【内容提要】农用土地私有化和流转（市场化）是俄罗斯农业转型的中心内容，至今已经走过了20余年的时间，但是仍然受到多方的诟病。一方面，作为农用土地私有化标志的“土地份额”很难转化为实际私有的农用土地，这使得大多数的俄罗斯农民仅为名义上的私有土地所有者。与此相关的另一方面是，农用土地远未形成自由流转的市场，农用土地的使用效率低；改革以来，属于国家所有权的农用土地仍然占主导份额。从农用土地私有化的进程可以看出，俄罗斯的农用土地改革不是简单的对西方经验的照搬，而是具有鲜明的自身特色。但是这场改革尚未完成，未来的方向也不明了。

　　【关键词】俄罗斯;土地改革;农用土地私有化;农用土地流通法;

　　【作者简介】肖辉忠，华东师范大学俄罗斯研究中心助理研究员。（上海200062）

　　 

引言

　　自20世纪90年代初俄罗斯农业转型以来，作为焦点问题的农用土地私有化和市场化，一直是俄罗斯以及国际学术界重点关注的政策与实践问题。从政策的角度讲，90年代初的农业改革带有明显的西方色彩，其目标是在农用土地产权私有基础上形成类似于西方的私人农场。但是从实践上看，改革在很大程度上带有明显的俄罗斯传统特色：国家依然拥有大部分的土地/农用土地产权；改组以后的各种农业企业，仍然与国家、地方政府有着非常密切的联系，而且一直是俄罗斯发展农业的主要依靠，诸多的国家规划都是直接针对农业企业的；反观被改革派、自由派寄予厚望的私人农场，虽然有所发展，但始终是力不从心、有负众望。

　　本文特别关注的问题是：俄罗斯农用土地流转法出台的前后、俄罗斯农用土地私有化和流转的基本情况与问题分析。土地，特别是农用土地的问题，不仅是重要的经济问题，也是重大的政治问题。本文不作政策优劣的判断与分析，也不预设标准：私有化自由化好于国有化，或者相反。从分析中得出一些初步的看法和结论，主要的目的是尽量反映“实际的情况”或“最有可能接近实际的情况”，而不是支持或者批评，因为面对如此庞大的俄罗斯农用土地问题，结论很可能是“盲人摸象”。鉴于条件的限制，本文主要是政策与文本分析。

　　即便是对于俄罗斯问题研究的专家学者，俄罗斯农业问题仍然具有很大的专业性，一方面这是一个农业经济问题；其次，还包含着复杂的法律问题（在俄罗斯，农业法“аграрное право”被作为法律学科的一个专业来设立，俄罗斯有《农业和土地法》学术杂志）；第三，还有着大量的农业经济和法律的专业术语。

　　与本文相关的术语介绍：

　　农用土地：在俄罗斯的学术文章与法律规范中，有两个用语：农用土地（земли сельскохозяйственного назначения）和农业用地（сельскохозяйственные угодья）。这两个概念所包含的内容大致相同：耕地、果木地、轮耕田、草场、牧场等。本文统一使用“农用土地”。它通常位于农村居民点周围，直接用于农业生产（种植业、养殖业），是最为重要的土地资源。

　　农用土地流转，指的是农用土地的买卖和租赁。

　　土地份额，或土地股（земельная доля，пай，Land share）：俄罗斯农用土地私有化中非常重要的形式，主要分配给农业企业的工人、退休人员和农村社会领域内的工人等，借此，这些人成为农用土地的私有权者，但是他们并没有将土地产权证书兑换为具体位置的实物地块。

　　提取土地份额（выдел земельного участка в счет земельной доли или земельных долей）：土地份额所有权拥有者把土地份额转换为实际拥有的土地。需要凭借证明材料、公证材料，符合相关的联邦及地方法规，才能完成这个过程。

一 2002年《农用土地流转法》出台的前后及评析

　　2002年通过的《农用土地流转法》是在一个非常关键的时间节点出现的。其基础是20世纪90年代初开始的农业私有化改革；其背景是俄罗斯在新世纪之初走上了政治稳定、经济发展的道路；其任务是进一步推进这项“尚未终结的改革”；其结果是，自2002年至今仍然没有完成改革。正因为如此，俄罗斯农用土地私有化及流转问题更值得关注和研究。

　　（一）叶利钦时期的农用土地改革及评析

　　俄罗斯的整个农业转型，用“叶利钦的农业改革”（ельцинская аграрная реформа）作为标签并不为过，因为在农业领域内主要的具有改革意义的文件都是由叶利钦总统签署的[1]。进入21世纪以来，俄罗斯推出了一系列针对农业的国家发展规划，但大多数是政策方面的（特别是在财政投入方面的安排），不具有20世纪90年代那种“改革”层面上的意义。叶利钦农业改革的标志性文件是1993年10月27日颁布的总统令《调整土地关系以及推进俄罗斯的农业改革》[2]。这个总统令为整个俄罗斯的农用土地改革定下了方向：土地/农用土地可以私有，可以买卖交易；规定了“土地份额”这种特殊的农用土地所有权的形式。

　　可以认为，“土地份额”这种非直接的土地私有权形式，是对农用土地私有化的“缓冲”，是一个中间阶段。从拥有土地份额到实际拥有土地，还需要经过复杂的程序。“土地份额”实际上也是某种妥协的产物。叶利钦时期农业改革的关键环节是农用土地私有化，这主要是当时自由派的主张，也受到了西方国家以及如世界银行等国际组织的影响。但是俄罗斯共产党、农业党反对农用土地私有化，主张土地国有化，反对农用土地的买卖，认为原来的国营农场和集体农庄是适合俄罗斯农业发展的模式。实际上，在俄罗斯，两派之间关于农用土地私有化的争论长期没有共识[3]。“土地份额”大致兼顾了各方的要求：土地/农用土地私有化受到法律保护，但是要拿到实际的土地并非易事。

