摘要：近年来，随着播种面积扩大、劳动生产率提升和进口替代政策持续推进，俄罗斯农业快速发展，国家粮食安全得到有效保障。在此基础上，俄罗斯进一步提出加快提升国际竞争力、推动农业发展从进口替代向出口导向转变的战略目标。然而，要实现这一战略转变，俄罗斯还面临农业科技水平低、生产者结构亟待改善、基础设施建设滞后、土地制度有待完善、支持政策不足等诸多困难和挑战。为此，俄罗斯政府提出以绿色农产品开拓国际市场、支持发展农业保险、提升农业科技水平、完善农用土地制度、改进农业支持政策、改善物流配送设施、鼓励发展农业消费合作社等一系列政策举措。当然，政策推进能否达到预期目标，农村人居环境改善与配套改革措施跟进亦不容忽视。
关键词：俄罗斯; 农业发展战略; 调整; 政策方向
本文作者：中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所经济室 副主任、研究员
The Current Adjustment and Policy Orientation of Russian Agricultural Development Strategy
GAO Jixiang
Abstract：In recent years,with the expansion of planting area,the improvement of labor productivity and the promotion of import substitution policy,Russian agriculture has developed rapidly and national food security has been effectively guaranteed.On that basis,Russia further put forward the strategic goal of speeding up the promotion of international competitiveness and the transformation of agricultural development from import substitution to export orientation.However,in order to carry out the strategic transformation,Russia is also faced with many difficulties and challenges relating to the level of agricultural science and education,the labor structure,production infrastructure,land system and support policies.The Russian government has put forward a series of measures such as opening up the international market with green agricultural products,supporting the development of agricultural insurance,improving the level of agricultural science and technology,perfecting the land system,improving support policies,improving logistics and distribution facilities and encouraging the development of agricultural consumer cooperatives.Whether those measures above can achieve the desired goals also depending on the outcome of rural human settlements improvement and supporting reform measures.
