摘 要：实名制国家财政券(ГИФО，Государственные Именные Финансовые Обязательства)是俄罗斯于2002年开始进行的关于高等教育拨款的一项全新实验，它是国家根据中学毕业生通过俄罗斯国家统一考试的成绩而提供给他们用于支付其获得高等教育学费的一种国家券。尽管这一实验暂时没有得到广泛推行，但它为俄罗斯制定更有前景的高等教育拨款机制打下了基础。
关键词：俄罗斯；实名制国家财政券；高等教育；拨款
中图分类号：G551. 26 文献标志码：A 文章编号： 1008-0961(2010)02-0067-04
收稿日期： 2010-11-02
作者简介：张颖(1979-)，女，黑龙江佳木斯人，硕士，助理馆员。
一、ГИФО的背景
1998年，在戈里采诺(голицыно)重点大学代表会议上，首次提出应以学生手中的券为依据给大学拨款的建议，当时这种券被称为教育券(образовательный ваучер)，但当时这一建议并没有得到普遍的认可，只是引发了激烈的讨论，直到2000年俄罗斯联邦政府在《2000-2001年社会政治和经济现代化行动计划》中，拟定以实名制国家财政券为依据向高等学校拨款，实名制国家财政券才正式得名并受到普遍重视[1]。进行ГИФО实验的主要目的是：提高被划拨到教育领域的资金利用率；加强大学间因争夺优秀学生而产生的竞争，从而促进高等教育质量的提高[2]。
二、实施情况
2002年，ГИФО首先在俄罗斯的3个联邦主体马里埃尔共和国、楚瓦什共和国和萨哈(雅库特)共和国的6所国立大学(马里埃尔国家大学、马里埃尔技术大学、马里埃尔克鲁普斯卡亚师范学院、楚瓦什乌里扬诺夫国家大学、楚瓦什亚卡夫列夫师范大学和雅库茨克阿莫索夫国家大学)进行实验。这项实验是与俄罗斯国家统一考试(1)紧密相连的，中学毕业生必须通过参加统一考试才能获得实名制国家财政券。
(一)ГИФО的含义
中学毕业生参加国家组织的统一考试，并根据统一考试的成绩获得相应面值的ГИФО；学生以手中的这些券支付所选择高等学校的部分或全部学费，国家则根据学生所持的券将拨款划拨给学生考入的高等学校。
(二)ГИФО的等级
根据俄和面值联邦教育、科技及政策部2002年7月发布的2596号命令，实名制国家财政券共分为Ⅰ—Ⅴ五个等级。不同的等级是根据全国统考成绩确定的，各科平均成绩为80~100分的为Ⅰ级， 68~79分的为Ⅱ级， 52~67分的为Ⅲ级，43~52分的为Ⅳ级， 35~43分的为Ⅴ级。低于35分的不享受实名制国家财政券。其中，第Ⅱ、Ⅲ等级所占比重较大，两者之和超过3/4，第Ⅳ等级次之，第Ⅰ和第Ⅴ等级所占比重较小，都不足10%[3]。
各等级ГИФО的面值每年由俄罗斯教育部确定，不同等级的学生享受的年度财政拨款各不相同(见表1)。
表1 2002-2004年各等级学生所享受的ГИФО面值对照表单位：卢布
| 年份 | ГИФО的等级 | ||||
| Ⅰ | Ⅱ | Ⅲ | Ⅳ | Ⅴ | |
| 2002 | 14 500 | 7 500 | 3 900 | 2 800 | 1 200 |
| 2003 | 12 500 | 7 200 | 3 000 | 2 000 | 700 |
| 2004 | 12 500 | 7 200 | 3 000 | 2 000 | 700 |
数据来源：приказминобразованияРФот25. 03. 2002N1013；приказминобразованияРФот03. 06. 2003 N2376；приказминобразованияРФот22. 07. 2004 N26
(三)ГИФО的原则和拨款方式
根据学生参加国家统一考试的成绩——统一考试分数越高，得到的实名制国家财政券的经费就越多，在提交的国家统一考试证明中记录着学生的考试分数。实名制国家财政券的面值由俄罗斯教育部根据不同的类别确定。高校所招收的按统一国家考试成绩排名的优秀学生，其中有半数学生有权“只依靠国家实名制财政券”学习，即不需要家庭补缴费用(与该所学校学费的高低无关)，而其余的人需要补缴费用[5]。
根据ГИФО的设想，实施ГИФО的基础条件为：
(1)分配给大学的预算资金的数额是取决于被学校录取的学生数量及根据他们各自的国家统一考试成绩而授予其ГИФО的等级；
(2)ГИФО被划分为5个等级；
(3)大学有权独立确定学费的价格；
(4)学生获得ГИФО与学费之间的差额应由学生自己来补偿；
(5)有不少于50%获得ГИФО的大学生不需要补缴费用就可以上学，即他们不需要补缴ГИФО和学费之间的差额[6]；
也就是说，ГИФО将固定到具体的人，并将负担这个人的学习费用；虽然每个学生都能将ГИФО拿到手，但他们却不能将其兑换成货币，只能获得与这些ГИФО等值的教育服务，也不能用于其他目的的开支，或转让他人使用；而对于最终获得ГИФО的学校，它有责任也有义务提供给获得ГИФО的学生相应的学习机会，并且仅仅提供给持有ГИФО的本人。
