俄罗斯土地私有化从20世纪90年代初就已展开，但是农用地流转机制没有很好地建立或者虽然建立却没有法律、规范的保障。这种情况日益成为俄罗斯农业发展的障碍。普京执政后十分重视俄罗斯土地制度问题，并且先后出台实施了《俄联邦土地法典》和《农用土地流通法》，前者规定耕地以外的土地可以自由买卖，后者则规定农用地也可以自由流通。两部法律明确了包括农用土地在内的土地私有化原则及土地买卖的程序。

一、俄罗斯允许农用土地流通的背景

　　1.允许农用土地流转是各种力量较量的结果

　　(1)两派斗争的结果。关于土地流通有两种意见。持否定意见的人对反对土地私有化向纵深发 展和土地流通，认为土地的自由买卖必然会导致土地转移到那些积累了大量资本的人手中，其中有些人是靠不正当的途径致富的。如果这些人成为土地收购商，就会打破农民正常的生活方式，加速农民土地被剥夺，使农民陷入一贫如洗的境地。持肯定意见的人认为私有制是形成和发展市场经济重要的、必不可少的条件。认为最好的解决农业经济效率低下的办法是建立完整的土地市场，允许土地自由买卖，并予以切实的法律保障。两派斗争的焦点集中在制定和通过土地法典。《农用土地流通法》的通过就是在两派妥协的基础上支持土地流通者的胜利。

　　(2)总统权力强化的结果。普京总统自己就承认，俄罗斯土地问题在历史上就很特殊，它经常超出经济领域而具有重要的社会政治意义和社会政治反响。就实际操作来看，总统和议会的实力较量对土地问题的重大决策至关重要。2001年10月《俄联邦土地法典》出台前，俄罗斯土地私有化实际上都是按照总统令的要求，无统一法律可循。如1991年12月发布的《关于实现土地改革紧急措施的命令》和《关于改组集体农庄和国营农场的办法》、1993年10月发布的《关于调节土地关系和发展土地改革的命令》和1996年3月发布的《关于实现公民的宪法土地权利的命令》等，一方面成为俄罗斯当时准土地法，另一方面也是总统权力力度较大的表现。但是，叶利钦时代，政治上总体来说是动荡的，经济上总体来说是萎靡不振甚至在某些方面是倒退的。普京总统执政后，纵向强化中央权力，横向强化总统权力，如此，一直在议会和总统之间论战不休的关于土地流通的两部法律《俄联邦土地法典》和《农用土地流通法》得以出台。

　　2.对俄罗斯土地私有化和经营形式多样化改革的一个事实的认定俄罗斯农业私有化大致经过了4步:

　　第一步:1991年4月颁布新的《俄罗斯联邦 土地法典》，取消土地的单一国有制形式，确立了个人所有、集体股份所有、集体所有和国家所有等多种土地所有制形式。

　　第二步:1991年12月先后颁发《关于俄联邦实现土地改革紧急措施》和《关于改组集体农庄和国营农场办法》两个重要文件，其中规定,包括退休在内的所有集体农庄庄员和国营农场职工，都有权免费得到公共股份中的一份土地和财产归己所有，并可自由退出而组建家庭农场或从事个人生产。到1996年，原有的2.56万个集体和国营农场中，67%已改造为各种类型的农业股份公司(300多家)或合作社(1200多家)或附属于企业和单位的副业农场(400多家)或其他合作经营的企业(3000多家)。

　　第三步:1996年开始实行《1996—2000年农工综合体稳定和发展纲要》，重点之一仍在于解决土地私有权及其自由交易问题，支持家庭农场和各种形式的合作社等发展。

　　前三步可以说是叶利钦的改革，中心是土地和农业企业的私有化。由于农业改革政策失误,土地私有化并未真正落到实处，有效率的农业经营组织形式没有形成，农户经济弱小，国家对农业的支持有限，截至1998年农业连年呈现危机状态。1992—1996年农业总产值分别下降了8%,10%，8%，12%，10%。1990年农业在俄罗斯国内总产值中占16.5%，1997年农业总产值比1990年下降了近40%，劳动生产率下降了30%。