Keyword：Russia; agricultural development strategy; adjustment; policy orientation
近10年，俄罗斯农业发展取得长足进步，基本实现了粮食进口替代，有力保障了国家粮食安全。站在新的历史起点，俄罗斯政府提出由进口替代向出口导向转变的农业发展战略目标，并推出相关支持政策，力图实现向农业大国的跨越。
一、俄罗斯农业发展战略调整时机分析
长期以来，俄罗斯农业发展基本沿袭进口替代战略，目标是保障国家粮食安全。如今，得益于农业发展取得的成就，俄罗斯农业发展战略调整时机业已成熟。
俄罗斯农业发展成就主要体现在以下两方面：一是农产品进口依赖度不断下降。2011年至2017年，俄罗斯农产品进口缩减26.5%，出口增加83%,2017年净进口额仅为81亿美元，基本保持进出口平衡，特别是谷物、蛋类、土豆等主要食品实现自给。二是农产品出口持续增加。2017年俄罗斯农产品出口额为207亿美元，是2000年水平的近13倍，成为俄罗斯出口创汇的主要来源[1]。
俄罗斯农业获得快速发展并开始大量出口，彻底扭转食品短缺局面，主要与以下因素有关。
（一）播种面积扩大与劳动生产率提升
俄罗斯登记在册的农用土地高达2.2亿公顷，其中耕地面积约为1.25亿公顷，人均耕地面积为0.84公顷。农业用地相对丰裕，土地经营成本相对较低，成为俄罗斯农业发展的巨大优势。近年来，俄罗斯通过各项刺激措施不断增加耕地播种面积。2013年总播种面积为7806万公顷，2017年已达8020万公顷，5年间增加2.7%。与此同时，俄罗斯农业劳动生产率大幅提升，2005-2016年增幅达53%，远高于29%[2]的社会整体水平。农业劳动生产率的提升促进了产出率的提升，小麦、甜菜、玉米、奶牛产奶、肉牛和羊年产出量均有明显增加。
（二）战略规划体系强力牵引
为推动农业发展，俄罗斯出台了一系列战略规划，主要包括农业发展规划项目，农村地区发展战略与专项规划，农用土地的法律、战略与规划，以及农业科技发展规划等[3]，其主要着力点为：加大农村基础设施建设投入，促进农村地区稳定发展，创造适宜农业发展的基础环境；加强对农业用地的监控，建立可信的农业用地信息系统，防止土地流失；鼓励农业投资、加强对优先领域的扶持力度；提高农业科技水平，加大农业急需人才培养力度，激发农业创新活力。当前，通过战略规划支持，俄罗斯农业发展无论是在资金投入，还是在制度建设上都取得了一定成效。资金投入方面，目前农业生产者获得的国家支持达30多种，2005-2016年俄罗斯各级预算对农业的支持占GDP的比重在0.4～0.6%区间内；占农业产值的比重在1.1～1.5%之间[4]。制度建设方面，大型农业生产企业在市场原则基础上重新崛起；农场逐步建立；各类农业行业协会渐次成立；国家参与的农业保险制度得以重建[5]。
（三）进口替代政策持续推进
俄罗斯农业进口替代政策始于其保障本国食品安全的计划。2010年1月俄罗斯批准《食品安全学说》，提出到2020年主要食品的自给率需要达到的指标。2014年8月普京总统签署《关于采取特定经济措施确保俄联邦安全总统令》，要求未来一年内禁止从对俄罗斯实施制裁措施的国家，包括美国、欧盟国家、加拿大、澳大利亚、挪威、乌克兰、阿尔巴尼亚、捷克、冰岛和列支敦士登公国进口肉类、水果、奶制品及坚果等食品。此后，由于欧美对俄制裁不断加码，俄罗斯农产品进口禁令也一再顺延。农业进口替代政策，特别是农产品进口限制措施对促进俄罗斯农业发展发挥了一定作用。
二、俄罗斯农业发展战略调整面临的挑战
农业快速发展态势下，俄罗斯食品安全问题已基本解决，俄罗斯农业发展战略调整窗口期业已来临。从2017年起，俄罗斯农业发展战略侧重点开始由进口替代向出口导向转变，即农业发展从满足国内需求、保障国家粮食安全，向提高国际竞争力、完善农业产业链、积极融入国际分工体系转变。2018年普京总统在其第四任期开始的5月命令[6]中提出，2024年俄罗斯农产品出口额要增加到450亿美元。
就目前情况而言，俄罗斯农业发展战略从进口替代向出口导向战略转变的任务依然十分艰巨，制约其农业国际竞争力进一步提升的困难与问题不少。
（一）农业科技教育水平难以支撑产出率的进一步提升