　　俄罗斯农业问题专家沙盖达总结了20世纪90年代初俄罗斯对原集体农庄和国营农场土地私有化的特点[4]：（1）没有实行土地归还原主的做法，这与波罗的海和东欧国家的做法不同；（2）把农用土地从土地的传统使用者——集体农庄和国营农场的法律继承人的手中分离出来，改组后形成的农业企业对农用土地没有所有权；（3）农村居民（包括农场工人、退休工人、在农村社会领域内工作的人员等）对原集体农庄和国营农场的农田具有排他性的权利；（4）大部分农田无偿地转为农村居民所有；（5）在把集体农庄和国营农场的土地转让给农村居民的时候，不是以实际地块的形式，而是以集体所有权的形式，即土地份额。最后一点是最为关键的，也是引发争议最大的，因为在实际操作的过程中，把土地份额转化为实际的土地，存在着巨大的制度性障碍，以至于很多人怀疑，俄罗斯农用土地到底能否私有化。在此后近10年的时间内，这个问题仍处于争论之中。

　　如何评价叶利钦时期的农用土地改革，是一个见仁见智的问题。2002年俄罗斯官方发布的关于对农用土地流转的报告[5]比较客观地对此做出了评价。报告指出，开始于1991年的俄罗斯农业改革，其主要的任务是农用土地私有化，以及改组国营农场和集体农庄，目标是形成一个建立在土地私有产权和独立经营基础上的高效农业生产体系。在俄罗斯农业改革的过程中，把2.58万个国营农场和集体农庄（1990年的数据）改组为5 400个股份公司、6 700个有限责任公司、1.16万个农业合作社和3 200个国家独资或市有的企业[6]。关于土地份额的问题，该报告提供的信息是，共有1 190万名农民获得了土地份额；这些农民对土地份额的使用形式是：近550万名农民（46%）把土地份额出租出去；近170万农民（14%）把土地份额转移到农业企业的固定资本当中；近90万人（7.2%）把土地份额转换为土地地块，从事家庭农业生产或私人农场生产；近50万人（4.2%）把自己的土地份额转化为农业企业的固定资本。

　　这个报告还指出，土地改革的出发点是社会公平，而不是经济效率。因此，相当部分的土地份额也发给了农场的退休工人和在农村社会领域工作的人员（如医生、教师等）[7]。根据下表可以发现，在斯塔夫罗波尔边疆区，不直接从事农业生产的农村居民，获得的土地份额远远超过了农业企业工人。农业企业工人获得的土地份额占比在24%~27%之间；退休工人获得19%的份额；而在农村社会领域内工作的人员获得份额的比重在21%~24%之间；其他人获得30%~35%的份额。也就是说，斯塔夫罗波尔边疆区70%~75%的土地份额分配给了不直接从事农业生产的人。这能在很大程度上解释下文会提及的事实：这些拥有份额但是不从事农业生产的人，很愿意（也不得不）出租土地。

表1 斯塔夫罗波尔边疆区农业企业土地份额的分配结构%

斯塔夫罗波尔边疆区内的地区	改组的农业 企业的数量	总人数	每个农业企业平均的土地份额分配情况
			农业企业 的工人	退休人员	农村社会领域 内的工作人员	其他
克拉斯诺格瓦捷斯基（Красногвардейский）	6	580	27.0	19.0	24.0	30.0
伊帕托夫斯基（Ипатовский）	7	545	25.0	19.0	21.0	35.0
新亚历山德罗夫斯基（Новоалександровский）	9	760	24.0	19.0	22.0	34.0

　　资料来源：Иволга А.Г. Наделили, да не преумножили перераспределение земель сельскохозяйственного назначения как основной элемент развития аграрного сектора экономики// Российское предпринимательство. 2006. №.8. С.126.

　　关于农用土地流转问题，报告指出，农用土地的市场化流转很困难，无法把农用土地集中在有效率的生产者的手中。因此，提高农用土地使用效率，应该建立对农用土地的多种所有权的形式，完善土地关系。

　　叶利钦时期开启了俄罗斯农用土地的私有化进程（包括立法与实践）；这个进程在普京第一任总统期间随着《农用土地流转法》的通过（2002年），似乎得到了极大的推动。但是该法通过10余年之后，直至今日农用土地私有化任务仍然没有完成。

　　（二）2002年通过的《农用土地流转法》

　　新世纪普京就任总统以来，俄罗斯相继通过了非常重要的《土地法典》（2001年）和《农用土地流转法》（2002年）。《土地法典》草案中曾规定了关于农用土地买卖与租赁问题，但是由于存在很大的分歧，在最终的版本中没有写入进来。在此后近一年的争论中，总统普京的立场逐渐占了上风，《农用土地流转法》把农用土地买卖和租赁的内容纳入了进来。《土地法典》和《农用土地流转法》的核心内容都是土地/农用土地的买卖与租赁[8]。

　　1.俄罗斯总统的态度与影响

　　2002年4月19日，普京就农用土地流转问题专门召开会议，指出，农用土地的流转，不仅仅是农业改革的一个组成部分，而且是关键的部分，不仅关乎农民的命运，也关乎俄罗斯的国家建设[9]。在他看来，农用土地改革的滞后，不仅会影响农业市场以及整体经济的发展，也会助长非法的土地交易。在这次会议上，俄罗斯总统强调，应该在社会利益和公民权利之间寻找到平衡点，还应当考虑地区的因素，很多问题应该交给联邦主体来解决[10]。

