2018年，中亚国家之间的关系出现转机，开始转暖。其主要契机是，该地区人口大国乌兹别克斯坦新任总统米尔济约耶夫上台后将睦邻作为外交政策的优先方向，中亚邻国对此积极回应。2018年3月15日，中亚五国领导人在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行非正式会晤。2018年期间，五国领导人之间实现互访，五国在边界问题（勘界和划界谈判、飞地问题、乌塔边界排雷等）、人员往来便利化，在交通、贸易等领域的合作均取得积极进展。在某种意义上，这些积极变化无疑有利于中亚各国的内部发展，同时也意味着中亚国家在国际事务中自主性的上升。
从政治发展的角度，中亚国家呈现出显著的差异化趋势。中亚国家独立以来在社会经济发展、民众福祉改善方面有一些显而易见的进步，但总体而言依然处在全球发展的“边缘地带”。本文提出一些框架性的思考，选取政治发展和治理绩效这两个视角来观察中亚国家。政治发展和治理绩效是两个有一定关联度的概念，关联点就是“人的尺度”。政治发展包括但不限于政治进程中民众参与度以及权利与自由的扩大；良好治理(善治)的结果必然是人的福祉的总体改善。
一 中亚国家的政治发展
政治发展指的是一个政治系统在其历史演进的过程中，其结构趋于分化，组织渐趋制度化，人民的动员参与支持渐趋于增强，社会越趋于平等，行政系统的执行能力也随之加强，并能度过转变期的危机，使政治系统之发展过程构成一种连续现象。
这里所说的结构分化，主要指的是政治权力分化为不同的分支且相互之间关系呈现为制度化的互动（制衡），同时人民的参与获得制度化渠道。参与的扩大与政治权利的扩大密切相关，其结果则是社会趋于平等。政治系统的发展呈现出连续性，即为政治稳定。
中国学者包毅认为，中亚国家独立以来这些年一直在探索符合自身特点的发展道路，其中包括政治发展的道路。这一论断无疑是正确的。在这个意义上，中亚国家处在某种过渡状态。以哈萨克斯坦为例，现任领导人自1985年以来持续执政，权力交接仍是一个现实的任务。以吉尔吉斯斯坦为例，独立以来已经选举产生了六任总统，其中2005年和2010年属于非正常的权力更迭。
（一）初始条件
中亚国家在政治发展方面具有十分近似的初始条件。其民族独立和建国不是长期民族解放运动的结果，而是在一个较为温和的条件下发生的。
第一，对中亚国家而言，“独立”可谓从天而降，而不是长期民族解放运动的结果。事实上，在苏联1991年3月17日举行的有关保留苏联的全民公决中，90%以上的中亚地区居民同意保留苏联。
第二，当独立成为“既成事实”之后，中亚国家的人民发现他们拥有”“现成”国家基础设施，包括苏联时期培养的地方/民族政治精英，其结果则是政治上很快形成新的垄断型政治精英集团。
第三，从人类发展指数角度，中亚国家拥有较高的识字率和较高的教育水平以及社会文化的总体发展水平。
这些总体上十分有利的初始条件使得中亚国家的建国进程与亚非拉地区经历长期反殖民主义民族解放斗争的新独立国家完全不同。在中亚国家，苏联遗产、中亚国家的社会结构与传统政治文化相互交织发生作用，导致各国发展的结果呈现出显著的差异化特点。
（二）政治发展进程
在中亚国家的政治发展的初期，苏联“全能国家”遗留下来的国家基础设施被迅速利用起来，新的政治力量主要来自原有的政治经济精英阶层。这个初始条件几乎预定了中亚国家政治权力分化的方式和路径。
从政治发展的角度看中亚国家的政治进程，从苏联政治经济精英脱胎而来的新的政治集团利用几乎是现成的国家基础设施迅速完成新国家制度框架的建设：纸面宪法、多党制、议会、选举以及市场经济的框架。但各国后续的发展开始呈现出各自的特色。
在土库曼斯坦，政治领导人将自己的著作等同于古兰经，政治权威与精神权威合二为一，完成了高度集权。在乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦（尤其是经历了内战之后）以及哈萨克斯坦，在制度建设过程中同样发生了权力集中。