首先，农业技术装备投入不足。据俄罗斯农业部资料显示，目前俄罗斯每1000公顷耕地仅配备2台拖拉机和1.6台联合收割机，与主要国家存在较大差距（美国分别为25.9台和17.9台，德国为65台和11.5台）[7]。其次，农业科技投入不足。2014～2015年俄罗斯农业科技投入在科技总投入中所占比重约为1.6%[8]。最后，农业教育基础薄弱。俄罗斯目前仅有54所大学致力于农业教育，每年约有2.5万名农业专业毕业生，难以满足农业整体发展需要。上述因素导致俄罗斯农业产出水平与发达国家尚存在较大差距。
（二）农业生产者结构亟待改善
俄罗斯农业生产者通常分为三类：第一类是农业企业；第二类是农场以及农业个体经营者；第三类是农户[9]。从农业企业看，其2016年创造的产值约占农业总产值的53%（美国约为1/3)[10]。俄罗斯农业企业分化问题较为严重，41%的农业企业仅创造农业总产值的1%左右，而1.7%的农业企业创造了45%的农业总产值，其中4家最大的农业控股公司产值占到了农业总产值的5.7%。从农场以及农业个体经营者看，虽然苏联解体后，俄罗斯农场和农业个体经营者就开始出现，但发展相对不足。从自用农产品生产者看，其在俄罗斯农业中仍占有重要地位，创造的产值占农业总产值的比重约为1/3，但其劳动生产率较低，仅为农业企业和农场的1/5。可见，俄罗斯农业劳动生产率整体水平与发达国家存在较大差距，关键原因就在于劳动生产率较低的自用农产品生产者在整个农业生产中占比过高。
（三）基础设施建设滞后
俄罗斯仓储、码头、运输等基础设施不足，存储难、运输难等问题成为制约俄罗斯农产品生产和出口的瓶颈，火车车皮不足问题尤为严重。俄罗斯农业科学院数据显示，由于物流、仓储、运输体系发展滞后等原因，俄罗斯每年造成谷物损失约1500万-2000万吨、肉类100万吨、牛奶700万吨。而且受基础设施所限，俄罗斯农产品出口能力很难大幅提升，进而对国内生产产生不利影响。如果无法出口的过剩农产品增加，会引致国内价格下行，进而引起农产品生产者收益减少甚至亏损，届时减产就成为农业生产者的理性选择。鉴于此，俄罗斯正在加快建设用于扩大粮食出口的基础设施，如建设储粮库、粮食转运站，以及在现有港口设置谷物专用电梯等。
（四）农业土地制度有待完善
根据1991年12月27日俄联邦第323号总统令和1991年12月29日第86号政府令，俄罗斯集体农庄社员、国营农场和农业企业的职工，以分得“土地份额”[11]的形式，享有对土地的所有权。2002年颁布的《农用土地流转法》对农用土地流转规则进行了明确[12]。上述制度实施过程中存在的主要问题一是无法把农用土地集中在有效率的生产者手中。名义上已实行私有化的农业用地中，只有少部分人完成了地籍登记，履行了国家注册手续，成为土地的实际拥有者。大部分“土地份额”现实中是以集体所有形式存在，所有权人并不掌握实际地块。二是把名义的“土地份额”转换为实际的私有土地过程中，因为配套措施不到位，地方政府执行不力等原因，存在着巨大的困难和障碍，土地流转成本较高。例如，虽然《农用土地流转法》规定，如果农用土地在3年内没有被用来进行农业生产及相关活动，可以终止所有人对该土地的权利，但现实中未被使用农业用地权利被强制收回的情况鲜有发生。
（五）农业支持政策需进一步加强
首先，俄罗斯农业支持政策欠缺稳定性，支持农业发展的财政资金数额、农业发展规划及其实施机制每年调整，甚至每年多次调整[13]。其次，资金分配助强抑弱[14]。以2015年为例，48%的农业企业难以获得补贴或者仅可获得不足100万卢布的经营性补贴，41%的农业补贴落入1.2%的农业企业之手，其中俄罗斯最大的5家农业企业获得的补贴占6.4%[15]，由此加剧农业企业强者恒强、弱者恒弱、严重分化的态势。再次，资金分配在不同类别的农业项目之间也存在失衡问题。
三、俄罗斯农业政策未来方向
为克服上述发展障碍，配合农业发展战略调整，俄罗斯农业政策正在做出相应调整。从目前看，侧重点在七个方面。
（一）绿色食品开拓国际农产品市场
2017年俄罗斯颁布法律，禁止境内饲养转基因动物、种植转基因作物、生产或进口转基因食品，力图在国际市场塑造俄罗斯绿色食品形象，增强俄罗斯农产品出口竞争力。2018年为落实普京总统在新的5月命令中提出的农产品出口450亿美元目标，俄罗斯农业部与农业企业将中国、东南亚国家、非洲国家、波斯湾国家和印度确定为重要出口目标市场，与主要出口市场国家进行降低农产品关税和非关税壁垒方面的沟通协调，并且力求完善农产品检验检疫系统，确保符合出口对象国的卫生和检验检疫标准。