　　2002年4月22日，普京在联邦会议上重申农用土地流转问题的意义：

　　“农用土地流转的社会、经济和政治意义无须赘言，在俄罗斯的历史上，土地问题从来就不仅仅是经济问题，这是一个关乎政权和国家发展道路选择的问题。而农用土地流转法律不能出台，导致大量的农用土地灰色市场的存在，投机、腐败问题随之而来。我们到今天不仅没有有效使用土地的机制，也没有关于俄罗斯农用土地数量与质量的总体信息。我在这里强调，对土地地籍（土地信息）的测算和掌握，这是联邦层面的任务，是联邦权力机关的任务……我们应该知道各个方面的立场和态度：土地使用者、联邦主体、地方自治机关等，从而做出一个精密的、平衡的政策决定。”[11]

　　普京还强调了规范农用土地市场和农用土地所有权的问题，他指出，“需要有不同形式的农用土地所有权，法律需要保证农民自由支配自己土地的权利……国家要确保规则的执行，为土地市场的形成创造条件。特别是，应该把国家对获得土地的优先权固定下来。”[12]

　　关于外国人在俄罗斯获得农用土地的问题，普京表示，在俄罗斯还无法规范市场的时候，先不要匆忙，这个问题需要有全民的共识，希望地区层面就这个问题进行细致充分的讨论[13]。

　　俄罗斯总统的这些建议，充分地体现在最后的文本中。

　　2.《农用土地流转法》的主要内容[14]

　　（1）在联邦主体内农用土地私有化的实施时间，由联邦主体立法规定（第1条第4款）；

　　（2）外国人以及外资占多数的公司只能租赁土地（无权购买），最长期限为49年；

　　（3）地方政府可以限制单个土地所有者拥有的实际地块规模，以防止土地过于集中；

　　（4）俄罗斯公民、法人所拥有的农用土地和土地份额可以出租、转让、抵押和出售；

　　（5）关于强制收回、没收农用土地的规定：如果在使用农用土地的过程中，造成土壤质量恶化、环境恶化，以及在获得土地所有权三年及以上的时间内没有把农用土地用于农产品生产或与农产品生产相关的生产活动上，可以通过司法程序加以没收；

　　（6）联邦主体对农用土地有优先购买权；

　　（7）《农用土地流转法》的核心内容，是以联邦法律的形式正式规定，允许买卖农用土地（第8条）并建立农用土地流转市场[15]。

　　2003年1月底生效的《农用土地流转法》，结束了关于在俄罗斯农用土地能否私有化的争论。这是对叶利钦时代农用土地改革的进一步推动[16]。一些学者甚至认为，“《农用土地流转法》的出台标志着自1917年以来俄罗斯在土地私有化道路上迈出的最重要的一步。”[17]很多学者认为俄罗斯形成了农用土地私有化的法律基础，农用土地自由流转市场的形成也指日可待，但实际的情况却复杂得多。

　　3.对《农用土地流转法》执行效果的评价

　　《农用土地流转法》从名称上看是解决农用土地的流转问题，因此也就意味着承认了农用土地的私有权利。但是这部法律却没有规定充分、细致的程序来解决叶利钦农业改革的核心环节：如何把土地份额转换为实际私有的农用土地地块，从而使农民成为真正意义上的农用土地所有者。把土地份额转化为实际土地的程序，存在着大量的“但文”，有很多的前提条件。特别是在具体的执行程序方面，需要联邦主体层面的立法来确定；而一旦联邦主体不作为、不制定出相关的程序，那就意味着无法把份额转为实际的土地。此外，土地份额是以集体份额、集体所有权的形式存在的，也就是说，当一个人提取份额的时候，必然也必须要牵连到其他的份额所有者；这无形之中极大地加大了提取份额的难度，特别是在确定提取哪里的土地以及提取出土地的面积大小上，都是非常容易引起争议的环节[18]。

　　由于真正获得实际土地的农场工人很有限，有学者将俄罗斯农用土地的私有化称为“纸上的私有化”（Paper privatization）[19]。繁杂的行政程序和高昂的费用是重要的障碍。著名的俄罗斯农业问题专家、美国南卫理公会大学卫葛仁（Stephen K. Wegren）教授指出：“俄罗斯的土地政策设计成型于叶利钦时代；2002~2003年的立法，只是小幅度的改革。”[20]在卫葛仁看来，俄罗斯农用土地的制度设计，并不是以“私有化”为目标的。俄罗斯农用土地“私有化”的实际进程，似乎也印证了这样的判断，俄罗斯农业问题专家乌赞批评道：

　　“叶利钦时期农业改革的关键环节是农用土地的私有化。但改革的结果是，截至2011年1月1日，53%的农用土地转为私人产权，32%的农用土地仍然归国家所有。经过20年的改革之后，在被私有化的土地中，重要部分仍是以集体份额所有权的形式存在的，即农民没有得到实际的地块。此外，地块的名义所有者是退休工人、教师、医生和许多其他的农村居民，但他们已经不能自己组织和从事农业经济了。这样，按理来说，土地从他们的手中流转到其他更有效的生产者手中的过程，土地流通的交易费用应该很低。但是实际上，交易的费用通常比土地地块的市场价格还高。”[21]

　　流转法通过10年之后，俄罗斯国家杜马农业委员会在2011年的一份文件中也承认：

　　“开始于1991年的土地改革，承认了土地的私有权，但是经过20年的土地改革后，1.15亿公顷的农用土地被分配到1 200万名拥有土地份额的人手中；这其中，只有140万人完成了地籍（1 800万公顷土地）计算、通过了国家注册，成为实际土地的拥有者，成立私人农场或个体经营。但仍然有980万名土地份额拥有者、8 500万公顷的农用土地的所有权问题没有解决。”[22]

