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波兹南峰会并非“柏林进程”的新起点
2019年11月07日 来源:《世界知识》2019年第15期 作者:徐刚
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    73日至5日,欧盟西巴尔干(以下简称西巴)波兹南峰会如期召开。这是五年期的柏林进程2014年德国倡议启动)结束后新开启的首次年度峰会。前五次峰会分别在柏林、维也纳、巴黎、意大利的里雅斯特和伦敦举行,今年峰会首次来到欧盟东扩的波兰。新一轮峰会的开启、波兰的特殊身份以及欧盟刚刚举行议会选举,使得波兹南峰会广受关注。

进展和成果

    经过数年发展,柏林进程成为一个多层次、宽领域的地区合作机制。上年度峰会一结束,便进入下一个峰会周期,其预热早、准备足的特征明显。比如,去年伦敦峰会结束后仅十余天,波兰就宣布波兹南为2019年峰会举办地。这意味着波兰已经开始着手筹备峰会。201810月,波兰表示波兹南峰会将聚焦互联互通、经济、地区合作以及文化合作。12月初,西巴国家外长会议在黑山布德瓦举行,欧盟轮值主席国奥地利、波兹南峰会东道国波兰、伦敦峰会东道国英国以及地区合作委员会也派出代表参加,就波兹南峰会的准备工作进行协商。同时,波兰方面进一步确认峰会将聚焦经济发展、互联互通、公民社会和安全问题等四个议题。

    今年1月,波兰外交部代表在贝尔格莱德举行的展望波兹南峰会圆桌会议上公布了峰会的举办时间和具体日程。4月,波兰首次组织召开有柏林进程成员国外长、欧盟委员会以及地区青年合作办公室代表参加的会议,就波兹南峰会作预热准备。5月,西巴各国外交部和西巴公民社会论坛的代表们齐聚贝尔格莱德,就地区国家间公民社会组织的交流与对接以及波兹南峰会关于公民社会的议题交换看法。6月,波兰投资与发展部在热舒夫举办西巴国家城市与地方论坛73日至4日,由波兰倡议举行的首次西巴智库论坛和机制化的西巴公民社会论坛在波兹南举行,正式拉开峰会序幕。74日,柏林进程经济部长、内务部长和外交部长会议分别举行。其中,有关欧盟尽快开启同北马其顿和阿尔巴尼亚的入盟谈判成为外长会议的焦点。同日,柏林进程商业论坛举行。75日,柏林进程领导人峰会正式举行。

    与前几次峰会稍有不同的是,波兹南峰会结束后只发表了主席国声明,并没有其他文件。声明主要包括三个方面内容。第一,强调西巴地区是欧洲的一部分,其前景是加入欧盟;指出与会欧盟国家领导人支持西巴入盟前景,西巴国家领导人也重申致力于推进改革和地区合作。第二,重申对建立西巴经济区的支持,批准峰会通过的《高等教育学历互认声明》和《罗姆人融合宣言》、2月波德戈里察西巴能源与环境部长会议签署的《西巴清洁能源转型声明》、4月贝尔格莱德第二届西巴数字峰会通过的《地区漫游资费协定》,欢迎《促进贸易便利化》第5项特别条款的实施,欢迎《普雷斯帕协定》的生效和《睦邻友好关系进展报告》的发布,赞赏欧盟委员会于今年初在欧洲投资基金框架下启动支持西巴1000万欧元青年保障金的做法,欢迎建立西巴青年孵化中心,欢迎欧盟支持西巴商业投资论坛并建立西巴欧盟商业合作平台,宣布新增八个总额超7亿欧元的互联互通项目。第三,宣布2020年将由保加利亚和北马其顿联合担任东道国,支持加强跨国议会领域的合作。

除此之外,波兹南峰会还有两个值得关注的看点。

    第一,关于成立199111日至20011231日期间前南斯拉夫发生的战争犯罪和违反人权行为事实的地区委员会的宣言依然没有被提上议程。2008年,致力于成立该委员会的公民社会联盟宣告成立。该联盟积极推动成立地区委员会,试图根据2016年巴黎峰会成立西巴地区青年办公室的经验在柏林进程框架下实现其愿望。然而,继的里雅斯特峰会之后,这个被视为对推进西巴地区合作特别是政治合作与历史和解具有重要意义的倡议未能进入伦敦峰会议程。波兹南峰会也只是在主席国声明中用一句话强调应致力于该项工作。