（二）支持发展农业保险
针对农业保险覆盖率低的问题，2014年12月第424号联邦法对《有关农业保险领域国家支持联邦法》（260号）进行修订，决定建立联合农业保险制度。作为联合农业保险制度的实施机制，2016年1月1日起，全国农业保险公司联盟（НСА）成立。自联盟成立之日起，只有加入全国农业保险公司联盟的保险公司才有权签订获得国家支持的农业保险合同。目前，“全国农业保险公司联盟”已制定2020年农业保险制度实施方案，农业部也已批准。方案从2019年起将在22个地区试点推广。虽然各级预算资金有限，但农业部预计，来自联邦和地区预算补贴农业保险的资金2019年将至少有18亿卢布，2020年至少有22.6亿卢布。
（三）提升农业科技水平
当前，现代农业生物技术尤其是生物育种技术快速发展，大数据、云计算和物联网技术基础之上的智慧农业异军突起，农业产业格局正在经历重大调整和革命性突破。为适应世界农业发展趋势，提升农业技术水平，2017年俄罗斯推出《2017-2025年俄联邦农业科技发展规划》（№996），旨在降低农业技术对外依赖度，增强农工综合体竞争力。《规划》确定的农业科技主要方向为：培育种植业和畜牧业的育种能力，减少进口；利用先进技术增加优质饲料及饲料添加剂生产；发展植物病虫害防治和动物疫病防治技术；生产和引进生物农药和农用化学品生产技术；发展现代农产品加工和储存技术等。
（四）进一步完善农用土地制度
为防止农业用地流失，俄罗斯制定了《2020年前农用土地和用于农业发展的非农用地的国家监控和建立相关土地的国家信息资源构想》（2010年№1292-р）和《2014-2020年俄联邦农用地复垦开发规划》（2013年№922），目标是使1000万公顷土地回归农业生产用途。与此同时，俄罗斯还在酝酿通过三项法案。一是简化对农业用地闲置认定程序。一旦确定农业用地所有者3年内不使用土地，俄罗斯农业监督局就可以做事实认定，不必再经过法律程序；二是上调农用土地税率，从国家土地评估登记价格的0.3%提高到10%，迫使闲置土地所有者出售或出租土地；三是简化程序，使无人认领“土地份额”尽快转归地方自治机构所有。
（五）改进农业支持政策
目前俄罗斯农业发展国家规划项下的支出主要包括对农村可持续发展的补贴、对农业生产者的直接补贴和优惠贷款、对农业机械制造商的补贴、对俄罗斯铁路公司的粮食运输补贴、农产品出口支持资金和土地复垦支持资金等。为确保农业生产者盈利能力，政府正在改进国家支持机制和手段。一是各种补贴并轨，简化补贴申请程序，赋予地方政府补贴当地特色农业的自主权。二是增加农业优惠贷款，从2017年起，农业优惠贷款利率低于5%。三是增加对农业生产者的直接补贴，支持资金向农场与个体经营者倾斜，力图在五年之后使农场与个体经营者创造的产值占农业总产值的1/3。四是加大农机购置折扣力度，从之前的15-20%增大至25-30%。
（六）改善物流配送设施
为最大限度发挥农产品出口潜力，俄罗斯正在加快现代化物流配送基础设施建设，在打通铁路运输瓶颈的同时，增加海港、电梯和仓储码头的数量。目前，俄罗斯粮用港口名义转运能力为5270万吨（2017年实际达到4000万吨），俄罗斯农业部计划到2024年，使港口谷物转运能力达到7770万吨。此外，俄罗斯计划建造6个农产品批发配送中心：2022年底之前建成3个，2023-2024年底之前再建成3个。与上述计划配套，完善集装箱运输、应用数字技术提高物流服务水平、切实提高转运能力等方案也正在制订当中。
（七）鼓励发展农业消费合作社
农业合作社能够提高农业生产者市场竞争能力和谈判地位、开拓市场、促进销售；实行标准化生产，降低农产品生产成本，保障农产品质量安全，提高农产品品质；使农业生产者享受更广泛更优质的技术服务、市场营销和信息服务。针对目前只有2%的农场加入了农业消费合作社的现况，俄罗斯通过国家资助方式鼓励建立农业消费合作社。2017年以利佩茨州、托马斯克州、秋明州、乌里扬诺夫州、布里亚特共和国、鞑靼斯坦共和国、萨哈共和国（雅库特）、阿尔泰边疆区、彼尔姆州、哈巴罗夫斯克边疆区等10个地区作为试点，推广建立农业消费合作社，其中在利佩茨州、秋明州和萨哈共和国（雅库特）推进效果较好。