　　农用土地私有化、市场化进程，在俄罗斯转型近20年之后，还没有完成初始设定的任务和目标。目前俄罗斯的很多农用土地依然是国家所有；而名义上属于私人所有的农用土地，大部分处于“集体土地份额”的状态。这实际上也符合俄罗斯中央以及地方政府对待此问题的真实态度和用意：他们对于土地，特别是农用土地的私有化、市场化，并不是急于推进。这是俄罗斯农用土地问题的一个基本点，也暗和着俄罗斯历史上长期的国家与土地关系的传统。

二 俄罗斯农用土地的私有化问题与分析

　　在俄罗斯农用土地私有化的过程中，有几个关键的问题，甚至是难题。其一是为何从名义上拥有的“土地份额”转换为实际的私有土地之间，存在着如此巨大的困难和障碍；其二，很多人批评、质疑，在农用土地私有化的过程中，俄罗斯“流失”了大量的农用土地。这是一个很奇特的问题，农用土地仍然在俄罗斯的国土上，但是在谁的手中、以何种法律形式存在、是否处于从事农产品生产的经营状态，却是一本“糊涂账”，甚至对于俄罗斯农业问题专家而言，都是如此。

　　（一）难以落实的农用土地所有权

　　在叶利钦时期土地改革的过程中，对农用土地提出申请的有1 180万人，他们来自于改组后的集体农庄和国营农场的工人和退休工人，以及在农村社会领域内工作的人员。名义上，他们以土地份额的形式得到了1.148亿公顷的农用土地。实际上，这1 180万人确实被列入国家土地委员会的官方报告中了，农用土地本应该已经移交给他们了。但是大部分人并没有得到“看得见、摸得着”的农用土地。他们得到的只是“土地份额”的证明文件。即便是这样的证明文件，也不是每个被告知拥有农用土地权利的农民都得到了。

　　在农用土地私有化地区，行政部门曾经制定出方案，并为每块地块出具证明文件。但是在证明文件上面没有指明每一个所有者的名字。在一些比较好的情况下，所有者的名字会列在决议方案后面的附件中。但是更多的情况是这些名字列在单独的列表中，这些列表保存在（或者应该保存在）原地区土地委员会那里。事实上，在地区的档案中，保留的证明文件副本上没有附件。而且这些证明文件的副本，如果所有权人不专门申请，就不会发放。因此，实际得到证明文件的公民远远少于1 180万人。

　　另外，在私有化过程中，这些土地份额证明不是发给份额所有者本人，而是发给使用这些土地的农业企业。这减少了发放证书的成本：地区土地委员会只负责发送给农业企业的代表。而农业企业的代表应该把这些证明发给每一个土地份额的所有者，但是这得不到保障。在实践中，这些证明文件在私有化之后的5~8年，有的还被锁在农业企业领导人的保险箱里[23]。随着时间的推移，重新获得土地份额的证明文件，就变得越来越困难。

　　还有，土地份额以集体份额的形式存在，因此并不知道某一土地份额具体指向哪个具体地块。因此，一个很重要的问题是，在划分地块的时候（提取地块的时候），如何确定地块的位置，因为不同的位置涉及不同的土地质量和肥力，这对于农业生产是至关重要的。实际上，大多数的争论就是出在地块位置上。在发生争论的情况下，应该根据联邦主体的相关程序来解决（但是很多联邦主体并没有及时制定出来相关的程序，如下诺夫哥罗德州，直到2007年，还没有相关的程序）[24]。这些都增加了把土地份额提取成为实际农用土地的困难。

　　除此之外，还有着大量的程序上的要求，如需要公证（公证处在农村地区是没有的），需要到地区的中心办理相关的手续，其间会产生各种的费用，以及时间上的成本。

　　最后，不得不加以关注的是联邦主体、地方政府的法规。上文已经提及，在《农用土地流转法》中多次提及“某某事项需要由联邦主体立法来规范”。

　　在过去的15年间（1998~2012年），俄罗斯农用土地的结构发生了很大的转变，但是对于土地份额的使用情况和去向仍然不清楚：有多少的土地份额转为农业企业的固定资本或集体基金，有多少土地份额是租赁出去的，有多少土地份额是被转化为实际的地块来从事私人农场经营或者扩大家庭农户的生产，有多少的份额是无人认领的[25]。

　　从俄罗斯农业部提供的数据中可以看出，在过去的15年间，有2 050万公顷处于土地份额状态的土地转换为实际的地块，并重新注册为私有、国有或市有的土地。但是农业部的数据没有反映这三者的数额具体为多少，特别是不知道注册为私有的面积有多大，因为这是最能反映从土地份额转化为实际地块的数据。而注册为国家或市有的土地，意味着土地份额被上缴给国家所有了。所以，这2 050万公顷的农用土地，并不能说明农用土地私有化的实际推进；相反，甚至可能是倒退的表现。

表2 关于土地份额的信息

	1998	2012	1998年与 2012年相比 (+\-)
在原国营/集体农场改制的过程中以土地份额所有权的形式转交给公民的土地
土地份额的总面积（百万公顷）	115,4	94,9	-20,5
土地份额所有者的数量（百万人口）	11,8	8,9	-2,9

　　资料来源：Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. Москва, 2013.С.9.

