低迷中的暗斗：特朗普政府的中亚外交

肖斌[1]

 

[摘要] 与2016年奥巴马时期相比，特朗普政府2017年中亚外交比较低迷，但是在特朗普政府负责中南亚事务决策团队的推动下，特朗普中亚外交在公共外交方面还是做了很多工作。根据特朗普政府公布的《国家安全战略》，2018年美国中亚外交会趋于活跃，尤其在安全方面会与中亚国家有更多的合作。不过，受制于俄罗斯在中亚的影响力，特朗普的中亚外交可能会保持在与俄罗斯“暗斗”的状态。此外，对中国与中亚国家产能合作也会产生一定负面影响。

[关键词]  特朗普政府     中亚外交     展望

 

   原美国《外交政策》杂志编辑里德·斯坦迪什（Reid Standish）于2017年1月31日撰写了《中亚专制者欢迎特朗普时代》（Central Asia’s Autocrats Welcome the Age of Trump）一文。里德·斯坦迪什在文中认为，特朗普“美国第一”的外交政策回避了人权和民主，强调了打击圣战者，这让美国传统盟友感到震惊。但是，中亚国家将十分欢迎。文中还引用了哈萨克斯坦总统战略所卡琳的观点，特朗普把外交重心放在打击恐怖主义和伊斯兰国，对于中亚国家是一个非常有利的信号。[2]  美国外交政策学会的资深俄罗斯专家斯蒂芬·布兰克（Stephen Blank）在《中亚：特朗普政府的机会》中指出，中亚从来就不是美国外交重点，但是特朗普政府正面临着一个机会。乌兹别克斯坦国内的变化为提高美国在该地区经济政治影响力，推动美国利益提供了机会。这也可能会让美国以较低的成本在中亚地区制衡中国的经济影响力和俄罗斯在军事领域的霸权。乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦是美国实现这一目标的两关键国家。[3] 特朗普政府没有遵循美国学者的政策思路，反而计划削减对中亚援助，即撤销欧洲、欧亚和中亚发展援助（AEECA），用经济支持基金（ESF）来替代，其中哈萨克斯坦和土库曼斯坦的援助将终止，吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦的援助将会被削减50%，乌兹别克斯坦的援助略有增加。特朗普政府的决定在美国国内引起了争论，争论的焦点是，在中国“一带一路”和俄罗斯“欧亚经济联盟”积极推进之际，美国不进反退，特朗普政府为中国打开了南亚和中亚的大门。曾负责美国国务院中亚南亚事务助理国务卿尼莎·比斯瓦对特朗普政府的决定持不同意见，认为对中亚有限的援助发挥着至关重要的作用。[4] 可见，与其它领域的一样，特朗普政府中亚外交也饱受争议。为此，本报告的核心问题就是，如何看待特朗普政府的中亚外交及其发展？为了回答这个问题，本文以“艾利森对外决策模型”为分析工具，讨论特朗普政府2017年中亚外交及其发展。

