5月下旬，美国国务院向国会正式提交《美国促进西巴尔干地区稳定与繁荣政策报告》，强调美国不再将重心放在推动地区国家建设的责任上，而是将地区发展同服务美国利益布局紧密相连。这份报告的出炉，标志着美国西巴尔干政策的重大转变。

　　从相对超脱到全方位布局

　　冷战结束以来，美国的西巴尔干地区政策大体经历了逐渐介入、撤离但在关键议题进行干预及全方位布局三个阶段。

　　冷战结束初期，巴尔干地区特别是南斯拉夫内部动荡不安，相继爆发斯洛文尼亚战争、克罗地亚战争、波黑战争及科索沃战争。欧美国家既扮演战争的挑起者角色，又成为战争与冲突的重要斡旋者与调解者。彼时，美国布什政府的关注重心是苏联解体和海湾战争，主要将南斯拉夫问题交由欧洲处理。因此，对于斯洛文尼亚战争及克罗地亚战争，美国介入并不多。然而，在欧洲无力平息波黑战争及调停各方诉求的背景下，美国介入并主导了波黑和平进程，1995年各方在美国签署结束内战的《代顿协议》。1999年3月起，以美国为首的北约对南联盟进行了连续78天的轰炸。战争结束后，科索沃由联合国托管。

　　进入21世纪，随着西巴尔干地区局势总体趋于稳定及9.11事件的发生，美国逐渐从西巴尔干地区抽离。2002年12月，欧盟与北约签署《柏林补充条约》，享有借用北约装备执行其在巴尔干半岛危机管理行动的权利。2003年萨洛尼卡欧盟峰会通过了《萨洛尼卡宣言》，首次明确所有西巴尔干成员的入盟前景。此后，西巴尔干地区事务逐渐纳入欧洲一体化进程，美国对该地区采取相对超脱的态度。不过，美国在马其顿国名争端、科索沃问题、波黑问题等重大事件上从未缺席，且主动干预并持续扮演关键角色。

　　随着特朗普重返白宫，在全球局势尤其是欧洲安全格局出现显著变化的背景下，特朗普政府将“美国优先”政策扩展至西巴尔干地区，在该地区进行全方位布局。美国的西巴尔干政策进入新的阶段。

　　三大支柱

　　报告开宗明义地指出，美国的目标是增强西巴尔干地区的稳定和推进美国在该地区的经济利益，以使美国更加安全、强大和繁荣。报告聚焦维护地区稳定、扩大经济合作和对抗域外“威胁”三个方面。

　　第一，维护地区稳定。报告指出，美国致力于在三个层面加以投入。首先，推动解决西巴尔干地区悬而未决的争端和分歧，包括继续维护《代顿协议》的宪政框架，积极推动塞科关系正常化进程。《代顿协议》制定了波黑新宪法的总体框架，确认波族、塞族和克族三个民族为主体民族，波黑由穆克联邦和塞族共和国两个实体组成。同时，《代顿协议》设置了一名国际社会驻波黑高级代表，根据相关规则，其对波黑国家层面的法律和制度有很大影响力。美国是《代顿协议》的主导者和维护者，一切试图改变协议框架的做法都会遭到美国的强力压制。同样，美国也在推动科索沃单方面独立以及塞科对话方面扮演了关键角色，特朗普在第一任期还专门任命了塞尔维亚与科索沃和平谈判特使。其次，推进安全领域合作，包括举行联合演习和培训、敦促地区国家推进军队现代化、充分发挥“美国—亚得里亚宪章”等多边平台作用。“美国—亚得里亚宪章”机制成立于2003年，旨在推进西巴尔干地区成员的安全改革和国家间的合作，并为加入北约做准备。在西巴尔干地区，只有塞尔维亚没有参与该机制，科索沃则为观察员。最后，维持军事与安全领域的投入，包括美军继续参与北约驻科索沃部队任务，支持科索沃安全力量转型（将“科索沃安全部队”转型为所谓专业“领土”防御部队），以及扩大同塞尔维亚的安全与防务合作。美方还认为，阿尔巴尼亚等为特朗普发起的“和平委员会”创始成员方，将共同为加沙地带“国际稳定部队”提供支持，这彰显该地区正从“安全需求方”向“安全供给方”转变。

