中东欧国家入盟增加了欧盟内部的异质性。为减少异质性、在向中东欧国家扩大的同时继续深化欧洲一体化，欧盟在扩大机制、决策机制及监督、预警和惩戒机制上进行了一系列创新。其中，《欧洲协定》、入盟前战略和强化入盟前战略、稳定与联系进程、加强版入盟进程和合作与核查机制专为中东欧国家而设；创新的决策机制以及入盟标准、《欧盟条约》第7条、法治框架和法治条件机制虽适用于所有欧盟成员国，但实际上，入盟标准主要在中东欧国家使用，《欧盟条约》第7条首先在波兰和匈牙利启动，法治框架和法治条件机制也分别在波兰和匈牙利实施。欧盟的机制创新在一定程度上有助于消减中东欧国家的异质性和深化欧洲一体化，但中东欧国家的异质性远未消失。欧盟将继续创新机制以减弱它们的异质性，还是包容它们的异质性，推动欧洲的多速发展，值得关注。不管这样，中东欧国家入盟为欧洲一体化提供了新的可能性。欧洲一体化将在扩大与深化的互动中向前推进。
相较欧洲共同体/欧洲联盟历次扩大的对象国，中东欧国家数量最多、异质性最大。如何向它们扩大并在扩大的同时继续深化欧洲一体化，成为欧盟面临的巨大挑战。为应对挑战，欧盟实行了一系列机制改革和创新。
一、扩大机制
20世纪80年代末90年代初，中东欧国家纷纷提出加入欧盟的要求。为帮助它们尽快缩小与欧盟老成员国的差距，欧盟在扩大机制上进行了创新。
（一）《欧洲协定》
《欧洲协定》是特殊形式的《联系国协定》，专为2004年和2007年入盟的中东欧国家而设，为这些国家的入盟进程提供法律框架。
（二）入盟标准
1993年6月，欧洲理事会哥本哈根会议提出入盟标准即“哥本哈根标准”。这是欧盟第一次制定明确的入盟标准。“哥本哈根标准”不只适用于中东欧国家，而是所有申请入盟的国家必须满足的标准。
（三）入盟前战略和强化入盟前战略
1994年12月，欧洲理事会埃森会议通过入盟前战略。1997年12月，欧洲理事会卢森堡会议通过强化入盟前战略。这两个战略的目的是帮助中东欧国家尽快达到入盟标准。
（四）稳定与联系进程
稳定与联系进程是欧盟专门为西巴尔干国家而设，以西巴尔干国家入盟为目标。1999年6月，稳定与联系进程启动。2001年以来，西巴尔干国家先后与欧盟签署《稳定与联系协议》。2003年6月，欧洲理事会萨洛尼卡会议提出加强稳定与联系进程的途径和方法，包括建立欧洲伙伴关系。2004年3月，欧盟理事会决定在稳定与联系进程框架内建立欧洲伙伴关系。
（五）加强版入盟进程
2020年2月，欧盟委员会针对西巴尔干国家提出加强版入盟进程，除入盟谈判的第34章“机构”和35章“其他问题”外，将其余33章分为6组，每组谈判作为一个整体开启，开启每组谈判和结束单个章节之间有时间限制，最好在一年之内完成。对候选国所需改革及政治、经济和社会变革进程中取得的成果予以奖励，对改革和满足入盟条件方面的严重或长期停滞甚至倒退实施制裁。3月，欧盟理事会同意了欧盟委员会的提议。2021年6月，黑山和塞尔维亚在与欧盟的政府间会议上接受了上述扩大方法。
二、决策机制
早在中东欧国家入盟前，欧盟就开始机构改革，创新决策机制，以保障东扩后机构的正常运转和决策的有效进行。从2001年签署、2003年生效的《尼斯条约》到2007年签署、2009年生效的《里斯本条约》，欧盟主要从两个方面对三大决策机构——欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会进行改革。
（一）限定欧洲议会和欧盟委员会的规模
为保证欧盟扩大后的效率，如何限定欧洲议会和欧盟委员会的规模成为欧盟需要解决的问题。
1．限定欧洲议会规模
《尼斯条约》规定：中东欧八国与塞浦路斯和马耳他入盟后，欧洲议会议员的数目不得超过732人。2004年的欧洲议会选举便是根据《尼斯条约》确定的代表名额进行的。2007年罗马尼亚和保加利亚入盟后，欧盟给两国的代表名额分别为35人和18人，以至欧洲议会议员数目一度达到785人。《里斯本条约》将欧洲议会规模限定为不得超过750人。不过，由于2009年欧洲议会选举时《里斯本条约》尚未生效，各国的议员数目只是在《尼斯条约》的基础上有所调整。2014年和2019年欧洲议会选举中各国应选举的议员数目则按照《里斯本条约》的规定执行。