一 特朗普政府任期初期的中亚外交

    与奥巴马政府相比，特朗普政府执政的第一年，美国中亚外交比较低迷。哈萨克斯坦国家安全委员会副秘书长马拉特·萨伊胡特季诺夫（Marat Shaikhutdinov，历史学博士）曾在《美国对外政策利益》杂志上发表过《在奥巴马政府对外战略中的中亚：结果和前景》（2010年4月），这篇文章发表于奥巴马就任美国总统1年后，在时间上与特朗普政府具有一定的可比性。萨伊胡特季诺夫在文中谈到在2009年12月奥巴马政府开始在其对外战略中加入中亚，但是奥巴马政府的中亚政策依然存在着不确定和不完整，并希望奥巴马政府重视中亚、重视哈萨克斯坦。[5] 同样，特朗普政府中亚外交也没有突出的亮点。哈萨克斯坦总统战略所出版的杂志《中亚事务》（Central Asia Affairs）在2017年第3期以“美国在国际政治中的聚焦点”为题发表了一组文章，其中就有一篇文章在讨论《美国中亚政策：新焦点和优先方向》。作者伊斯坎德·阿卡巴耶夫（Iskander Akylbayev）和阿纳斯塔西亚·列舍特尼亚科（Anastasiya Reshetnyak）在文中指出，特朗普政府处在美俄关系交恶的状态下，加上“美国第一”的政策取向，人权和民主化将不会在特朗普中亚政策的议程中。哈萨克斯坦学者还借用俄罗学者的观点，认为特朗普政府将采取措施反制中国“一带一路”倡议对中亚国家的影响。特朗普政府中亚政策与中亚国家最大的交集在于反恐合作，尤其是降低极端主义对中亚的影响。能源是特朗普政府中亚政策关注的内容，因为这涉及到美国北约盟国的利益，美国公司在中亚的投资将会加强与中亚国家关系，至少维持的目前的水平。部分哈萨克斯坦学者担心，若特朗普忽视中亚，对于哈克斯坦而言是不利的，因为哈萨克斯坦的多边平衡政策无法维持。还有一些哈萨克斯坦学者认为，受制于美国的政治体制束缚，特朗普政府很难对其前任的中亚政策进行根本性调整。[6] 通过比较哈萨克斯坦学者的分析，我们可以看出，特朗普政府在2017年没有推出有自己特色的中亚政策。但是，特朗普政府对中亚国家的外交依然保持着较为紧密的联系。具体可以分为以下几个方面：

    在经贸合作方面，与2017年同期相比美国与中亚国家贸易总体水平有所下降，大约下降了9%。具体到中亚国家，根据美国国家统计的数据，与2016年同期相比，2017年美国与中亚国家贸易下降最大的国家是塔吉克斯坦（53.6%），其次是乌兹别克斯坦（45.6%）和哈萨克斯坦（14.5%）。但是，美哈贸易不仅下降而且出现了1.87亿美元的贸易逆差。2017年美国对中亚国家贸易出现增长的是土库曼斯坦（134.2%）和吉尔吉斯斯坦（36%）。

表1  2017年1月-10月美国与中亚国家贸易（单位：百万美元）

数据来源：美国国家统计局

    贸易下降的原因很多，但特朗普政府中亚政策的不确定也是因素之一。因为交通基础设施等问题，美国企业对发展与中亚国家经贸关系兴趣并不高。奥巴马时期，美国政府高官访问中亚时还经常组织美国企业与中亚国家企业交流，特朗普政府初期中亚在美国外交政策中被边缘化，这更降低了美国企业发展与中亚国家经贸关系的医院。

    对外援助方面，与2016财年相比，美国在2017年对中亚国家援助有小幅增长，其中增加较多的是塔吉克斯坦（增加了800万美元），只有哈萨克斯坦有所减少（见表2）。在援助的主要领域方面略有侧重，哈萨克斯坦重点关注的是环境保护，吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦则是商业及服务，塔吉克斯坦是农业。不过，美国依然重视中亚国家民主法治建设，政府和公民社会是所有中亚国家的援助重点。此外，美国十分重视对吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦基础卫生领域的援助，例如通过94个社会组织向吉尔吉斯共和国结核病人、贫困老人和孤儿分发77吨食品；为控制塔吉克斯坦结核病，美国国际开发署资助专家赴塔吉克斯坦，并向塔吉克斯坦提供药品。

表2 2017年美国国际开发署对中亚国家的援助

数据来源：美国国际开发署

    在安全合作方面，特朗普政府继续与中亚国家保持在打击毒品走私、跨国犯罪、恐怖主义、预防大规模杀伤性武器扩散等领域的合作。在C5+1多边对话机制框架下举行了安全合作工作会议。此外，美国向中亚国家强力部门捐赠了装备。例如向哈萨克斯坦内务部赠送6辆丰田皮卡、4辆全地形车、2辆越野车和6辆商务车，随车配备了2套GPS导航系统和2部卫星电话；向塔吉克斯坦国家安全委员会捐赠了价值600万美元的车辆、通讯设、红外线摄像机等的设备，用于加强边境管理。与乌兹别克斯坦签署了《安全领域进一步合作的备忘录》，目的是阻止核武器或其他放射性物质走私。