　　第四步:普京执政后，从新世纪开始努力探索建立适合本国国情的农业生产组织形式，探讨土地自由买卖的必要性及具体操作。俄罗斯2001年10月通过了《俄联邦土地法典》，2003年1月出台了《农用土地流通法》，这两部法律的实施标志着俄罗斯农业改革进入了一个新的发展阶段。新土地法规定土地可自由买卖，纠正了前期土地私有化时期因各派政治力量争议而迟迟没有明确和落实的土地转让权，广大土地经营者和农户获得了土地流转权。可以说，允许农用土地流通是现实对国家法律推动的结果。

二、俄联邦允许农用地流通必然性

　　1.历史惯性通过农用地流通法，允许农用地流通，是符合俄罗斯农业历史特点和惯性的。就生产工具而言，俄罗斯农村人口少，机械化程度高。早在20世纪60年代后期，前苏联主要田间作业已基本上实现机械化。私有化后土地分解，农用机械难以分解，只得由几户农民合用。而家庭农场小规模生产，分散零星经营所需的小型农机具等生产资料和田间道路、农村生活设施等必要的生产、生活条件，不能很快地充分提供，给予基本保障。就经营方式而言，俄罗斯长期实行土地国有制，农民生活在集体农庄和国营 农场里几十年，基本上是集体劳动，农庄或农场与国企没有什么两样，都是国家计划的执行者,经营好坏与职工无直接利害关系。在农业企业中，传统意义上的善于独立从事生产和经营的农民为数甚少。个体农民和农户对本来就发育不完善的市场不熟悉，在农产品生产、加工、销售和农用生产资料的购置等方面筹措资金面临巨大困难。就生产条件而言，农业生产技术较之西方落后，在缺乏必要的资金、技术设备、心理准备和政府有力的支持下，通过改革建立起来的农户经济和新的集体农庄、国营农场其规模大多较小、生产能力低下，经营水平不高，难以达到预期的效果。这些，都要求通过有效的机制进行规模经营，土地流通显然是比较好的选择。

　　2.现实需要允许农用地流通，是规范市场秩序的需要。在《农用土地流通法》实施前，农用地的交易事实上一直在自发进行。但是，地区之间的价格差别很大，如在顿河地区的地籍价格为每公顷619美元(按照2003年地价，下同),在罗斯托夫州北部的塔拉索夫区，当地行政部门的定价为每公顷476美元。地籍价与市场价之间存在很大的差距，塔拉索夫区的农用土地市场价仅为每公顷9.5美元。而且，为了逃税，交易各方都尽量压低价格。这使国有资产缩水、国家财政收入流失。此外，不同地区也都通过了自己的法规，使土地立法呈现出非系统化、水平参差不齐、又相互抵触的局面。允许农用地流通、规范土地买卖才能有效地打击黑市交易和腐败行为,农民才能真正掌握土地所有权，提高生产积极性，土地私有化结果才能真正得到承认和维护。

　　允许农用地流通，是确保农民真正实现对土地的权利的需要。俄罗斯土地大致可划分为7种类型:农用土地;住宅用土地;工业、动力学技术、交能、无线广播、通信、电视、信息用土地，商业用土地，防御及安全用土地，以及特殊用途的土地;用于实施工程项目的土地;森林资源占用的土地;水利资源占用的土地;矿藏资源占用的土地。叶利钦时期规定，集体农庄的庄员、国营农场和农业企业的职工通过分得土地股份的形式，在企业的私有化改造中享有对土地的所有权。农民可以得到一份属于自己的私有化证券，即土地股份。当时，并且多次颁布总统令，规定个人或农场成员有权运用自己的土地股份抵押或转让。1993年俄政府批准个人副业、别墅园地、果菜园地及个人住房建设用地可以买卖。1993年10月的总统令规定土地所有者有权出售自己所有的一切土地。1996年3月的总统令重申土地份额所有者有权不经其他土地份额所有者同意便可自由支配自己的土地份额(包括出租、出售、抵押、交换等)。尽管如此，农民拥有的只是对土地耕种的权利份额，事实上耕地仍旧由农业生产单位来管理。俄宪法只承认土地私有权，不承认土地流通权，结果是形成了土地有其主，但却无人耕种，大面积撂荒的局面。普京政府《农用土地流通法》的出台并实施，实际上就成为农民真正拥有土地权利、成为事实上的农用土地主人的保障。因为只有农用土地进入流通，农业生产者才能以土地作抵押获得信贷，才能确保对土地的长期投资得到回报。而这种权利由于缺乏市场交易没有真正实现。

