［摘要］俄美国防动员发展有很多相同之处，其主要特征和做法对于提升我国的国防动员能力，遇到危机和战争的爆发具有重要的启示意义。针对我国国防动员发展的现状和存在的问题，我国的国防动员一是要着眼方向性，进一步搞好体系顶端的设计;二是增强紧迫性，进一步提高全民动员的认识;三是增强法理性，进一步提升法律政策的保障;四是增强实战性，进一步创新动员演练的模式。

　　［关键词］俄美;国防动员;发展;特征;启示

　　［中图分类号］E115［文献标识码］Adoi：10．3969/j．issn．1003－7411．2011．06．006

　　［文章编号］1003－7411(2011)06－0042－(6)

　　［基金项目］长春工业大学质量工程教学研究与改革项目

　　［作者简介］赵飞(1977－)，女，吉林长春人，长春工业大学军事教研部讲师，博士。(长春130012)

　　 

　　国防动员，简称动员，过去称为“战争动员”，20世纪90年代始见用此名称，通常是指一个国家采取紧急措施，由常态转为紧急状态，统一调动人力、物力、财力等应对作战、需求等一系列活动。

　　国防动员是国防活动的重要内容之一，是实现军民结合、寓军于民的重要组织形式，是积蓄国力、巩固国防的战略性工程，是关系国家安危的大事。无论是古代战争，还是现代战争;全面战争，还是局部战争;常规战争，还是非常规战争，都离不开动员。毛泽东曾明确指出：革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争;动员了全国的老百姓，就造成了陷敌于灭顶之灾的汪洋大海，造成了弥补武器等等缺陷的补救条件，造成了克服一切战争困难的前提。在当前，探索国防动员发展的特点规律，将有利于人们深度理解一个国家的国防建设，将国防潜力转换成国防实力;有利于提升我国的国防动员能力，积极应对战争和突发事件，维护社会稳定和人民群众生命财产安全;有利于减轻国家负担，为经济和社会发展提供一定的支援;有利于促进全世界的和平与发展，增强威慑力，遏制危机或战争的爆发。

一、俄美国防动员发展的主要特征

　　在世界各国的国防动员发展中，俄美两国经过国防事业的长期建设、危机处理和战争实践，形成了颇为相似的特点。

　　特征之一：重视基础性

　　俄美国防动员发展较早，在二战时就有了实用办法，从种类内容上看，可知的几近二十种。其内涵在当代多次战争实践和社会危机处理中得到更为充足的丰富和完善，多达四十多种，几十个部门。由以往的经济动员、军事动员、武器装备动员、运输油料后勤动员、政治动员等拓展到现在的信息动员、网络动员和反恐动员等。从保障基础上讲，俄美国防动员有强大的国防工业基础支撑。据估算，现在俄 罗斯工业产品有1/6到1/3由国防工业企业生产，在机器制造业产值中则占1/2。据全球安全网2007年4月21日报道，俄国防工业企业的生产占全国高科技密集型生产的70%。全国约一半的科学家在国防工业部门工作。国防企业在航空航天、造船、核能、光电产品等方面具有传统的技术优势及很强的生产能力，并且自主技术创新的潜力巨大。反观美国，拥有庞大的工业生产基地，其本土总部一级的储存额在战争初期可满足3个月至6个月的需要，海外战区为2个月至3个月。［1］2003年伊拉克战争开战前，美军委托诺斯罗普格鲁曼公司在短短几个月内研制出重达10吨的“炸弹之母”，从而对伊拉克造成强烈的心理震撼，取得了攻坚效果。自上世纪90年代以后，世界主要战场的战争都是美国主导发动或主要参与的，与其说美国赢得了军事战争的胜利，不如说参众两院的统一，民众的支持，是国防动员赢得了胜利。美军之所以提出未来的陆军要在96小时内将1个旅、120小时内将1个师、30天内将5个师的作战部队部署到全球任何地区，空军在48小时内将1支、15天内将5支航空航天远征部队实现全球部署，海军将成为全球由海向陆的远征部队，2015年前组建用于太空作战的“天军”，也是基于基础保障的信心和实力。