    在首脑外交方面，通过不同的外交渠道，特朗普与纳扎尔巴耶夫、拉赫蒙、阿坦姆巴耶夫、米尔济约耶夫等中亚国家领导人进行了会晤。在2017年5月举行的阿拉伯伊斯兰国家—美国峰会上，特朗普与哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫、乌兹别克斯坦总统米尔季约耶夫进行了双边会晤，双方讨论了贸易、经济、政治、文化等领域合作；在峰会期间特朗普与塔吉克斯坦总统拉赫蒙进行了短暂的交谈。原吉尔吉斯共和国总统阿坦姆巴耶夫也成功的现实了在访美期间与特朗普会晤（2017年9月20日）。可以说，除土库曼斯坦外，特朗普与中亚国家领导人都进行了会晤。从会谈的时间及组成过程来看，特朗普与哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦总统的会晤较为正式，吉尔吉斯斯坦次之，塔吉克斯坦则属于非正式的会晤。

    从上述分析指标来看，特朗普政府中亚外交虽然没有亮点，但基本保持了与中亚国家的关系水平，只是在相互交往的频率和关注度上低于奥巴马政府。那么，特朗普会调整奥巴马政府时期的中亚政策吗？我们需要分析美国对中亚的外交决策过程。

二 特朗普初期中亚外交决策过程

    外交决策属于有风险的决策过程，但是在决策过程中常常会受到信息约束，即不确定性总是高于确定性。美国有成熟地控制外交决策风险的体制，而政府在决策过程中扮演着十分关键的角色。格雷厄姆·艾利森和菲利普·泽利科在《决策本质—还原古巴导弹危机的真相》中运用实证的方法研究了理性行为体、组织行为体和政府政治模式在美国外交决策过程中的作用，提出在分析外交决策时，组织行为和政府政治与理性行为体模型一样重要。[7] 尽管有学者对格雷厄姆·艾利森和菲利普·泽利科的研究（以下简称：“艾利森三模型”）提出过质疑，但是并没有推翻他们的研究结果，相反提出了很多改进方案。为此，“艾利森三模型”可以在一定程度上解释特朗普初期的美国中亚外交的。

    理性行为体模式（以下简称：模I）的基本逻辑是国家是主要行为体，国家能采取理性行动，计算不同的政策选择带来的利益和成本，并能找到使效用最大化的政策。[8] 结合模I，对于特朗普政府初期的美国中亚外交，我们可以这样来分析，基于中亚的地区极性[9]和特朗普“美国第一”的执政理念，特朗普认为奥巴马的中亚外交成本过高，而收益有限，因此，美国没必要与俄罗斯和中国在中亚地区同时展开竞争。尤其在美俄关系走低的前提下，特朗普在中亚的任何外交行动都有可能遭到俄罗斯针锋相对的反应。在美国看来，自2005年中俄两国就开始联手抵制美国在中亚存在。[10] 面对中国的快速崛起，奥巴马政府推动“新丝绸之路”计划也是为了保持美国在中亚的影响力，对于中俄两国全面战略伙伴关系，美国学者也看成是制衡美国在中亚利益的“制度软实力”。[11] 因此在美俄关系趋恶和中俄关系发展紧密的前提下，面对中国“一带一路”倡议和俄罗斯“欧亚经济联盟”计划，特朗普政府需要重新评估美国的中亚政策。

   组织行为体模式（模II）的逻辑是是指行动或输出的行为，即指政府每一组织单位都有自己特殊功能职责，并按照常规行为模式运作而产生的行为。根据戴维·伊斯顿的研究，模II 作为结果通常是由系统与环境互动、与环境交换、系统内部等三个渠道产生。在这里我们需要以美国国务院南亚中亚事务局为切入点进行分析，美国国务院中亚南亚事务局是特朗普政府中亚外交的中枢机构。自特朗普执政以来，美国国务卿由蒂勒森担任，蒂勒森对国务院所属南亚中亚事务局进行了人事调整，替换了部分负责南亚中亚事务局的官员和大使。[12]（见表3）