　　第二，扩大经济合作。报告强调，西巴尔干地区拥有1800万人口、位于多个交通走廊上、具有丰富的自然资源和素质优良的劳动力资源，这些因素为增进美国经济利益提供了机遇。美国将推动商务部、国际发展金融公司、进出口银行、贸易发展署等机构加大对该地区的关注与投入。具体来说包括三个层面。一是完善市场准入。美国贸易代表办公室正与北马其顿、塞尔维亚启动互惠贸易协定谈判，从而为美国企业进入两国市场扫清障碍。二是加大在交通和能源基础设施领域的投资合作。亚得里亚海—爱奥尼亚海走廊、从亚得里亚海到黑海的8号“泛欧交通走廊”等是美国与地区国家合作的重点对象。双方能源基础设施合作包括连接克罗地亚与波黑的“南部互联天然气管道”（这也是波黑配合欧盟自2028年1月1日起停止供应俄罗斯天然气决定的重大战略项目），塞尔维亚—北马其顿天然气管道，阿尔巴尼亚、波黑、北马其顿和塞尔维亚的水电开发，科索沃煤电升级等项目。2022年乌克兰危机升级以后，美国既敦促包括西巴尔干国家在内的欧洲国家加大对俄能源的制裁力度，又不断伺机进入西巴尔干地区的能源市场并获取份额。报告强调，能源是美国西巴尔干政策的优先事项。进入2026年以来，美国已同多个西巴尔干国家单独或集体签署数项扩大能源合作的文件。三是改善营商环境。美国支持西巴尔干国家改革，同时强化与地区国家合作打击跨国犯罪，为美国企业投资营造良好环境。

　　第三，对抗域外“威胁”。报告称，前两大支柱即维护地区稳定和扩大经济合作是实现第三支柱即对抗域外“威胁”的有力工具。报告直言不讳将俄罗斯等域外国家视为“威胁”。

　　“三弱三强”

　　具体来说，美国西巴尔干政策有三个特点。

　　第一，弱承诺，强索取。报告强调，“由美国主导的国家建设时代已经过去”，“美国西巴尔干政策不再以救助和重建为主要内容，而是转向维护地区稳定、构建互利伙伴关系”。在安全领域，美国期望欧洲盟友承担更多责任，鼓励波黑、阿尔巴尼亚等国增加国防开支。颇具意味的是，这是欧洲在报告中唯一出现的地方，并与“责任共担”相连，反映欧洲已由地区事务的“共同治理者”被美方降格为“成本分担者”。与此同时，报告多次出现“美国利益”的表述，而以往美国对外政策强调的“民主”“人权”“价值观”等关键词的出现频率则明显降低。2025年特朗普政府关闭美国国际开发署，导致西巴尔干地区不少项目被取消或暂停。这些“弱承诺、强索取”的举措均是特朗普奉行“交易型外交”的充分体现。就西巴尔干地区而言，美国在减少对地区发展承诺和治理投入的同时，更看重地区国家在经济、安全和战略层面的回馈，以服务美国全球战略利益。

　　第二，弱开放，强对抗。冷战结束以来，虽然美国的西巴尔干政策在不同时期有所侧重，但美国无疑是西巴尔干地区局势演进的主导力量，主持签署《代顿协议》、强势介入科索沃问题均为例证。值得一提的是，报告源起于2025年9月美国众议院第5274号法案，2025年12月该法案被纳入《2026财年国防授权法案》。不少评论指出，这传递了一个明确的信号，即西巴尔干地区已成为美国的核心关切。该法案分别24次和17次提及俄罗斯和中国，报告更是本末倒置地将地区稳定和经济合作视为对抗域外“威胁”的工具，这些均反映出美国西巴尔干政策的对抗性。

　　第三，弱原则，强细微。2003年伊拉克战争爆发后，美国对西巴尔干地区事务大体奉行“整体发展交由欧盟管束、总体安全借助北约控制、关键问题幕后干预”的三大原则。换言之，过去较长时期里，美国默认西巴尔干地区在融入欧洲一体化进程中实现国家建设的目标，在关键问题上则进行干预。不过，此次报告事无巨细地对西巴尔干地区稳定、安全局势特别是能源安全、经济社会发展及具体项目等进行了部署。这意味着美国再次走向地区事务的台前，宣告其在西巴尔干地区的角色已从“主导者”“改造者”向“利益攫取者”转变。

　　总体而言，美国西巴尔干政策之变体现特朗普政府索取代替承诺、合作服务于交易、多边转换为单边的外交思路。西巴尔干国家建设与转型之路尚未完结，地区稳定、民族和解乃至融入欧洲一体化进程充满不确定性，美国西巴尔干政策能否给地区带来稳定与繁荣值得怀疑。

　　（徐刚为中国社会科学院大学教授、首都师范大学国别区域研究院兼职研究员，刘洋为中国社会科学院大学研究助理）