在中亚国家，政党政治同样也是制度门面的一部分。一般而言，社会分化为社会阶层与阶级，出现阶级意识与利益观念和利益代表的需求，这是政党政治的社会基础。但是，在一个两极分化的社会当中，意味着有极少数富人和绝大多数穷人。如果自下而上建立政党，其革命的冲动将难以抑制。因此，在中亚国家可以看到类似俄罗斯那样的“政权党”现象。“政权党”的正确名称也许应该是直译的“政府党”——顾名思义，就是掌权者建立的政党，它不是也不可能是执政党，因为执政者并不需要一个凌驾其上的政治组织。因而所谓的“政府党”只能是执政者的代理人，其功能局限于整合、吸纳尽可能多的政治上积极的人士，扩大执政者的社会基础，反制社会革命，因而也是一个不完整的政治参与渠道。
权力分化的一个重要标志就是宪法对总统任期的限制性规定。哈萨克斯坦宪法规定，总统任期五年且不得连任两届以上，但这个条款不适用于首任总统。塔吉克斯坦宪法于1994年11月6日选民公决通过，此后在1999年9月26日、2003年6月22日，2016年5月22日分别以全民公决的方式进行修改，取消了有关任职的限制。土库曼斯坦宪法，1992年通过第一部宪法，1995年、1999年、2003年、2006年、2008年和2016年分别进行了修改，八章142条。按照宪法第四章第91条，总统也是政府首脑，总统制的条款不得修改。吉尔吉斯斯坦的情况比较特殊，在经历了多次宪法改革之后，2010年版宪法规定总统任期六年为一届且不得连选连任。
因此，如果以政治权力分化的程度给中亚国家评分的话，从土库曼斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦到吉尔吉斯斯坦呈现出递增的情况。而政治权力垄断与多元对应的是政治体系内部政治集团的多寡。从政治权力的垄断与多元两种趋势的分布来看，吉尔吉斯斯坦处于多元的一端，土库曼斯坦处于垄断的一端，中间是塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦。
里亚博夫认为，苏联解体和新制度“植入”的结果不是某种混合体制，而是一种所谓的“后苏联资本主义”体制。其根本性的特点是权力和资本的相互贯通并且高度集中在少数相同的精英手里。事实上，新出现的是一个单一的“权力-资产”制度安排。而“权力”和“资产”的掌管者就是国家官僚。因此，对这些国家而言，政治发展和民主的最主要难点是，资源高度集中在极少数精英手里，是的新人极难进入政治市场。最重要的是，这种体制往往倾向于维持现状。
（三）以吉尔吉斯斯坦为例做进一步说明
吉尔吉斯斯坦是中亚政治的一个特例，其特殊之处就在于政治精英呈现出的高度碎片化状态。其基础则主要是是部族传统影响下所形成的以部族认同为核心的政治文化。受选举法制约（对政党在议会选举中每个州的得票率有“门槛”，主要是为了防止以出现特定地域为特点的政党），政党在其候选人组成方面不得不展示其多元化，但实际上政治集团的基本组织原则是地域性的，且与其部族的聚居区基本重合。如此一来，形式上排除了部族政治元素的政党就其本质而言依然带有十分明显的部族色彩且辨识度很高。
对于这样一个高度碎片化的政治场，“政治算术”也是能够提供一个有意义的视角。这是本文作者提出的一个术语，指的是在一个精英集团高度碎片化的政治体，如果能够建立起一个特定的政治平台（大部分情况下是议会），且大部分政治力量能够通过选举进入这个平台（议会）的话，基本的政治稳定便会获得制度化保障。这是因为，即便少部分未能进入的政治力量试图发动街头运动推翻这个平台，这必然会损害大部分政治力量的利益而不会获得相应支持，因而成功的可能性极小。同样的，在政治力量高度碎片化的政治体当中，如果某一派力量，即便是总统及其所代表的力量，试图通过集权来进行整合，同样也会遭到失败。因为整合的努力必然导致大多数政治力量成为其反对派，造成力量对比的严重失衡，总黄酮成为孤家寡人，从而使得政权发生非正常更迭（即发生所谓的“颜色革命”）的几率大大增加。
吉尔吉斯斯坦的政治发展进程中的两个案例支持上述观点。2005年和2010年两次发生所谓的“非正常政权更迭”。2005年时任总统阿卡耶夫、2010年时任总统巴基耶夫被街头政治运动所推翻，原因就是试图集权，侵害到绝大部分政治集团的利益，因而陷入绝对孤立并随之失去执政基础。如果仔细观察参与街头运动的政治力量的组成情况的话，就会发现这两次的参与者大致上是相同的一批人。
