项规划》。中俄两国制定并同步实施区域发展规划，成为两国在移民问题上合作的重要依托。应根据相关发展规划，积极利用国家级发展战略进行互动，加速建立移民问题的合作与沟通机制，实现数据定期交换并加大打击非法移民的政府间合作，促进两地区社会经济发展，增强两国在东北亚区域经济一体化中的地位和世界经济中的竞争力。

　　(二)扩大两国人文交流，促进民间文化交流，努力转变在俄中国移民群体的形象

　　近年来，中俄两国在政治和经贸领域合作成果明显，中俄战略协作伙伴关系得到深入发 展。同时，成功互办“国家年”和“语言年”使两国在人文领域的交流得到极大提升。但总体来看，两国普通民众对对方文化和思想的了解仍相当有限，少数在俄非法劳工和劣质商品也损害了中国劳动移民的正面形象。应充分利用人文交流合作的机会，加大扶植俄语教学的力度，使两国间的文化推广与宣传机制化、常态化。加大对外宣传力度，展示中国先进文化和科学技术成就，努力改善俄罗斯普通民众和精英阶层对中国移民的负面印象。

　　(三)建立专门的培训机构，提高中方劳务输出人员的知识及技术水平

　　根据俄目前的移民政策，吸引具有高级专 业知识和熟练技术的劳动移民仍是迫切需求。应把握机遇，利用好中国在建筑和农业领域的劳动力优势，对劳务输出人员在赴俄前进行专业培训，使其掌握初步的语言交流能力，并通过合法渠道和手段办理相关手续。加强政府对劳务输出人员的监管，强化法律意识教育，要求劳务输出人员遵守当地法律法规，合法缴纳各类税费，在合同完成后及时返回国内，避免非法滞留。可考虑由地方政府建立中国劳务输出人员的法律援助机构或聘请当地法务人员，切实维护中方人员合法权益，加强地区间在法律领域的合作。

　　(四)进一步发展和完善俄罗斯相关行业 市场和政策服务的信息收集机制，由地方政府引导企业进行项目选择，并为其提供担保

　　通过官方或政府间互访等渠道及时获取俄罗斯工程外包和劳务市场需求等信息，及时了解当地有关法律、政策和市场准人条件。充分发挥中国驻外领事机构作用，为企业、个人和驻外使领馆之间搭建桥梁，通过与当地各行业商会和劳动就业市场建立有效的信息渠道，为中方企业和个人了解俄罗斯工程和劳务市场提供必要的信息和支持。

　　(五)切实推动中俄民间贸易转型，加大政府扶植力度，实现官方引导，个体实践的规范化贸易模式

　　当前，中俄民间贸易经过多年发展虽具一 定规模，但总体呈现经营范围不广、经营方式不规范、合作关系不可持续的特征。两国民间贸易主要局限于出口加工型和劳动密集型产业，低端产品制造成为核心内容。根据《2020年前俄罗斯经济社会长期发展战略》中提出的将俄罗斯建设成为宜居型国家、创新型国家、具有全球竟争力的国家和世界主要强国[20]的目标，此种低端贸易已无法适应俄罗斯社会创新型发展模式，随着其经济结构逐步调整，应将中俄民间贸易模式转型作为中国下一阶段的重要任务，鼓励中小民营企业赴俄投资设厂，加大招募本地员工力度，熟悉并遵守相关法律 法规，规范自身经营方式，实现真正的资源互补，使移民合作成为中俄战略协作伙伴关系中的实质性内容。

　　作者单位:上海国际问题研究院全球治理研究所。

　　注释：

　　[1]Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004г.№928, http://www.fms.gov.ru/

　　[2]О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации//Российская газета, 20 ибля 2006г.

　　[3]强晓云:《移民对当代中俄关系的影响:非传统安全视角的分析》，时事出版社2010年版，第116页。

　　[4][5]Труд и занятость в России 2009, Федеральная Служба Государственной Статистики.

　　[6]Витковская Г., Угрожает ли безопасности России китайская миграция?//Брифинг Московского центра Карнеги, 1999.T.1.Вып.2.C.4.

　　[7]Демаграфический ежегодник России 2009, Федеральная Служба Государственной Статистики.

　　[8]俄罗斯联邦国家统计局公布的2002年全俄人口普查结果，http://www.ofdp.ru/news/-news291003at 095415/full.shtml

　　[9]Голубчиков Ю., Демаграфические беды России//Энергии(М), 2001.C.35.

　　[10]Статистичемкий сборник. Охрана окружающей стреды в России 2008, Федеральная Служба Государственной Статистики.

　　[11]Сельское хозяйство, охота и лесоводство в России 2009, Федеральная Служба Государственной Статистики.

　　[12]Сергей Шумилин, О Формировании потребительского рынка товаров текстильной и легкой промышленностиЖ Состояние и перспективы, http://www.minprom.gov.ru/activity/light/appearance/5，31Марта 2006

　　[13]中华人民共和国驻俄罗斯联邦大使馆经商参处，http://zys.mofcom.gov.en/column/print.shtml? /d/200702/20070204380371

　　[14]О правовм положении иностранных граждан в Российской Федерации//Российская газета, 20 июля 2006г.

　　[15]《俄罗斯联邦移民局局长康斯坦丁·罗莫达诺夫斯基访谈录》，[俄」《生意人报》2008年1月24日。

　　[16]Установлена квота на приглашение в Россию иностранных рабочих, http://rian.ru/politics/20061115/55649008.html

　　[17]俄罗斯新闻社网站，http://www.rian.ru/moscow/20100121/205634814.htm1

　　[18]刘军梅:《金融危机对俄罗斯的影响》，《红旗文稿》2009年第6期。

　　[19]Петр Скобелев, По просьбам трудящихся Правительство сократит квоту нп трудовых мигрантов//Российская газета, 25 декабря 2009г.

　　[20]俄罗斯经济发展部，http://www.economy.gov.ru/minec/press/doc1205746881772

(责任编辑: 农雪梅)