表3 美国中亚南亚事务局决策团队

  数据来源：美国国务院网站

    目前，美国南亚中亚事务局涵盖个13国家，国内拥有130名雇员、直接雇佣职员有1063名，本地雇员5443人，年度财政支出大约是8.37亿美元（含工资）。根据表3，截至2018年1月美国南亚中亚事务局13位高级官员中有8位留任，留任的驻中亚国家大使有3位，与奥巴马政府时期相比，高级官员的总人数削减了3人。鉴于美国驻哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦两国大使留任和负责中亚5国事务的副助理国务卿Daniel N. Rosenblum留任，我们认为特朗普政府暂时保持了奥巴马时期的中亚政策，在对中亚国家外交上也基本延续了上届政府的外交传统。

   政府政治模式（模III）是指在政府等级体系中占据各个位置的博弈者根据惯常的规则相互讨价还价，即政府行为是讨价还价的结果。[13] 中亚国家是美国打击阿富汗恐怖主义的重要支柱，也是美国能源企业重要的合作伙伴。但是对于美国非能源企业而言，中亚国家当前的营商环境降低了美国非能源企业的投资热情。在美国政府的资助下，美国和中亚国家研究机构一直在探索帮助美国企业如何消除不足落地中亚国家的措施，然而在短期内中亚国家是无法克服盈利水平低、客户需求不足、企业税收负担重等问题。美国通用公司、贝壳·麦坚时、AES电力公司、IDEXX生物科技公司、可口可兰等对投资中亚国家兴趣较高。由于缺少足够的商业利益，中亚在特朗普政府对外决策中并不是优先考虑的地区。从特朗普政府2017年的亚洲外交来看东亚和中东地区是其重点。特朗在2017年的首次出国访问选择的就是中东，访问了沙特阿拉伯和以色列；11月特朗普先后访问了东亚的日本、韩国、中国、越南、菲律宾等。另外，特朗普在2017年在中东投下的打击ISIS的炸弹也创了记录，大约是4万枚，而朝鲜半岛问题也让南亚中亚事务局在白宫及美国国务院外交决策中处于被边缘化地位。

    根据模III，可以看出在与美国国务院其它部门博弈中，南亚中亚事务局能够影响决策是美印关系、阿富汗问题、中亚能源市场和美中俄在中亚地区的互动等。在南亚中亚事务局推动下，2010年美国国家安全顾问访问了印度（4月）、国防部长马蒂斯访问印度（9月）、白宫高级顾问伊万卡（11月，特朗普女儿）等先后访问了印度；国防部长马蒂斯（4月）、美国国务卿蒂勒森（10月）、副总统彭斯（12月）等访问了阿富汗。南亚中亚事务局对中亚国家也作了很多工作，比较有影响的包括美国企业代表团访问了吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦（7月）、“C5+1”多边会晤机制在美国华盛顿召开（9月），副国务卿香农访问了哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦三国（10月）；美国南亚中亚贸易代表团访问了乌兹别克斯坦和阿拉木图（12月）等。

    综上，在“艾利森三模型”中，美国政府政治模式在特朗普政府2017年的中亚外交中作用最大，在南亚中亚事务局的努力下，特朗普政府基本延续了奥巴马时期的政策，并结合自身特点积极帮助美国企业开拓中亚市场，促进美国在中亚利益。

三 对特朗普中亚外交的展望

    与个性鲜明的行为一样，特朗普在2017年外交也饱受争议。例如，虽然特朗普政府在朝核问题上做了很多工作，但一直对特朗普持批评立场的美国参议员本·卡丁（Ben Cardin，民主党）仍然在国会新闻发布会上指出，特朗普的行为，特别是针对朝核问题的推特，对美国外交没有任何帮助。反观特朗普中亚外交，原本阿富汗安全、“新丝绸之路倡议”和公共外交是美国中亚外交的三大支柱，在奥巴马撤军阿富汗和特朗普“美国第一”的政策理念下，2017年美国中亚外交只剩下公共外交。直到2017年8月美国阿富汗新战略出台后，特朗普政府不得不考虑改变当前中亚外交低迷不振的状态。对于2018年的美国中亚外交，我们可以从以下几个要素来分析：