　　由此，在俄罗斯农用土地领域，形成了一个难以落实的农用土地所有权状况，且从20世纪90年代初，一直延续到了现在。

　　虽然俄罗斯农用土地的所有权存在着“模糊性”，但是从俄罗斯官方报告和分析文件中，还是能在一定程度上对农用土地，乃至广义上的土地所有权和使用情况加以辨析。

　　（二）俄罗斯农用土地所有权状况

　　从广义土地资源（包括农用土地、居民点、工业用地、特殊保护区土地、森林储备土地、土地储备等）的所有权情况来看，在俄罗斯全国范围内，非国有土地不到8%。国家对整个土地的所有权在92%以上。在各种类型的土地资源中，国家所有权的比重不断扩大，除了农用土地和居民点的土地之外，在很多领域甚至达到了100%。

　　农用土地是整个土地资源中非常重要的部分，但是是一个比较小的部分。

　　国家（含俄罗斯联邦和地方层面的政府部门）仍然是最大的农用土地所有者。根据2013年1月1日的数据，农用土地的66.8%（2.578亿公顷）为国家所有。公民所有权占整个农用土地的29.6%（1.143亿公顷；但是大部分是以土地份额的形式，未必是实际的土地所有权）。

表3 俄罗斯土地所有权的结构，%（2013年1月1日）

所有权的种类	面积（1000公顷）	%
公民	1 182 819	6.9
法人	147 202	0.9
国家	15 768 225	92.2

　　资料来源：Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2013 года. Москва. 2013.С.238.

表4 在各种类型的土地资源中国家所有权的份额，%（2009年1月1日）

土地的类型	国家所有权占土地的比重，%
农用土地	67.9
居民点	78.9
工业、能源等	99.3
特殊保护区	100.0
森林储备	100.0
水资源储备	100.0
土地储备	100.0
总计	92.2

　　资料来源：Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2009 г. М.: Роснедвижимость, 2009 г.转引自Шагайда Н.И.Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика– М.: Ин-т Гайдара, 2010.С.127.

图1 俄罗斯各联邦区农用土地所有权的分配情况，单位：1 000公顷（截至2013年1月1日）

　　资料来源：Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2013 года. Москва. 2013.С.246.

　　而俄罗斯主要的农业生产者，即作为法人的农业企业和私人农场，它们虽然使用着俄罗斯绝大多数的农用土地，但是其对农用土地的所有权仅占3.6%（1 400万公顷）。

表5 俄罗斯农用土地所有权的结构（截至2013年1月1日）

所有权的种类	面积（百万公顷）	%
公民	114.3（主要以土地份额的形式 ）	29.6
法人	14	3.6
国家	257.8	66.8

　　资料来源：Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. Москва. 2013.С.7-8.

　　在俄罗斯不同的地区，由于地方的政策差异，农用土地所有权的情况有很大不同。在农业发达、农业生产比较优势大的南部联邦区、伏尔加联邦区和土地价格较高的中央联邦区，农用土地的私人所有权以及法人所有权的比例比较高。而在其他地区，国家对农用土地所有权的比重高。

　　民族自治共和国通常推进得非常缓慢。俄罗斯农业问题专家沙盖达认为，农用土地私有化的实施，不取决于联邦层面，而是取决于联邦主体层面。如在卡尔梅克、鞑靼斯坦、巴什科尔托斯坦共和国，私有化是在20世纪90年代末才开始的。在达吉斯坦、印古什、萨哈（雅库特）和卡巴尔达-巴尔卡尔共和国，到2010年的时候，私有化的农用土地仅在100~800公顷之间，非常有限。而在北奥塞梯和车臣，到目前为止，所有的土地都是国有的[26]。沙盖达指出，民族共和国拒绝对原集体农庄和国营农场的土地进行私有化的原因有两个。首先，这些地区的农用土地少。其次，担心苏联时期被驱逐的人和后来住在其上的人之间，产生对土地的争议。俄罗斯联邦中央的态度是：主动退出、不介入这些共和国的土地问题。

三 俄罗斯农用土地的流转问题与分析

　　目前，俄罗斯形成了一个混合型的土地市场（含农用土地市场）：既有国家（含市政）成分，又有私人成分，其中国家的因素占主导[27]；租赁和买卖是土地流转的两种主要形式，其中租赁的形式占主导。

　　整体而言，在俄罗斯农用土地的流转中，无论是租赁还是买卖，国家所占的份额都非常高。在所有的土地交易中，国家出租农用土地是最主要的形式。国家出售土地也在逐步上升，但是不稳定[28]。国家的土地用以出租给相关的使用方，在几乎所有的俄联邦主体内，都是主导的土地流转方式[29]。

　　在私人领域内盛行的方式是，公民的土地份额出租给农业企业（法人），但是没有被列入到统计数据之中；此外，二者之间的租赁行为很多是口头协议，没有合同，也没有备案[30]。因此，私人领域内的农用土地租赁情况是相当不透明的。在私人和法人之间的土地买卖呈逐步上升的趋势[31]。

　　农用土地流转的价格问题属于另外一个专业领域，本文不加以特别的分析。整体而言，土地（包括农用土地）价格，无论是买卖，还是租赁，主要是受到土地所处地点、土地质量的影响。另外，农业企业从国家或市政的手中租赁和买卖农用土地的价格极低[32]。

　　实际上，即便是俄罗斯本国的农业问题专家都无法对农用土地流转的活跃程度进行准确评价，因为相关数据不完善。本部分把所见材料和数据加以整理和分析，在一定程度上也可反映俄罗斯农用土地的租赁与买卖的概况，从而对这个抽象的问题有一个相对直观的印象。

表6 2002~2005年俄罗斯土地（含农用土地）交易次数

交易的类型	土地交易的次数（含农用土地）
	2002年		2003年		2004年		2005年
	次数	%	次数	%	次数	%	次数	%
所有的类型(含有效租赁合同的租赁行为)	5 320 315	100	4 360 926	100	4 385 357	100	4 346 813	100
国家领域
国家和市政所有的土地参与交易的情况	4 795 446	90.1	3 837 191	88.0	3 823 582	87.2	3 781 642	87.0
其中：
租赁	4 744 391	89.2	3 729 655	85.5	3 665 563	83.6	3 621 086	83.3
出售	45 321	0.8	96 876	2.2	150 793	3.4	154 702	3.6
私人领域
公民和法人的土地参与交易的情况	351 590	6.6	362 405	8.3	396 613	9.0	417 518	9.6
其中：
买卖	321 508	6.0	323 532	7.4	357 937	8.2	378 215	8.7
赠予	27 621	0.5	30 100	0.7	32 326	0.7	31 824	0.7
抵押	2 461	0.05	8 773	0.2	6 350	0.1	7 479	0.2
继承	173 279	3.3	161 330	3.7	165 162	3.8	147 653	3.4

　　资料来源：转引自Кресникова Н.И. Развитие земельного оборота в России.С.67.