2．限定欧盟委员会规模
欧盟东扩前，欧盟委员会由20名成员组成。《尼斯条约》附加的《关于欧洲联盟扩大的议定书》规定：当欧盟拥有27个成员国时，委员会成员数应少于欧盟成员国数。然而，2007年罗马尼亚和保加利亚入盟、欧盟拥有27个成员国后，每个成员国一名委员的状况没有改变。2013年克罗地亚入盟后，委员人数增加到28人。2020年英国脱欧后，委员人数减至27人。
（二）改革欧盟理事会特定多数表决制
根据不同议题，欧盟理事会采用三种不同的决策方式：简单多数、特定多数和一致同意。特定多数是欧盟理事会最广泛使用的表决方式，约80%的欧盟立法都以此方式表决。中东欧国家入盟对欧盟理事会决策方式的影响集中体现在特定多数表决制的改革上，即扩展特定多数表决制的适用范围和修改特定多数表决制的投票规则。
三、监督、预警和惩戒机制
为保证中东欧国家入盟后不偏离欧洲一体化轨道，欧盟出台并使用了若干监督、预警和惩戒机制。
（一）合作与核查机制
合作与核查机制是欧盟委员会在2006年12月罗马尼亚和保加利亚即将入盟之际特为两国而设。这是欧盟历史上第一次对新入盟的成员国实行监督。2019年10月和2022年11月，欧盟委员会相继指出保加利亚和罗马尼亚在合作与核查机制下取得的进展已足以满足它们入盟之时的承诺。但直到现在，该机制尚未取消。
（二）《欧盟条约》第7条
《欧盟条约》第7条的制定和完善并非完全由中东欧国家而起，也并非专门针对中东欧国家，而是对所有欧盟成员国有效，但它却首先在中东欧国家启动。2017年12月，欧盟委员会建议欧盟理事会对波兰启动《欧盟条约》第7条。2018年9月，欧洲议会建议欧盟理事会对匈牙利启动《欧盟条约》第7条。
（三）法治框架
2014年3月欧盟委员会出台的法治框架不是专为欧盟的中东欧成员国而设，但与中东欧成员国有一定的关系。2016年1月，欧盟委员会对波兰实施法治框架。6月，委员会通过有关波兰法治的意见，评估当前形势。7月、12月和2017年7月，委员会向波兰发出三份法治建议，阐述对波兰法治的关切，并就如何解决这些关切提出建议。鉴于波兰没有采取委员会建议的行动，12月，委员会在发出第四份法治建议的同时，建议欧盟理事会启动《欧盟条约》第7条。
（四）法治条件机制
法治条件机制的出台直接源于对波兰和匈牙利的惩戒。2020年12月16日，欧洲议会和欧盟理事会通过有关法治条件机制的条例。2021年1月1日，条例生效，其具有约束性并适用于所有欧盟成员国。2022年4月，欧盟委员会对匈牙利启动法治条件机制。
观察中东欧国家入盟和欧盟的机制创新，引起对两组关系的思考。
一是异质与同质。与相对同质的欧盟老成员国相比，中东欧国家历史上屡遭侵略，经济较为落后，西方民主传统较为薄弱，尤其是经历了40余年的社会主义时期，异质性显著。欧盟的机制创新在相当大程度上就是为了减弱这种异质性。从为中东欧国家入盟设置标准并提供各种机制和工具，助推它们逐步与欧盟老成员国趋同，到设立各种监督、预警和惩戒机制，约束乃至纠正中东欧成员国不合欧盟规范的行为，欧盟通过机制创新在帮助中东欧国家克服异质性、加强与欧盟老成员国的同质性方面发挥了很大的作用。然而，中东欧国家的异质性并未随入盟彻底消失，有时还会明显地表现出来。近年来匈牙利和波兰与欧盟的冲突便是例证。在这种情况下，欧盟是出台更多更有效的机制管控进而减少中东欧成员国的异质性，还是包容它们的异质性，接受进而推动欧洲的多速发展，是一个值得持续关注的问题。不管这样，中东欧国家的异质性为欧洲一体化提供了新的可能性。从这个意义上说，中东欧国家在被塑造的同时，也塑造了欧洲一体化进程。
二是扩大与深化。扩大与深化是欧洲一体化发展的两大主题，二者的关系即扩大“稀释”还是促进深化亦是学术界争论的话题。从中东欧国家入盟与欧盟的机制创新出发看待扩大与深化，不难发现，一方面，中东欧国家入盟增加了欧盟内部的异质性，加大了成员国间的利益差异和立场分歧，不利于欧洲一体化的深化；另一方面，欧盟的机制创新有助于减少中东欧国家的异质性、推动欧盟同质发展，从这个意义上说，扩大将促进欧洲一体化深化。
（作者系中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员）