　　特征之二：具有战略性

　　在俄美国防动员发展的过程中，国防动员发展始终紧密联系国家安全发展的大战略，动员令如同核按钮一样始终掌控在总统的手中。主要表现在以下几方面：

　　首先是把国防动员纳入国家安全战略目标体系内。俄美均由动员部门参与制定国家安全战略目标，依据国家安全战略目标来规划国防和军队的长远建设，并指导国家经济动员准备;从政策上指导和协调政府与军队的动员计划工作，明确政府各部门在动员方面所承担的责任，同时确定动员的协调程序和方法。例如《俄罗斯联邦2020年前国家安全战略》明确提出“制定预备役优化机制”，体现了对国防动员建设的重点规划。［2］

　　其次是预置动员计划。早在进入21世纪前，俄美就都有了迅速实现动员的《国家紧急动员计划》，并针对不同动员活动的不同内容等，制定分类计划。而且，这些计划明确了政府各部门在武装力量动员、装备物资动员、民防动员、经济动员等领域中应该承担的职责。

　　再次是建立强大的物资人员战略储备。截至2009年美国石油储备超过7亿桶，连同美国民间机构的石油储备量，足以支撑150天。在欧洲，美军预置了2个陆军师的成套装备和1．4万吨的空军物资;在挪威预置了3万吨陆战旅装备和30天的补给品;在中东地区预置了2个重装旅、1个师司令部的装备和1个空军器材基地;在日本、韩国也预置了大量的装备物资，还计划2030年前在太空部署800颗卫星。［3］近些年来，以国防工业为物质基础的俄罗斯军事实力得到大幅提升。在武装力量上“精兵简员”至100万人(2012年)，数量相当于前苏军的1/4弱，但其质量和效益明显提高。从财政保障上，用于新武器生产和采办的军费预算逐年增加。据俄罗斯商业日报2010年10月12日援引国家杜马防务委员会主席维克托·扎瓦力(VictorZavarzin)的说法称，俄国防部在新武器采办方面的预算将分别 为2010年123亿美元，2011年149亿美元，2012年194亿美元，2013年318亿美元。前些年美国为了战略储备不开发本土的煤炭、石油等资源，近两年俄美加紧对蒙古的稀土资源争夺，更是为了战略储备。由此可见，俄美国防动员发展都指向战略方向并不惜重金投资。

　　特征之三：体现系统性

　　从体制上讲，俄美两国的动员体制是成熟而完善的。总统作为决策核心发布国防动员令，政府机关、军事部门、议会(美国为国会和参议院)和专家等担当国防动员的联合执行主体。此外，两国均在国家安全委员会领导下，设立紧急动员和准备委员会(美称“紧急准备和动员计划政策协调委员会”)，并配备规划部门、紧急管理部门、情报机构参与动员管理，前后共涉及80多个部门。同时，在地方相应的设立下属部门和设施。在法律层面上，俄美两国高度重视国防动员法规建设。二战时期，在战争实践中强化了动员体制建设。前苏联1941年颁布《苏联最高苏维埃主席关于战时状态法令》，美国国会则在1916年《国防法》基础上，于1935年通过《克拉克法案》、1947年《安全法》(俄1992年)、1950年《国防生产法》等具有母法性质的基本军事立法，发展到20世纪后期又形成了《俄联邦国防法》(1992年)、《紧急状态法》(苏1990年，俄1994年，美1976年)、《俄联邦动员准备与动员法》(1997年);美国相应有1973年《战争授权法》、《1981年海事法》、《1991年国家紧急动员计划》、1995年《美军联合动员法令》等子法律。俄再辅之以往的《民防法》、《铁道兵法》、《民航后备役条例》、《战时状态法》(美类似有《1946年战略稀缺物资贮备法》、《1951年普遍军训与兵役法》、1952年《武装部预备役法》、《1958年国防教育法》和1982年《陆军战场损伤评估与修复纲要》)等一般性法规，形成了纵横交错、结构严密的法律法规体系，为夺取动员的胜利提供了良好的法律保障。随着信息时代的到来，国防动员内容、方式不断创新，形成了国防动员法制体系发展的又一个高峰期。

　　从动员过程上看，体现为全过程。俄美国防动员在各历史时期根据国家安全的需要，在动员前、中和后期，都要适时调整被动员力量的规模，形成动员前期准备，中期扩充，后期裁撤的基本动员模式。而且国防动员能够很好地解决社会危机，使需要时向国家和军队提供充足的人员，后期又能比较妥善地接纳和安置人员物资。从兵役资料统计看，二战时期，美军参战兵力最多时达1200万人，战后1947年降至159万余人。越战期间，美军参战兵力最多时达354万人，到1975年则降至212万人，表现出国防动员较强的弹性和可操作性。［4］