　　（一）农用土地的租赁

　　俄罗斯土地（包括农用土地）交易[33]最主要的形式，就是国家或者市政所有的土地租赁给个人或者法人；这样的交易方式，占整个土地交易的近90%。这一方面说明了处于国家或市政所有权的农用土地比较多；另一方面，可能也表明，很多处于农民手中的土地份额租赁给了农业企业，但是缺少正规的合同和备案，以至于没有进入到统计数据当中，客观上造成了国家出租土地的比例非常高。

　　这种情况与农用土地流转法中的规定有关：租赁农用土地的上限不能超过49年，但是没有规定下限。这样一来，很多联邦主体规定租赁农用土地的下限可以在一年以下。而根据俄罗斯联邦的相关法律，一年以下的租赁不需要进行国家注册和备案。俄罗斯农业部于2013年提出法律修正议案，规定租赁期的下限为3年，以规范农用土地的租赁行为[34]。

表7 2002~2005年俄罗斯国家和市政所有的农用土地的租赁和买卖的面积

交易的类型	租赁和买卖的面积
	2002年		2003年		2004年		2005年
	1 000公顷	%	1 000公顷	%	1 000公顷	%	1 000公顷	%
国有土地出租的总面积	43 729.1	100	67 403.0	100	70 154.0	100	68 230.4	100
其中，农用土地面积	38 078.1	87.1	59 240.2	87.9	54 289.8	77.4	50 392.6	73.9
国有土地买卖的总面积	27.3	100	55.0	100	45.5	100	91.4	100
其中，出售给公民，用于私人住房建筑、 别墅建筑、从事家庭农业生产、果园生 产、畜牧生产的土地面积	4.7	17.2	9.0	16.4	14.7	32.3	27.7	30.3
其中，农用土地面积	3.6	13.2	7.5	13.6	8.5	18.7	43.2	47.3

　　资料来源：转引自Кресникова Н.И. Развитие земельного оборота в России.С.71.

表8 2002~2005年俄罗斯私人领域土地买卖的面积

交易的类型	土地面积
	2002年		2003年		2004年		2005年
	1 000公顷	%	1 000公顷	%	1 000公顷	%	1 000公顷	%
公民之间买卖土地的面积	49.1	100	45.7	100	61.6	100	140.9	100
其中：
用于农业生产的（家庭农业、果园、 园艺、养殖业生产等）	30.7	62.5	30.0	65.6	33.2	53.9	78.5	55.7
其中
在居民点的土地	26.5	54.0	25.9	56.7	28.4	46.1	68.9	48.9
居民点之外的土地	4.2	8.6	4.1	9.0	4.8	7.8	9.5	6.7
有法人参与的土地买卖的面积	3.4	100	36.8	100	61.8	100	153.1	100
其中：
用于农业生产的	-	-	21.5	58.4	50.2	81.2	134.4	87.8
其中
在居民点的土地	-	-	2.5	6.8	1.1	1.8	43.1	28.2
居民点之外的土地	-	-	19.0	51.6	49.1	79.4	91.3	59.6

　　--19,051,649,179,491,359,6

　　资料来源：转引自Кресникова Н.И. Развитие земельного оборота в России.С.73.

　　关于土地份额的出租，《农用土地流转法》规定，那些处于份额所有权的土地，需要召开份额所有权拥有者大会，同意授权给其代表人，方可出租（第9条第2款）。在2006年的全俄罗斯农业普查的过程中，发放了2 280万个问卷给城市与农村的家庭农户，其中360万人回答说，从1992年开始改组集体农庄和国营农场起，自己或者家庭成员获得了土地份额，他们绝大部分把土地出租出去。

　　农业企业使用的农用土地，相当大的部分是从公民所有的土地中租赁的（通常是份额形式）。私人农场使用的农田中，57%以上也是从公民所有的土地中租赁的（通常是份额形式）。这就意味着，农业企业、私人农场使用了大量的公民私人土地，但是缺少正规的合同。

表9 土地份额的支配方式（占面积的百分比，%，2006年）

	总土地份额	用于自身 生产经营	用于出租的	被纳入到农业企业的 固定资本、共同基金的	出售的	无法执行对土地 份额支配权的
俄罗斯联邦总体	100	4	75	3	4	14
中央联邦区	100	1	73	4	11	11
西北联邦区	100	5	41	3	18	34
南部联邦区	100	1	90	2	4	3
伏尔加联邦区	100	0	77	3	3	16
乌拉尔联邦区	100	5	68	4	2	21
西伯利亚联邦区	100	11	67	3	1	18
远东联邦区	100	3	48	5	5	19

　　数据来源 Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 г. Росстат. Ограниченный доступ.转引自Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика.С.160.