在这种新的拨款机制下大学收入的结构形如见图1所示。总收入就是图中矩形ОДДН(Д——大学的收入；Д——进入大学学习的大学生数量；Н——大学确定的学费价格； )的部分，即：
由于5个等级的ГИФО都有学生获得，且这些学生都要进入大学进行学习，因此，大学从ГИФО所获得的资金数额将是1-5的矩形面积之和，或者表示为：
在此，ДS——大学从ГИФО中获取的收入；Si——第i级ГИФО的面值；Hi——获得第i级ГИФО的大学生人数；
因此，在规定的大学里每个学生应补缴的学费(Дgon)恰恰等于学费的价格(Ц)和他所获得ГИФО的面值(Si)之间的差(即：Дgon=Ц-Si)。
实际上，在制定实名制国家财政券拨款机制时曾计划，所有大学生都需补缴学费，但对于已确定的实际进程来说，在新拨款体系框架下，有50%的学生可以不补缴费用而上大学，即有一半升入大学的学生只是依靠ГИФО即可免费学习，因此，图示变得更加复杂，同时大学所获得的收入将有所变化(见图2)。
由图可知，在确定学费价格水平的时候，大学的收入(Д)将由从ГИФО获得的资金，再加上学费和各等级ГИФО的面值之间的差额组成的附加费用。因此，大学将首先致力于争取到更多获得ГИФО的学生，这主要是由于学生的文化基础越高，他们获得ГИФО的面值也就越高，而学校获得的收入也就越高。但当学费高于ГИФО的面值时，学校将不能从不需要补缴差额的50%学生那里获得补偿，也就是说，这部分学生在校学习对于学校来说将是亏损的。
由于国家并没有规定这部分亏损将如何进行补偿，因此，大学被迫自己寻找补偿亏损的办法，于是他们不得不提高另外50%没有获得免费学习的学生的学费来弥补损失。
(五)ГИФО的特点
学校获得拨款方式的变化：由政府—高校的直接拨款方式变为政府—学生—高校的间接拨款方式。
学生支付学费的变化：要么完全依靠教育券付费，要么只需支付部分学费。所需支付的学费为：学生年度支付学费额=学校制定的年度学费-学生所得实名制国家财政券的面值。其中，学费由各高校根据自身耗费的成本决定，国家只规定学费的最高限额。
三、评价
尽管实名制国家财政券的实验在俄罗斯社会引起了激烈的争论，说法不一，但作者认为实名制国家财政券给俄罗斯高等教育财政拨款带来了很多积极的影响。具体有：
第一，尊重学生的选择，保障学生的入学机会，从而扩大了教育的普及性。2002年、2003年、2004年完全依靠联邦预算的公费生与个人需补缴部分学费的付费生比例分别为： 58·7%：41·3%、59·7%： 40·3%、61·7%： 38·3%。这保证了俄联邦宪法规定的公民在竞争基础上享有接受免费高等教育的权利，即每万名居民中必须有170人接受免费高等教育。学生同时也具有很强的自主择校权。通过国家统一考试获得ГИФО的中学毕业生在向高校提交申请书前可先了解该校公示的信息和学费情况，这样便于他进行选择。因为如果他在该校排名没有进入只靠ГИФО免费学习的行列，他就需要补缴学费，如果他无力承担这笔费用，那么就可以选择去其他学费较低的高校进行学习。也就是说，学生可以根据自己的需要选择适合自己的高校进行学习[2]。
第二，依靠大批资金的流动，增加大学间的竞争，刺激了教育服务质量的提高。在实名制国家财政券制度下，高校获得预算拨款的多少，取决于各等级学生的数量。招收等级高的学生越多，获得的预算拨款就越多。这样，学生的主体地位得到了体现，他们是公共资金流向学校的中间环节，决定着资金流向和流量的大小。同时，由于大学间为获得生源而展开竞争，也为高等教育质量的提高提供了可能。一方面，为了获取更多的资金，高校必须吸收更多更有才华、更优秀的学生。为了吸引更优秀的学生，高校必须努力提高自身的质量，优化课程结构，更新教学方法，增加社会对其毕业生的认可度。另一方面，当争取到更多级别高的学生，意味着有了更多资金，为提高现有教师的待遇、吸引更优秀的教师加入提供了前提，从而为高校教育质量的提高提供了可能。
第三，资源配置更加合理，高等教育效益得到提高。以前，俄罗斯高校实行的是政府—高校这一传统的资源配置模式，行政干预力度大，学校资源配置不够合理，重复建设与浪费现象严重。实行实名制国家财政券制度将减少政府的直接干预，增加市场机制的作用，提高政府高教开支的选择性，资金流动方式变为以学生为中心的政府—学生—高校的模式。这有利于使有限的资金更多地流向才华更优异的学生、流向质量更高的大学、流向对社会发展意义重大的专业。不同等级面值的确定，使成绩更好、才华更突出的学生得到了更多实惠。重要的是，激烈的市场竞争将使高校增强成本—效率观念，注重自身资金的合理配置，减少重复建设，遏制了资金浪费[7]。