　　特征之四：突出应急性

　　随着现代科学的进步和信息技术的发展，战争手段的现代化程度逐步提高，战争的突发性、突变性不断增强，进程大大缩短，这就使得国防动员发展的应急性越来越明显。从内涵拓展上看，应对多种安全威胁的国家防务要求国防动员既能应对突发事件，也能应对大规模战争，并能够为捍卫国家免遭武装进攻和满足国家及居民战时需要，依法建立特殊机构和特殊办法。

　　首先，俄美国家安全战略认为：应对多种威胁是国防优先要务。俄罗斯认为当前面临着许多内部和外部威胁，其中包括大规模战争的威胁，在许多方面这种威胁还在不断增大。［5］2008年12月10日，俄武装力量参谋长马卡罗夫上将在莫斯科会见军事外交界代表时称，俄军事改革的目的在于，建立一支机动性强、拥有最新式武器和军事技术装备、训练有素、能够应对国家面临各种威胁的现代化军队。美国则在2010年《四年防务评估报告》中改变了“同时打赢两场战争”的战略，变成“打赢眼下的战争”。美军必须应对“安全形势不稳定地区”的极端组织，防止遭受大规模杀伤性武器袭击和计算机网络攻击等。［6］因而，可以看出，国防动员发展必须有应急能力。

　　其次，俄美两国根据局部战争的多种作战需求和国际反恐行动的特点不断调整国防动员体制。俄罗斯在反恐中以平战结合分类，配备不同级别预警升级;美国将国防动员分为平时、危时和战时三类，从选择性动员、征召20万后备役部队、局部动员、全面动员到总动员5个级别。

　　再次，突出人力资源中预备役部队的作用。俄美国防动员不仅注重开始的第一次打击应对，更注重后续的应对，因而特别注重预备役的建设和使用。俄罗斯在动员法中明确规定：预备役公民和不享受动员时延期应征服役权的公民，均应在动员时应征服役。预备役公民和动员时不适宜应征服役的公民，可以派到俄罗斯联邦武装力量、其他部队，或到机关和特殊机构中担任文职职务。美国后备役部队可以“为陆军提供一半的作战力量和三分之二的支援部队，空军国民警卫队的后备队是世界上占第五位的空军部队，海军陆战队的后备役部队占海军总兵力的四分之一。”俄美预备役体制平时只保留架构和少量骨干，在战时可以根据需要迅速增容。

　　纵览俄美国防动员发展，不仅仅是经历了从简单到复杂的环境变化、从简略到完善的应对计划、从单一到系统的战略谋划过程，而是更在于走出一条符合发展的道路：第一，始终坚持政府调节和依靠市场，搞活国防基础工业，使国防动员服从国家经济发展需求。第二，始终坚持高层决策和依法规范，争夺重要资源储备，使国防动员服从国家战略利益。第三，始终坚持任务牵引和机制创新，紧跟时代发展，使国防动员服从形势变化。

二、我国国际动员存在的问题与启示

　　当前，我国的国防动员没有遭遇大规模战争和其他形势的边境武装冲突，主要是应对战争动员准备和参与突发事件活动，如1998年抗洪斗争、2003年抗击“非典”和2008年汶川地震等。

　　最近几年，我国国防动员建设跨入政府主导下的发展模式转变、功能任务拓展的历史新阶段，由以数量规模型人力动员为主向质量效能型综合保障动员转变、由保障单一军种陆战场作战为主向保障诸军兵种多维战场联合作战转变。

　　2010年2月，经第十一届全国人大常委会第十三次会议审议通过，国家主席胡锦涛签发主席令予以公布，《国防动员法》诞生，自2010年7月1日起施行。这标志着我国国防动员建设进入了法制化、规范化发展的新阶段。同时，“十一五”期间，国家先后出台了《国防动员潜力统计调查规定》等法规，加紧起草国民经济动员法、国防交通法、装备动员条例等子法律法规和一批地方性、行业性国防动员法规制度，取得了法律效力。