　　（二）农用土地的买卖

　　处于国家或市政所有权之下的土地，用于出售的部分非常有限。此外，根据上表，从俄罗斯全国来看，原始的土地份额所有者用于自身生产的，以及出售所拥有土地份额的比重都为4%（截至2006年的数据）。当然，不同地区的情况差别很大。在中心城市及其邻近区域，土地份额买卖交易要比其他地区高。农用土地份额出售比例高的地区是中央联邦区（11%）和西北联邦区（18%）。在中央联邦区的莫斯科州，土地份额的出售比例最高，达到了60%。这与莫斯科土地价格高昂有直接关系。然而，这里的问题是，很多农用土地被转移到了其他用途[35]，如城郊的建筑和工业，实际上偏离了农用土地流转的真正用意。

表10 原始所有者出售土地份额在俄罗斯不同地区的情况，%

比例	联邦主体的数量	联邦主体
＞50	2	莫斯科、卡卢加
＞40≤50	1	加里宁格勒、列宁格勒
＞30≤40	1	特维尔
＞20≤30	1	别尔哥罗德
＞10≤20	7	弗拉基米尔和图拉（19%），科斯特罗马（18%），利佩茨克（16%），滨海边疆区（15%），雅罗斯拉夫尔和哈巴罗夫斯克（11%）
＞5≤10	9	沃洛格达、摩尔曼斯克（10%），奔萨、斯维尔德洛夫斯克（8%），伊万诺沃、基洛夫、莫尔多瓦（7%），下诺夫哥罗德和克麦罗沃（6%）
＜5	51	其余的进行过土地份额分配的地区

　　数据来源 Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 г. Росстат. Ограниченный доступ.转引自 Шагайда Н.И.Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика– М.: Ин-т Гайдара, 2010.С.165.

　　在有些地区，行政部门倾向于保留原始的份额所有权；而在有些地区，如莫斯科州，正好相反，政府部门倾向于农用土地买卖，把土地从农业生产领域内提出来另作他用。在奥廖尔州，地方政府长期以来的理念是，保存公民对土地的权利。比较普遍的情况是，签署土地份额的租赁合同，土地份额所有者每年获得租金。而在别尔哥罗德州，得到支持的是投资者，投资于农业的投资者往往要求以获得土地所有权作为投资的条件。因此，在别尔哥罗德州，土地份额的租赁发展得比较薄弱，特别是与邻近的奥廖尔州相比。

结语

　　俄罗斯农业部2006年发布的关于土地资源的官方报告，对农用土地交易和土地市场的评价是：

　　“俄罗斯正处于土地市场形成的初期阶段，因此还无法说农用土地流转形成了什么市场规范。从发达国家的经验来看，它们也并不是积极推动土地的流转和土地市场的发展……俄罗斯农业经济在现在以及在未来都不应该朝着自由化的方向发展。”[36]

　　从中可见，俄罗斯政府部门对农用土地流转的态度，大致是保守的，并不积极支持自由化的农用土地市场的发展。

　　《农用土地流转法》自2002年通过以来，已经有了大大小小近20次的修订。俄罗斯中央与地方在农用土地问题上也存在着不同的意见。中央显然不满意农用土地使用效率低、产出低；而地方政府对此并不急于改变，因为存在着工农产品价格差的问题，即便农业产出效率高，也未必能给地方带来大的收益。二者之间的差异体现在近期的一个提案中。

　　“统俄党”提出议案，规定地方政府有责任就以下情况向法院提出起诉：如果农用土地在三年内没有被用来进行农产品生产的话，可以终止对该土地的权利。实际上，这在《农用土地流转法》中早就规定了，但是一直没有规定地方政府在其中的责任；因此对农业生产者，特别是私人农场的压力很有限，无法得到有效的执行。也正如议案提出者所言，该议案旨在让土地所有者和租赁者明白他们所拥有/或使用的农用土地是非常重要的，希望借此对农业经济的发展带来正面的影响[37]。

　　把责任落在地方政府身上，实际上是抓住了问题的关键。根据俄罗斯农业监督部门（Россельхознадзор）的信息，2013年全年到2014年上半年，俄罗斯土地管理部门向联邦主体执行权力机关报告有5.88万公顷农用土地的所有者/使用者需要被终止相关权利，但是最后只有2 200公顷（3.7%）的农用土地被终止权利。这个数据反映了地方自治管理机关对于终止未被使用土地权利的积极性不大。

　　对于这个提案，各方反应不一。不同的联邦主体对此意见不一致；农业生产者的态度也各有差异。如有的私人农场主认为，给地方政府这样的责任（和权利），就意味着地方政府可以根据自身的需要来没收土地，而且在执行的时候，地方政府对待大小土地拥有者的态度是不同的。

　　总之，在农用土地私有化和市场化（流转）的问题上，交织着俄罗斯中央政府、联邦主体乃至地方自治机构、农村社会传统等诸多因素。其中，中央政府的主导性很明显，它是真正的制度设计者；联邦主体的影响也很大，特别是在执行的层面，是制度得以执行的保证；地方自治机构和农村社会在此问题上，也是以“保守”的倾向为主，这是俄罗斯农用土地制度设计得以维持和存在的土壤。从20世纪90年代初开启的农用土地改革（1992年左右），已经有了20余年的变迁轨迹，其间有过多次补充和调整，但是基本的制度框架没有改变，仍然可以冠之以“叶利钦的农业改革”。

　　注释：

　　 [1]Узун В.Я. Оценка результатов ельцинской аграрной реформы// ЭКО. Всероссийский экономический журнал. №.3.2013.

　　[2]Указ Президента Российской Федерации о регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России. Москва, Кремль. 27 октября 1993 года. N.1767. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=10526;fld=134;dst=100009;rnd=0.46009739814326167

　　[3]См.:Ефимов В.М. Эволюционный анализ русской аграрной институционной системы// Мир России. 2009. No.1.С.100-107.

　　[4]См.:Шагайда Н.И. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика. М.: Ин-т Гайдара, 2010.