上述政策调整确实是对症之策，但俄罗斯农业发展能否达成2024年农产品出口450亿美元的战略目标，真正实现出口导向的战略转型，还有两个因素不容忽视。一方面是农村人居环境的改善。农业发展离不开农村的发展，而农村发展的基础在于农村居民的发展。当前俄罗斯农村地区面临人口总量持续下降、老龄化严重、人均收入增长缓慢、住房老化、基础设施状况较差、公共服务水平亟待提高等突出问题。改善农村人居环境，吸引并留住农业人口是农业发展之前提与根本。另一方面是配套改革措施的跟进。近年来，俄罗斯农业生产者的利润率呈不断下降趋势，剔除农业补贴因素，2015-2017年农业经营者平均利润率分别为11.8%,9.3%和8.5%[16]，其主要原因是受到燃油、电力、化肥、农业技术装备等价格上涨的影响，采取价费改革等配套措施，减轻农业经营者负担，对俄罗斯农业发展尤为必要。
注释
[1] http://www.trademap.org/
[2] 根据俄罗斯国家统计局数据计算所得。
[3] 详见高际香：《俄罗斯农村地区发展—挑战与应对》，《俄罗斯东欧中亚研究》2018年第3期。
[4] 同上。
[5] Иванова．Л，Кузнецова．Т，Трансформация институциональной структуры российского АПК，Российский экономический журнал．2018．№5.
[6] 俄罗斯总统新任期开始宣布的施政纲领，之后政府的战略规划等均以此纲领提出的目标来制定。
[7] http://atf.rosspetsmash.ru/upload/iblock/3e1/chekmarev-p.a..pdf，с．12.
[8] 《2017-2025年俄联邦农业发展科技规划》（2017年8月第996号）。
[9] 包括俄罗斯农村居民栽种宅旁园地和城市居民在郊区栽种园地及菜地，主要用于个人及家庭消费，剩余部分也用于销售，这部分农产品生产者不纳税。
[10] Узун．В，Шагайда．Н，Оценка влияния институциональны х иструктурныхи зменений наразвитиеаг рарногосектора России，Вопросы экономики．2019．№4．С．45.
[11] 从某种意义上说，农民得到的并不是实际土地，而是对公共所有耕地的权利份额，而耕地仍然是由农业生产单位来管理。当时通过“土地份额”实行私有化的农业用地总面积达9490万公顷。
[12] 李福川：《俄罗斯联邦的土地关系》，《欧亚经济》2017年第5期。
[13] Денисов．В，Ускорение развитияаг рарного сектора экономики Россиинаос но веповышения эффективн остигосударственной поддержкисель скихтоваропроиз в одителей，Проблемыпрогноз ирования，2019，№1．с．99.
[14] Светлов．Н，Янбых．Р，Логинова．А，Онеоднородности эффектовго споддержкисель скогохозяйства，Вопросы экономики．2019．№4．с．66.
[15] Шагайда．Н，Узун．В，Тендении развитияиос н овныевызовы аграрного сектораРоссии，Аналитический доклад，РАНХиГС，https://www.csr.ru/wp-content/uploads/2018/03/Doklad_valyutnyi-_kontrol_Web.pdf.
[16] 俄联邦国家杜马土地问题委员会主席，俄罗斯科学院院士B．卡申在议会听证会上就“农业合作社发展立法”问题所做的报告，http://komitet2-20.km.duma.gov.ru/NovostiKomiteta/item/17506617/．