　　在理论研究上，国防动员源于战争动员，20世纪80年代末90年代初始见一批专著，如1988年吴敬亭《战争动员》(解放军出版社)、1990年谭冬生《战争动员学》(军事科学出版社)、1992年刘鸿基《战争动员学》(国防大学出版社)等。1987年，国家有关部门把准备起草的《战争动员法》更名为《国防动员法》，其后见专著或散论改称。如2000年曾仲秋《国防动员基本概论》(解放军出版社)、2001年武希志《国防动员基本概念》(吉林人民出版社)，至2008年任民《国防动员学》由军事科学出版社出版，理论体系发展逐步形成新突破。

　　应当说，自20世纪80年代以来，随着我国综合国力的增强，国防动员基础愈加稳固;潜力建设的重点得到调整，结构和布局日趋合理;局部动员准备得到检验，快速动员能力有了提升;应急功能得到开发利用，一体化建设迈出重要步伐。但是，我国的国防动员发展还存在不少问题：

　　一是体系上存在着不顺畅，还没有统一到国家安全战略层次，确立党政军民等体系之间的实际职责分工。

　　二是中央政府的包袱太重，其他社会资源未得到充分挖掘，全民动员认识不足。国防安全的决策者不是全民，但国防安全的胜负取决于全民的决心，影响到全民的利益。人民的支持是国防发展无往不胜的最强大动力，也是国防动员最有效的目标。俄美在处理危机事件中，实现了主体目标，取得了政治、军事和经济上的优势，表明他们的国防动员是有效的。近几年我们处理危机时，一方面因为政府积极主导下的在短期内所能提供的公共资源有限，空间分配密度有限，导致危机救助没达到最佳效果;另一方面有些机构的组织效能欠佳，被动地执行上级要求，思想观念上还未得到更新;一部分群众自发参与，大多数人在思想认识上还没有上升到法律的高度。

　　三是国内经济高速发展，国际形势风云变化多端，任务内容更新快，操作滞后于发展，国防动员法制建设任重道远。

　　四是近些年，除应对突发事件外，我们国家还没有真正形成最高形态的国防动员。美国国防动员的发展自《国防法》诞生已经走过100年的历程，俄联邦自苏联解体到现在已经3次修改国防法，涉及相关法律政策1500多部。与之相比，我国《中华人民共和国国防法》始于1997年，其体系还有不健全的方面，内容还不够完备，有些规定操作性不强。

　　当前，我们要与强大对手共同对话世界安全主题，我国国防动员发展仍需超强压缩，利用有限的战略机遇期，取得实际优势。

　　启示一：着眼方向性，进一步搞好体系顶端的设计

　　在把“完善国防动员体系”作为国防动员建设一个总目标的基础上，还应当形成具有广泛共识并得到各个层面确认的、从“现代国防动员体系”的理念形态走向实践操作的，从党中央、人大、政府到基层民众相应的组织指挥、法律政策、基础保障等成熟的体系，包含应对突发事件的局部动员到应对国家安全利益威胁的全面动员，包含从当前现实条件出发到加速动员发展的长远规划，包含从深入执行到确立个体责任。尤其是需要在各级党政军之间建立一个能够咨询协调、评估预测安全利益、并由多个部门专职供职的“参谋”联席机构，以最高国家安全机构的决策为核心，接受上级和同级党委领导，并对同级常委负责，成为国防动员统一协调步骤，谋划发展的办事机构，抑或建立一种能够发挥上述功能的常设机制。还可以将平时属于议事机构的国防动员委员会，通过赋予任务、调整职能等，逐步转变为国防动员组织领导指挥机构，在省、市、县(市、区)三级建立“地方党委政府和同级军事机关主要领导组成的决策层、国防动员委员会下辖各办公室组成的协调指挥层、各职能业务部门组成的实施层”国防动员机制，较好地完善组织体系，顺畅指挥关系，明确各职能机构分工。

　　启示二：增强紧迫性，进一步提高全民动员的认识

　　全民动员参与国防动员应从青少年抓起。在这方面，我们可以改变单一的学校国防教育模式，利用网络信息媒体变为社会国防教育和全民自我教育相结合的方式，增加社会实践教育活动、推行军事夏令营等方式来强化国防动员。还可以借鉴、推行国民义工的做法。有资料说，美国人年龄在14岁以上的，有近半数的人参加过多种义工活动。很多学校明文规定，一个孩子从小学到高中毕业，必须完成的义工志愿者服务为200小时。那些未能参加义工活动的中学生不但不能毕业，而且难以进入哈佛等著名高等学府。推行国民义工活动，能够使人们增强服务国家、回报社会的意识，接受各种艰苦环境和 军事技能的锻炼。［7］