与此同时，吉尔吉斯斯坦2010年新宪法对总统任期（硬性规定一个人终其一生只能当选一次，且只有一届任期为六年），议会（政党比例代表制）所做的规定，在很大程度上汲取了此前两次政治动荡的教训，试图从根本上排除总统个人集权的空间，同时为绝大多数政治力量提供了活动的平台——议会以及行政部门的职务安排。这种安排类似美国日本历史上的“政治分肥”。在这个新的制度框架内，大部分政治力量获得代表，其政治利益得到保障，决策过程高度透明，决策效率可能很低，国家治理的质量可能不高，但最关键的是基本政治稳定在制度层面得到保障。对于一个缺乏国家建构经验的吉尔吉斯斯坦而言，这无疑是一个重大进步。随着吉尔吉斯斯坦的代际更替，新一代政治人物对苏联时期没有任何政治经验和记忆，也许会对现行政治体制进行部分调整甚至彻底改变。但就目前而言，2010年宪法框架无疑是成功的。
（四）政治发展的前景
中亚国家独立以来27年的发展历程显示，政治权力的分化与多元化将是一个十分漫长的过程。而能够推动政治分化的新的政治力量在很大程度上只能来自代际更替，也就是苏联解体后出生的一代人逐步走上政治舞台。
近二十多年来，俄罗斯无疑向中亚国家提供了可资参考的政治“模式”。中亚国家以及俄罗斯政治精英的代际更替基本上同步发生，对未来政治领域的互动（借鉴）进行观察，将是一个十分有意义的课题。
中亚国家的社会重建、新的国家与民族认同的建构也是一个十分漫长的过程。这个过程伴随着社会多元化，伊斯兰以及传统文化的复苏，新的西方文化要素的引入等等。在极度贫困和两级分化的情况下，很难完成新的认同的重建任务。
二 中亚国家独立以来的治理绩效
当代经济发展的特点就是结构性与国际化。当代经济发展的两个突出特点是结构性和国际化。发展的结构性意味着经济活动对整个社会产生影响，经济发展成为一种社会运动；发展的国际化意味着经济活动成为一种国际活动。当代经济发展的结构性和国际化对国家治理的质量提出了很高的要求。它首先意味着，对后发国家和发展中国家而言，国家在经济发展过程中扮演着关键性的角色，要制定适宜的发展战略并有能力贯彻执行，要有能力广泛动员社会力量参与经济活动并创造必要的制度环境，而这个前提则是国家有能力保持必要的自主性，不被资本（特殊的政治经济利益集团）所俘获，从长远和战略利益出发制定并持续实施面向发展的政策措施。
（一）中亚国家的经济增长
1990年-2017年的27年间，中亚国家当中经济增长的绝对冠军是土库曼斯坦，GDP增长近14倍（1327.74%），哈萨克斯坦次之，GDP翻了6番（592.56%）。相比较之下，乌兹别克斯坦（增长了364.63%）、吉尔吉斯斯坦（282.9%）和塔吉克斯坦（271.18%）的表现要逊色得多。根据世界银行的分类标准，人均国民收入（GNI per capita）1035美元或以下的是低收入国家，1036美元和4085美元之间的是中下等收入国家，4086美元与12615美元之间的是中上等收入国家，12616美元或以上的是高收入国家。因此，五个中亚国家当中，塔吉克斯坦属于低收入国家，乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦属于中下等收入国家，而土库曼斯坦和哈萨克斯坦则属于中上等收入国家。
与此同时，土库曼斯坦帐面上的GDP增长以及吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦乃至哈萨克斯坦的缺乏持续性的增长，并不能掩盖这些国家内部的贫困、腐败、去工业化等等可以归结为发展缺失的事实。
（二）发展缺失的原因探析
经济社会发展是中亚国家独立后面临的艰巨任务。中亚国家经济上曾经是苏联命令计划经济的一部分，具有一定的工业基础，全缺乏市场经济的经验。从外部环境的角度，中亚国家建立新制度的外部环境十分不利：面对高度竞争的外部市场，其产品完全没有竞争力；必须接纳西方发达国家制定的“游戏规则”；原有的供应链被打破；原有的中央财政补贴中断。此外，中亚国家面临经济全球化的巨大压力，其内部资源在很大程度上难以支撑其打造出有竞争力的经济。