    一 中亚在美国国家安全中的作用。如果特朗普政府大力推进其阿富汗新战略（2017年8月），那么美国中亚政策就需要调整，因为作为阿富汗的邻国，得到中亚国家支持对于美国在阿富汗军事行动十分重要。 2017年12月18日特朗普出台了任期内第一份《国家安全战略》（National Security Strategy，简称NSS），该战略强调美国的经济安全是国家安全，而且强调美国只关心与其它国家关系是公平和互惠的，并提出保护美国人民、促进美国繁荣、以实力和防务政策为重点、加强美国影响力四个支柱。NSS涉及到美国在中南亚的国家安全，指出该地区对美国而言既有复杂的安全挑战，也有机会。美国继续面对中南亚地区跨国恐怖主义和来自巴基斯坦的武装人员；印巴之间的军事冲突也会引发“核交换”。美国在中南亚地区的利益包括打击对美国国土安全及盟友带来影响的恐怖主义、预防跨国恐怖主义、预防大规模杀伤性武器扩散。寻求提高中亚国家反恐能力，避免其成为“基地”组织的避风港。具体政策包括：

    政治上，依靠印度、施压巴基斯坦；促进阿富汗和解进程，鼓励阿富汗政府的“反腐败”改革，提高阿富汗政府的合法性，降低极端组织的暴力行为；在中国提高在中南亚地区影响力的同时，帮助中南亚国家维护自己的主权；

    经济上，鼓励中亚和南亚地区经济一体化，通过互连互通和贸易联系促进中南亚地区繁荣。美国鼓励印度加强对该地区的经济援助。为了提高安全的需要，美国将与巴基斯坦建立贸易和投资联系，促使巴基斯坦帮助美国实现反恐目标；

    军事和安全上，继续支持阿富汗政府及其武装力量打击塔利班、基地组织、ISIS和其他恐怖主义。除支持阿富汗政府武装力量军事行动外，美国通过外交努力寻求永久和平。美国要求巴基斯坦对非法武装人员和恐怖组织采取果断行动。美国将与中亚国家合作支持美国在中亚南亚地区的反恐目标。[14]

    从特朗普政府的NSS可以看出，在“美国第一”原则下，特朗普在全球和地区层次上的权力博弈更倾向于“零合博弈”。

   二 作为“修正主义国家”的俄罗斯。在特朗普NSS中，俄罗斯是“修正主义国家”（还包括中国），即否定美国国家利益，按照俄罗斯的意愿修正世界秩序。自“乌克兰危机”以来，美俄长期处于冰点状态，对于特朗普政府NSS，克里姆林宫发言人批评“美国缺乏放弃单极世界的观念，俄罗斯不会接受对美国安全构成威胁的说法”。就在特朗普NSS发布后不久，美国国务院宣布将向乌克兰军队提供“增强防御能力”的、致命的反坦克武器。[15] 俄罗斯外交部部长谢尔盖•里亚布科夫(Sergei Ryabkov)指责了美国，并警告美国俄罗斯将会报复。作为中亚地区领导国，俄罗斯没有与特朗普政府在该地区展开公开对抗。但是对于美国埃克森美孚、雪佛龙、康菲在哈萨克斯坦能源领域的合作，俄罗斯一直耿耿于怀。尤其在美国及其西方盟友对俄罗斯采取制裁措施后，中亚国家对美国能源公司的出口依赖明显上升。原本俄罗斯有依靠美国制衡中国在中亚地区影响力的想法，但美国并没有出台遏制中国在中亚地区影响力的政策，或者说没有明确的、针对中国的政策措施。这使得中国凭借“一带一路”倡议成为中亚地区的赢家，美国国内提出与中国在中亚地区展开合作。很显然，若美俄对抗加剧，中亚不会成为大国权力博弈的真空。未来一年，美俄在中亚地区会有很多明争暗斗，其中对乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦的争夺将成为美俄中亚博弈的中心。特朗普在介绍其国NSS时强调， “我们需要中亚国家能够抵御我们对手的主导地位”。当前，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫已确定于2018年1月访问美国。纳扎尔巴耶夫总统作为联合国安理会非常任理事国元首访问美国，并与特朗普会晤。乌兹别克斯坦总统米尔季约耶夫访问美国的计划正在磋商中，但米尔季约耶夫已率先于12月26日赴俄罗斯参加独联体国家领导峰会，并与俄罗斯总统普京会晤。在2017年12月18日，俄罗斯国际事务学会发布了《俄罗斯外交展望：2018》，俄罗斯智库在这份报告中认为，俄罗斯与西方关系是最棘手的问题，西方国家制裁俄罗斯致使俄罗斯投资成本不断升高。2018年俄罗斯将努力稳定与美国关系，发展与欧盟关系，避免对抗升级，恢复各级对话，保持威慑力量。[16]在当前美俄关系下，若俄罗斯不能向美国及及其欧洲盟友妥协，那么，特朗普会在中亚地区加强与俄罗斯展开竞争的力度，中国也将成为美国在中亚地区遏制的对象。