　　[5]Заседание Государственного совета №7.О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения. 22 апреля 2002 года. http://archive.kremlin.ru/text/stcdocs/2002/04/30260.shtml

　　[6]虽然名称不同，但是这些改组后的公司，在俄罗斯被统称为农业企业，直到今天仍然与国家政府部门有着非常密切的关系。私人农场是以其他的形式建立的，不是从原来的国营农场或集体农庄改组过来的。

　　[7]Заседание Государственного совета №.7.О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения.

　　[8]土地，特别是农用土地的买卖问题是一个非常敏感和重要的问题；俄罗斯的《土地法典》经过了7年的讨论方才得到通过，但是仍然没能把农用土地的流转问题写进去。参见Сыродоев Н. А. Земельная реформа и развитие аграрного законодательства. Земля как объект гражданского оборота// Государство и право. 2013.31.08.С.31.

　　[9]Владимир Путин провел заседание президиума Государственного совета по вопросу об обороте земель сельскохозяйственного назначения. 19 апреля 2002 года. http://www.kremlin.ru/news/42862

　　[10]Там же.

　　[11]Путин В.Вступительное слово на заседании Государственного совета по вопросу об обороте земель сельскохозяйственного назначения. 22 апреля 2002 года. http://www.kremlin.ru/transcripts/21572

　　[12]Там же.

　　[13]Там же.

　　[14]俄罗斯农用土地流转法的俄文版本，参见Федеральный закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения. (С изменениями на 28 декабря 2013 года). http://docs.cntd.ru/document/901821169#loginform.

　　[15]〔俄〕库金娜·安娜：《俄中土地法律制度比较研究》，中国政法大学博士论文，2012年，第28页。

　　[16]在叶利钦时代，由于俄罗斯共产党、农业党等在议会的影响力很大，所以许多重要的针对农业私有化的法案无法通过。在叶利钦时期，总统令是重要的法律文件形式，具有法律效力，但是社会共识小。自2000年普京就任总统以来，俄共“党团”在议会的席位和影响力下降，一些重要的涉及农用土地私有化的法案得以在杜马以法律的形式通过。在《土地法典》（2001年）和《农用土地流转法》（2002年）通过后，俄罗斯又在一年之内相继通过了《私人农场法》（2003年6月）和《家庭农业法》（2003年7月），基本上完成了俄罗斯在21世纪初的农业制度法律构建。参见Ефимов В.М. Эволюционный анализ русской аграрной институционной системы// Мир России. 2009. No.1.С.112.

　　[17]〔以〕Z·莱尔曼，〔俄〕N·沙盖达：《俄罗斯土地改革及农地市场发育状况》，载《国外社会科学》2006年第1期，第99页。但是这两位研究者也慎重地指出，“这部法律也并不一定能够保证土地流转的顺畅，以及土地资源利用效率的提高。”西爱琴摘自美国农业经济学会年会报告《俄罗斯土地改革与农地市场发展》，2005年。

　　[18]在把土地份额转换为实际的土地的过程中，存在着大量的争议，参见Чаркин С. А. Некоторые вопросы практического применения законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения// Российская юстиция.2006.№.10.С.22-24.

　　[19]参见Natalya Shagaida, “Living with Constraints: Russia’s Agricultural Land Market”, BASIS Brief, No.36, 2005, p.1.

　　[20]Stephen K. Wegren, Land reform in Russia-Institutional Design and Behavioral Responses, New Heaven & London: Yale University Press, 2009, p.226.

　　[21]Узун В.Я. Оценка результатов ельцинской аграрной реформы.

　　[22]Методические рекомендации по совершенствованию оборота и использования земель сельскохозяйственного Назначения. Москва. 2011 г. C.5. http://www.komitet2-20.km.duma.gov.ru/site.xp/ 050049.html 参见冯绍雷、王海燕编：《上海合作组织发展报告（2013年）》，上海人民出版社2013年版，第178页。

　　[23]Шагайда Н.И.Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика.

　　[24]参见Румянцев Ф.П. О проблемах реализации механизма оборота земель сельскохозяйственного назначения// Государство и право.2007.№.9.С.24.

　　[25]Там же, С. 22.

　　[26]Шагайда Н.И.Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика.С.41.

　　[27]国家在土地市场上的重要作用，也并非全是负面的：一方面可以保证农业生产者以较低的价格使用农用土地，另一方面也在一定的程度上避免了对土地的炒作。也有俄罗斯学者担心，随着土地私有化的完成，土地在第二或者第三次转手过程中，完全有可能逐渐集中在少数的垄断资本的手中。参见Кресникова Н.И. Современное состояние земельного оборота в России// Проблемы прогнозирования.2006.№.5.С.80.

　　Кресникова Н.И. Развитие земельного оборота в России// Проблемы прогнозирования.2007.№.6.С.76-77.

　　[29]Кресникова Н.И. Современное состояние земельного оборота в России.С.81-82.

　　[30]Там же,С.78.

　　[31]Кресникова Н.И. Развитие земельного оборота в России.С.77.

　　[32]Там же,С.74-77.

　　[33]俄罗斯的土地流转，主要的是农用土地流转、建筑用土地流转以及森林储备土地流转。参见Кресникова Н.И. Современное состояние земельного оборота в России.С.78.

　　[34]Татьяна Дедич， Для сельскохозяйственных земель установят минимальный срок аренды// Экономика и жизнь.№.6. 15 февраля 2013.С.9.

　　[35]Шагайда Н.И. Защита земель от изъятия из сферы сельскохозяйственного производства// ЭКО. Всероссийский экономический журнал. 2008.№.5.С.138-147.

　　[36]Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.Земельный рынок в сельском хозяйстве. М.: ФГНУ “Росинформагротех”, 2006.С.27, 29.

　　[37]Дмитрий Рункевич, Елена Малай， Фермеров хотят лишать земель за трехлетнее безделье// Известия. №.164. 3 сентября 2014.С.4.

（责任编辑张红侠）