一般而言，经济发展包含着经济增长，但不仅仅是经济的增长，还包括结构和制度方面的内容。除了经济增长之外，经济发展还包括经济结构的合理化、经济效率的提高、分配的公平、就业率的提高、福利的增加和贫困的消除等等。换言之，经济的发展涉及政治、社会和文化等社会各个方面。
在现代条件下，国家在经济发展扮演者独一无二的主导性角色。国家要创造市场，提供经济发展所必要的制度环境。与此同时，理论和实践诉我们，国家在发挥市场创造和制度供给的作用时，其角色远非中性，而是有着自己的偏好。
新制度主义代表人物诺思认为，国家提供的基本服务是博弈的基本规则。这些规则有两个目的，一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化；二是在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大化，从而使国家税收增加。第二个目的将导致一系列公共产品和服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用。第一个目的是试图确立一套基本规则以保证统治者收入的最大化，而第二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效的产权。
换言之，有效的产权组织能够实现社会产出的最大化，甚至可能缴纳更多的赋税供统治者支配。但是，有利于统治者的政治制度却不可能建立在有效的产权基础之上，而是建立在无效的产权组织之上。当有效的产权组织快速发展时，有可能削弱无效的产权组织，从而对统治者的经济基础构成挑战。因此，统治者有可能有意识地保护无效的产权组织而遏止有效的产权组织。而当有效的产权组织发展受到遏制时，整体税收就会减少，因而国家的进一步发展就会收到限制。国家不能发展，是统治者和民众双方的损失。
诺思认为，为了使垄断租金最大化，统治者将避免触犯有势力的选民。如果实力接近候选统治者的集团的财富或收入受到产权的不利影响，那么统治者就会受到威胁。因而，统治者会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视它对效率的影响。这就是为什么无效率的产权结构和经济制度能够长期存在的原因。
与此同时，有效率的产权也许能够带来国家的收入增加，但与那些无效率的产权相比，由于高交易费用（监督、检测和征税）会减少统治者的收入，因而统治者常常发现他们的利益所在与其说是准予垄断，不如说是导致更加更激烈竞争的产权。因而统治者又会鼓励有效的经济制度的发展。这样，统治者面临两难选择，即在保持使租金最大化的垄断性的无效率产权与能使国家收入最大化的有效率的产权之间进行选择，由此导致一个国家的增长过程出现内在的不稳定性。但是，统治者必须选择，尤其在与更有效率的邻邦相处的情况下，相对无效率的产权将威胁到国家的生存，统治者面临着或者死亡或者修改基本的所有权结构以降低交易费用和提高增长率的选择。
（三）中亚国家：全球发展的“新边缘”
美国学者坎纳提出新的三个世界划分。第一世界是美国，欧盟，中国；第三世界则是被第一世界所控制的落后国家；在这二者之间的则是第二世界，俄罗斯属于第二世界。中亚国家（除哈萨克斯坦外）可以归类为典型的第三世界，处于全球发展的“新边缘”地带。
就中亚国家而言，国家领土面积小，人口少，工业偏重与特定的行业，其销售市场面对的也是原苏联国家。随着苏联解体，供应链、产业链被打破，失去了原苏联的财政补贴，产品在国际市场上没有销路，生产下降，国家无力支撑绝大多数居民的最低生活标准。总体上，在资源有限的情况下未能在较短时间内完成结构改革，注定要落入全球发展的边缘和半边缘地带。
中亚国家独立之后所建立的制度安排是低效率的，且这种低效率的制度安排有可能维持相当长的时间，这也许就是中亚国家的现实和前景。因此，对于中亚国家而言，当下和未来面临的两大挑战是，如何产生发展的主体以及如何找到合适的政治实践，创建发展的内在机制。（原文载《中亚国家发展报告2019》，2019年1月。）
