上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会第十八次会议于11月1～2日在乌兹别克斯坦塔什干举行。本次会议批准了新版《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》（以下简称新版《纲要》），成为上合组织区域经济合作的新纲领性文件，这对于新时代上合组织的发展意义重大。
► 首部《纲要》落实缓慢
《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》是上合组织发展的支柱之一，目的是促进成员国在平等互利基础上加强经济关系，从而增进成员国之间的互信，保持组织的平稳发展。在上合组织成立之初，创始成员国就启动了区域经济合作进程。2003年9月，首部《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》（以下简称：首部《纲要》）在第二次上合组织成员国政府首脑（总理）理事会会议上被批准，主要包括基本目标和任务、合作的优先方向、实施机制三大部分，有效期为2003年至2020年。首部《纲要》旨在支持和鼓励上合组织成员国间的经贸合作，发展互利经济联系，使各国经济重点领域生产和投资合作取得进展，并在此基础上提高彼此之间贸易额，提高区域居民生活水平。
2019年5月24日，上海合作组织秘书长诺罗夫出席上合组织地方经贸合作青岛论坛并发表演讲。
在过去的16年里，首部《纲要》推动了上海合作组织区域经济合作，至2018年底上合组织成员国间累计贸易额已达到6.3万亿美元。中国在首部《纲要》的落实中发挥了十分突出的作用。在贸易方面，2018年中国与上合组织成员国间的贸易总额达到了2550亿美元，其增速高于中国整体外贸增速。同期，在投资方面，截至2019年4月底，中国对上合组织成员国各类投资总额超过870亿美元。在互联互通建设方面，中吉乌公路为上合组织成员国注入了新的发展动力，中国—中亚天然气管道、中哈原油管道、中俄原油管道、中俄“西伯利亚力量”天然气管道等能源合作项目提升了区域内经贸合作水平。在地方合作方面，上合组织农业技术交流培训示范基地、中国—上合组织地方经贸合作示范区等推动了多边地方合作。跨境人民币业务促进了中哈两国金融合作。中国新疆与周边上合组织成员国新开通了17条跨境光缆，加强了中国与邻国的数字互联互通。
在肯定成绩的同时，也要看到首部《纲要》的不足之处。根据11月2日发布的《上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会第十八次会议联合公报》，上合组织还在逐步落实首部《纲要》中设定的任务。造成上述问题的原因可以分为两个方面。一是上海合作组织扩员后，受新老成员国融合进程影响，落实各项经济合作的措施被延缓；作为政府间国际组织，上合组织秉承“上海精神”，要求所有多边合作行动保持高度的一致性，而且要求每一个成员国都认同规则、接受规范和共同决策。二是随着上合组织成员国自身的发展，相关成员国对区域经济合作的期望值也发生了变化。例如，《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》签署生效已经过了五年时间，但上合组织成员国在签证、边防、海关、交通、动植物检验检疫等领域便利化方面还没有取得共识。
► 新时代上合组织区域经济合作优先发展的领域
尽管首部《纲要》存在落实缓慢的问题，但是也正是通过首部《纲要》积累了大量的合作经验，新版《纲要》很快就在上合组织成员国经贸部长会议上通过，并在上合组织政府首脑（总理）会议上顺利获得批准。新版《纲要》有效期15年，确定以每五年为一个阶段，分近期、中期和远期实施“三步走”策略。根据新版《纲要》的内容，未来15年上合组织区域经济合作将优先发展以下几个方面：