   三 中亚国家的对美国政策取向。发展与美国的关系对于中亚国家而言比较复杂且有风险的外交。按照西方国家标准，中亚国家政属于威权国家，而且普遍存在治理水平低、腐败、法治不健全、营商环境欠佳等问题，特别是吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦，它们被西方国家看成是“崩溃国家”。发展与美国的关系，中亚国家需要面对美国对其国内政治的直接干涉。很多中亚国家领导人对美国坚持的“民主和人权”怀有戒心，认为会削弱其政权的合法性。受商业和个人经济利益驱使，中亚国家公民与俄罗斯来往密切，中亚国家政府高层与莫斯科关系也十分紧密。在去中亚国家政府合法性方面，莫斯科具有强大的能力。因此，发展与美国关系，中亚国家不得不考虑莫斯科的态度，这在吉尔吉斯共和国表现的尤其突出。哈萨克斯坦也十分小心的在美国与俄罗斯之间周旋，哈萨克斯坦与俄罗斯有很多共同利益，其中就包括哈俄之间有世界第二长的边境线（6000多公里）。根据《塔俄军事协议》，俄罗斯在塔吉克斯坦部署着旅级单位的武装力量，而塔吉克斯坦全国武装力量基本上是俄罗斯旅级水平，因此，塔吉克斯坦与美国关系也不会走的太近。近年来，土库曼斯坦与美国关系发展较快，2017年土美两国在人文和商业领域取得了不小成果。例如，美国向土库曼斯坦提供1500万美元用于保护其24处文化和历史遗迹；举办第7届夏季美国电影节；培训100名土库曼斯坦大学、语言机构和中学英语教师。与土库曼斯坦签署分享税务信息协定，打击海外逃税行为，建立符合美国国家利益的金融合作体系，资助土库曼斯坦政府多样化经营和扩大出口的能力等。乌兹别克斯坦可能是发展对美关系中受俄罗斯影响最小的国家。自米尔季约耶夫就任乌兹别克斯坦总统后，乌兹别克斯坦改善了邻国关系，与其他中亚国家签署了一揽子经济合作协议。2017年9月米尔季约耶夫在出席联合国大会时与特朗普会晤，讨论了乌兹别克斯坦在中亚的作用及对美国阿富汗新战略提供帮助的可能性。不过，米尔季约耶夫在发展对美关系上还是有限度的，除非对国家安全有明确的威胁，否则不会偏向美、俄任何一方。中亚国家欢迎“C5+1”机制，因为这有利于它们之间的团结，但“C5+1”机制并不能满足不同中亚国家的需要，与美国保持较好的双边机制依然是中亚国家对美政策的重心。

    综上所述，2018年特朗普政府中亚外交将继续围绕“美国第一”的政策原则，在安全、经济、公共领域等与中亚国家展开合作和对话。与2017年“低迷的”中亚外交相比，特朗普政府2018年的中亚外交有走向活跃的趋势，美俄在中亚地区的权力博弈依然会选择“暗斗”，而印度将逐渐取代日本成为美国中亚外交的工具之一。此外，基于制衡中国在中亚国家影响力不断上升的目标，特朗普政府2018年中亚外交可能会对中国与中亚国家产能合作带来一定的负面影响。