　　3.实践基础事实上，在《农用土地流通法》出台之前，在一些地方就自行实行了土地的买卖，出现了土地向大生产者集中、发展大农业企业的趋势。典型的例子是1993年期间，在下哥罗德州实施的土地私有化改革:农庄和农场将土地总面积乘以相应的地位级(土地经济评价的“级”)，然后将面积级值总数平均分配给每一个成员，不同级值的土地规定一个相对合理的价格。每一个成员分得的土地份额和财产股份可以通过内部拍卖或交换或出售(一些退休人员无力经营可以出售土地份额和财产股份，一些需要土地的个人或劳动集体可以购买或交换土地)。经调整以后，明晰产权和地界，最终由政府颁发土地产权证书。这个经验得到政府的肯定并加以推广。这种内部拍卖、交换或出售，为后来以法律的形式确定农用土地流转提供了实践基础。

　　俄政府对1997—1999年农业企业的状况所做调查后得出结论:财务状况比较稳定的企业是那些建立了生产—加工—销售即实现了农工商一体化经营方式的企业。在俄罗斯评选的“农业300强”企业中，前100名主要集中在农业产区,每个企业拥有耕地从2000hm2至1.5万hm2不等。这300家大农业企业共提供了占全俄总量16%的农产品，在农业总收入中占28%，占农业企业总利润的43%。其中10个最大的农业企业的产值相当于7500个不景气的小企业的产值。这种土地向大生产者集中、开展规模化经营，既不是西方发达国家发展家庭农场的模式，也不是中国实行的家庭承包经营模式。事实表明，允许产权的交易，使土地向大生产者集中才能盘活土地资源，实现农用土地资源的优化配置。

三、俄罗斯允许农用地流通对中国的启示

　　1.要从本国实际出发从俄罗斯向市场经济过渡的实践看，任何国家的经济改革没有普遍的、现成的模式可循。任何国家都有其独特的经济和社会发展条件及经济发展水平，由此决定了各国必须探索适合自身特点的经济改革和发展道路。普京认为，俄罗斯不能回到过去计划经济的体制，也不能照搬西方的模式，“每个国家，包括俄罗斯，都必须寻找自己的改革之路。只有将市场经济和民主原则与俄罗斯的现实有机地结合起来，才会有一个光明的未来。”中国的农地产权制度改革，必须立足中国国情，批判地吸收外国经验，积极探索并建立符合中国实际的农地产权制度和农地产权结构。

　　2.注意土地产权的层次性农地产权包括所有权、使用权(经营权)、收益权、处分权等组成的权力束，各种权利之间可以分割。不管土地是国有、集体还是私有，如果仅仅在所有权问题上兜圈子，不可能实现市场经济要求优化资源配置的要求。农用土地是否达到最佳配置和最高效率，重要的是要看产权的第二个层面即经营权(使用权)的运用是否科学、合理。调节使用权(经营权)使其走向科学合理很重要的途径就是促进经营权流转。中国要实现农地的合理配置，就要允许农地使用权流转，并且积极探讨农地使用权流转的恰当的形式。

　　3.要加强国家的宏观调控农用土地实行私有化和自由流通后，弱小农户将面临土地被“剥夺”的危险。农民一旦失去土地，将会导致许多严重的社会后果。实行土地自由流通，会导致土 地集中在寡头手里。据测算，寡头要买断俄罗斯的所有农田，只需400亿美元的资金就够了。这样俄罗斯大片的土地就有可能成为寡头的私有财产，从而再现地主阶层。忽视这个问题，会影响俄罗斯的政治稳定和社会的协调发展。中国在进行农地产权制度改革的时候，一方面要促进农地使用权的流转以最佳配置资源，另一方面要坚持农地的集体所有。如此，才能防止地主阶层重现，发挥农地在中国农村所起的社会保障的特殊功能，为构建农村和谐社会创造必要的稳定前提。

　　（作者单位：山东理工大学法学院）