    第二,波兹南峰会充分体现了柏林进程的务实合作转向。从过去的实践看,柏林进程不再专门讨论西巴地区的三大关键问题,即解决希腊与马其顿之间关于国名的争端、塞尔维亚和科索沃之间对于关系正常化协定的落实以及波黑国家机器运转。然而,这些问题是推进西巴地区合作与融入欧洲一体化的关键。4月底,德国和法国邀请西巴国家领导人集聚柏林,就当前西巴地区形势交换意见。会议的基调是肯定积极面、调和消极面,高度评价希腊与北马其顿解决国名争端的创举,同时批评诸如塞尔维亚与科索沃加剧局势紧张的做法。会议并没有取得立竿见影的效果,于是决定在波兹南峰会召开前再次在法国举行第二次领导人会议。然而,由于塞尔维亚和科索沃方面互不让步和妥协,原本定于71日举行的领导人会议被迫推迟。

    评估和前景

    柏林进程首个五年期基本形成了完整的机制框架,西巴联合科学年度会议、西巴商会投资论坛、西巴地区青年办公室、泛欧专家思想论坛以及交通运输共同体等一系列务实合作平台与机制相继建立。此外,西巴经济区的建立已经提上日程。作为2003年欧盟确定西巴国家入盟前景后最重要的一项地区合作倡议和工具,柏林进程在帮助西巴国家和地区发展社会经济、强化互联互通、增进地区合作以及融入欧洲一体化方面发挥了重要作用。

    然而,对柏林进程的诟病和指责从未间断。第一,它强调现有的欧盟资金框架,并无独立预算安排,因而资金投入不足。第二,它形式上程式化,但实质上缺乏制度化。第三,缺乏监管和报告制度,特别是缺乏国别进展报告,使其推进效果难以得到有效评估,进而影响约束力和激励性。第四,虽然合作重心逐渐转向经济社会领域,但项目推进多涉及政治标准。第五,除西巴国家和地区外,其他参与的欧盟成员国并不固定,特别是没有所有欧盟成员国的参与不利于共识的形成。东道国的任意选择削弱了倡议的功能,新的东道国均以自身的关切而非西巴地区的优先事项作为工作重点。最后,西巴地区内部诸多尚未解决的双边和多边争端既是政府参与柏林进程的客观障碍,也使民众对柏林进程的评价和热情大打折扣。一言以蔽之,柏林进程三无安排(无新预算投入、无制度性安排、无法律约束)影响了其功能效用,地区内部错综复杂的问题更增加了获益成本。于是,有关中止柏林进程的声音不绝于耳。

    那么,波兹南峰会是否给柏林进程带来了新的变化?从形式上看,波兰表现得十分积极,不仅准备早、活动多,而且推出了城市与地方论坛和智库论坛等新产品。然而,波兹南峰会仍然没有超出柏林进程的运行逻辑,也没有产生新的平台、机制,更没有出台新的监管工具或报告制度,西巴经济区的建立并无实质性进展,关于地区委员会的成立也只是稍带提及。一定程度上说,波兰解决与邻国关系问题、实现入盟的经验并不一定适用于西巴国家。而就维谢格拉德集团来说,早在2012年前后西巴国家即开启同前者的联系,以分享和学习集团国家在地区合作和融入欧洲一体化的经验。

    可见,波兹南峰会依旧是柏林进程现有框架的延续,并非是新起点,波兰也不太可能超越德国进而使该合作机制发生显著改变。当前,西巴地区局势风起云涌,进步、倒退与停滞的局面并存。加之欧盟正处于新一届领导班子产生和磨合之际,柏林进程的倡议国和参与国各自存在不同的内政问题,它们对于柏林进程的投入在短期内不太可能有实质性变化。与人们普遍强调西巴国家融入欧洲一体化进程将越来越依赖于自身的动力一样,柏林进程将在有限的空间和领域内缓慢前行。2020柏林进程峰会将由保加利亚和北马其顿共同担任东道国,西巴国家将发挥何种作用以及推动柏林进程取得何种成就,值得跟踪观察。

    本文为国家社科基金青年项目欧洲难民危机与民粹主义问题研究”<16CMZ027>的阶段性成果。

 

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