　　启示三：增强法理性，进一步提升法律政策的保障

　　首先，确立完善的基本法律政策，依法实施国防动员。为充分保障国家大安全战略的有效实施，应进一步规范《国防动员法》的组织原则、领导机构及其职权，明确动员计划预案和国防基础工业密切相关的建设项目、重要产品的国防要求，对预备役人员的储备与征召，战略物资储备与调用，军品科研、生产和维修保障，战争灾害的预防与救助，国防勤务，民用资源征用与补偿，宣传教育，特别措施等内容提出相关要求。

　　其次，随着我国安全环境的变化，多样任务的特别要求，建立相关基础工作机制，制定、明细党政军民在国防动员活动中的责任、权利和义务，取得立法支持。

　　再次，因地制宜形成各部门、各地方的法律和政策辅助，使国防动员具有更大的灵活性，发挥各地优势，避免资源配置偏失。

　　启示四：增强实战性，进一步创新动员演练的模式

　　俄美国防动员是经过现代战争实践检验的，而且取得了实效。虽然我们不能进行战争实践的检验，但是我们可以搞好最贴近实战效果的科学演练。

　　一是综合演练。可以通过部分省区或市县按国防动员计划进行试点。然后综合研究经验，推广成熟经验，提高国防动员能力。综合演练具有复杂性，但最能取得实效。

　　二是分步演练。各部门各单位结合本单位实际情况，在相关部门指导下，按照各个环节有条件地组织本部门本单位的国防动员。例如，交通部门可按照动员计划组织运力征集、装卸、出动、道路情况处置等演练。学校可以组织野外生存、战场自救、紧急逃生、信息控制、参军入伍等演练。分步演练具有灵活性，但不系统。

　　三是分级演练。设计动员级别，明确各级别应完成哪些任务，应具备怎样的条件，达到什么标准，逐级形成国防动员能力。分级演练横向层次分明，但纵向衔接困难。

　　四是网络推演。当前网络信息科学发达，给人们带来技术革命后的新观念和新机遇。国防动员演练可以集中力量开发网络推演软件，然后培训至推广使用。优点是省钱省力，不足之处在于虚拟设计，不直观。

　　古语说，他山之石，可以攻玉。我们可以借鉴俄美国防动员的发展经验，不断开拓我国国防动员建设的新思路，为国家安全战略奠定胜利之基。

　　参考文献

　　［1］赵学东．国防动员与时代同行［N］．解放军报，2004－01－14．

　　［2］简析《俄罗斯联邦2020年前国家安全战略》［EB/OL］．http：//www．lw．zc/html/lvwangdajiangtang/zhengjiaoketang/xingshizhengce/20100312/1374838．html．

　　［3］高国辉．现代战略投送能力——国家的臂膀怎样才能收放自如［N］．解放军报，2010－08－26．

　　［4］王乾李援朝．美国兵役制度的特点［EB/OL］．http：//www．mod．gov．cn/hist/2009_07/27/content_4008178_2．htm．

　　［5］曹阳．俄罗斯的欧洲安全政策：从普京到“梅普组合”［J］．东北亚论坛，2010，(5)：40－42．

　　［6］李岩．美国国防战略重新布局［N］．人民日报，2010－02－03．

　　［7］张友东．外国学生军训简介［Z］．天津：南开大学军事教研室，2008：12，21．

〔责任编辑：富燕妮、许佳〕

The Main Features of the Development of National Defense Mobilization in Russia and the U．S．and Its Enlightenments

ZHAO Fei

　　Abstract: Russia and the U．S．have much in common in the development of national defense mobilization．By comparing the development of national defense mobilization of the two countries，we have several enlight-enments: the first is to focus direction，and further improve the design of the top system; the second is to enhance the urgency to further strengthen the awareness of national mobilization; the third is to improve the legal and political security; the fourth is to enhance the actual combat practice and further innovate the mode of mobilization exercises．

　　Key Words: Russia and the U．S．; national defense mobilization; development; features; enlightenment