第四，促进了社会青年的流动性，缓解了家庭的经济压力。由于在实行国家统一考试以前，中学毕业生想要考取某所大学就必须要到大学所在地参加该校组织的入学考试，俄罗斯幅员辽阔， 89个联邦主体散布于欧洲东部和亚洲北部，境内各地区经济状况复杂，发展水平参差不齐，这使得大批家住偏远地区、经济条件差的优秀学生因负担不起参加考试的往返交通费用，或者选择放弃升学，或者只能选择离家较近的学校进行学习。而现在，学生只需参加国家统一考试获得ГИФО后，即可向全国任何一所大学提交申请，同时，只要成绩符合学校要求，就可以被录取，这就促进了各地区青年的流动。同时，由于学生可以根据统一考试的成绩获得相应的券作为学费支付的一部分，在某种程度上也缓解了家庭的经济压力。
总之，实名制国家财政券既提高了教育的普及性，也提高了教学质量，同时由于大学之间的竞争，也加大了各地区社会青年的流动，最根本的是它缓解了许多家庭的经济压力。但同时我们也看到了实名制国家财政券存在的问题，具体有：
第一，由于有不少于50%获得ГИФО的大学生不需要补缴学费就可以接受免费的高等教育，使部分获得高等级ГИФО的学生上了大学之后不认真学习，因为他们知道这个ГИФО是根据他们参加统一考试的成绩而获得的，与他们大学期间的成绩没有关系，从而导致部分学生的成绩会一落千丈。
第二，教育有失公平。因为有50%获得较高等级ГИФО的学生是不需要补缴学费免费学习的，这就使大学产生了亏损(图2中斜线阴影部分)，这部分亏损只能依靠另外50%获得较低等级ГИФО的学生进行补偿。
第三，导致高校呈现两极化的发展趋势。因为在这种拨款机制下，好的学校更容易吸引优秀的学生和教师，使其获得的财政拨款相对较多，这样学校将比从前发展得更好。相反，相对较差的学校便处于劣势，发展前景不容乐观。
第四，影响非国立高等学校的发展。为了满足人们获得教育的需求，近些年来，非国立高等学校发展十分迅速。而这种拨款机制将有可能使国立高校继续占据垄断地位，使非国立高等学校面临严峻的危机。
第五，教育领域内权利的不均衡增长。在学生自身资质相差无几的情况下，高收入家庭的孩子参加国家统一考试的成绩相对比低收入家庭的孩子略高。主要是由于高收入家庭一方面有能力送孩子到师资水平高、收费较高的中学进行学习；另一方面也有能力聘请针对国家统一考试的专业家庭教师给孩子进行辅导；或者结识国家统一考试委员会成员直接进行贿赂。于是高收入家庭的孩子就能考得更高的分数，从而获得高等级的ГИФО，这样他们将获得更多免费学习或者补缴少许学费就可入学的机会。然而，大多数低收入家庭不得不为自己的孩子获得高等教育而付费，或者干脆放弃为他们提供高等教育的机会[8]。
尽管俄联邦教育与科学部于2005年承认，国家实名制财政券的实验不很成功，需要进行调整，但它仍将为俄高等教育拨款的发展提供宝贵的经验和教训。毕竟俄政府敢于打破旧有的模式进行尝试，这本身就值得我们学习并加以关注。
注 释：
(1)2001年俄罗斯开始对考试进行改革实验，即用国家统一考试(ЕГЭ，ЕдиныйГосударственныйЭкзамен)逐步取代中学毕业考试和高等学校的入学考试。其主要做法是由国家组织人员统一命题、统一考试、统一评分标准，并由计算机评定考试结果，减少人为因素影响，最大程度地保证考试结果的可靠性[4]。
参考文献：
[1]ПроблемыФинансированияВысшейШколы[EB/OL].http：∥www. eed. ru/opinions/o 27.html.
[2]ГосударственныеИменныеФинансовыеОбязательства (ГИФО)[EB/OL]. http：∥www. ecsocman. edu. ru/univ-man/msg/145391
[3]周广学. 20世纪90年代以来俄罗斯高等教育的发展——以机会扩大与质量保障的关系为中心[D].长春：东北师范大学， 2006.
[4]张颖.试论俄罗斯国家统一考试[J].西伯利亚研究，2008， (2).
[5]朱小蔓、鲍列夫斯卡娅、鲍利辛柯夫. 20-21世纪之交中俄教育改革比较[M].北京：教育科学出版社，2006.
[6]НовыеЛекциипоЭкономикеОбразования[EB/OL]. http：∥www. ecsocman. edu. ru/db/msg/316406/lektsii 9. pd.f html.
[7]刘淑华.实名制国家财政券：俄罗斯高等教育财政体制的可贵探索[J].比较教育研究， 2005， (9).
[8]ФинансированиеОбразования：УровеньиМеханизмы [EB/OL]. http：∥www. smolin. ru/read/articles edu/pdf/fin edu.pdf.
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