第一，加强成员国间互联互通。自首部《纲要》通过以来，互联互通合作始终是上合组织区域经济合作的重点。随着上合组织成员国经济合作规模的不断扩大和“一带一路”互利合作早期收获溢出效应的影响，区域内互联互通的发展速度已不能适应新时代上合组织区域经济合作的需要。在充分意识到提高互联互通水平重要性的前提下，上合组织成员国互联互通建设将聚焦于政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。可以预见的是，在新版《纲要》落实过程中，上海合作组织成员国将更加关注在国家发展战略上的相互协调和对接；积极促进形成“陆海空数”四位一体的设施联通格局；推动贸易便利化水平大幅提高；搭建高效务实的融资机制；提升民心相通收获友好合作交流的“红利”。
第二，大力构建互利共赢的欧亚地区合作空间。在上合组织区域内，促进经济增长，需要生成空间聚集效应。只有形成空间聚集，才能产生市场向心力，吸引更多的生产要素集聚欧亚大市场，形成上合组织成员国间互利合作的良性循环。在获得发展动力的同时，构建互利共赢的欧亚地区合作空间还有助于提高上合组织抵御各种不确定性风险的能力，特别是对冲全球政治经济秩序失衡所产生的负面影响。除保障地区安全和可持续发展外，新版《纲要》还着眼于改善民生、提高区域民众生活水平，力图在地区和国家两个层次同时发力，使上海合作组织能够从容不迫地应对百年未有之大变局，成为维护欧亚地区稳定与繁荣的中坚力量和维护全球政治经济秩序的稳定锚。
第三，创新合作是新动力。面对第四次工业革命浪潮，上海合作组织谋求高质量的发展，而高质量的发展离不开创新合作。在今年6月14日发表的上合组织成员国元首理事会《比什凯克宣言》中就指出，创新和数字经济是实现中长期经济增长和全球可持续发展的重要因素，愿协商成员国创新政策，促进创新系统元素形成合力。在新版《纲要》中，上合组织创新合作涵盖了交通基础设施、物流、能源、农业、科技、教育、数字经济、人工智能、金融等领域。李克强总理在上合组织第十八次政府首脑（总理）会议就指出，要培育创新亮点，增强发展新动能。此外，在新版《纲要》的指导下，上合组织还将对现有组织制度和合作形式进行改革创新，谋求打造创新合作的制度动力。
► 新时代背景下上合组织需聚焦高效发展
新版《纲要》是新时代背景下上合组织各成员国集体努力的成果，各成员国主管部门很快将规划并出台在交通基础设施、贸易、金融、人文、数字、能源、旅游等13个领域的合作清单。当前，全球和地区层面的变化都要求上合组织释放出更多具体的合作成果，如此才能不断提高组织的凝聚力，助力构建上合组织命运共同体，这就要求上合组织实现高效的发展。具体到落实新版《纲要》时，需优先做好以下工作。
一是在规划上既要超前，更要务实。新版《纲要》的合作内容非常丰富，并设定了较高的预期目标，这对规划具体合作清单而言是较大的挑战。因为区域经济合作是集体行动，需要各个成员国的共同参与，而上合组织各成员国间综合国力差距巨大。所以在规划上合组织区域经济合作清单时，实力强的成员国需要考虑到实力弱成员国的利益，发展快的成员国需要考虑到发展慢成员国的利益。在规划合作清单时既要超前，更要务实。因为只有规划务实，才能实现务实合作。反之，上合组织区域经济合作则可能无法落实，以致停滞不前。
二是在行动上要注重灵活性，更要注重落实。推动上合组织区域经济合作是系统工程，从合作中获得超过单边行动的收益是成员国参与合作的核心动力。在不同的领域，不同的上合组织成员国有不同的预期合作收益。因此，在落实新版《纲要》时，要注重合作形式的灵活性，支持成员国之间自由选择合作伙伴和合作方式开展区域经济合作。要改革现行合作机制，加大落实区域经济合作清单的力度。只有落实每一项合作，才能聚沙成塔，推动上合组织区域经济合作向前发展。
目前，上海合作组织正处在深度融合期、组织结构调整期和早期合作成果消化期。落实新版《纲要》将加速上合组织的调整进程，从而有助于实现新时代上合组织凝聚合作共识、拓展合作空间、完善合作格局的战略目标。
(作者为中国社科院上海合作组织研究中心副秘书长、中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员、博士)
