【内容提要】 中欧区域合作组织维谢格拉德集团的成立和发展与冷战结束后欧洲地缘政治变化和欧盟东扩进程紧密相联。无论是在入盟前还是入盟后，制度化程度低、合作松散、不对称性突出的维谢格拉德集团，都表现出是一个不太稳定的合作平台。然而，在外部压力和共同利益诉求的推动下，它愈益发展为中欧地区最富有成效和最具影响力的区域合作组织。本文首先介绍了“回归欧洲”道路上维谢格拉德集团的发展历程和出现阶段性变化的影响因素，接着分析了维谢格拉德集团在欧盟内地位逐渐增强的表现和原因，最后讨论了维谢格拉德集团对欧洲一体化的意义。

    【关 键 词】  欧洲一体化   维谢格拉德集团   中欧地区合作   利益博弈   新老成员国关系

    【作者简介】姜琍，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员。

    【基金项目】  国家社科基金重大研究专项《捷克历史研究》（项目编号：18VJX090）阶段性成果。

 

    今年是中欧区域合作组织维谢格拉德集团成立28周年和加入欧盟15周年。维谢格拉德集团的成立、发展、意义和地位，与欧洲一体化进程紧密相连。经历了曲折发展历程的维谢格拉德集团，在实现了成立之初制定的战略目标——加入欧盟和北约后，成员国领导人从内部和外部为这个以政府间合作为基础、灵活性高、制度化程度低的磋商论坛找到新的合作动力和发展目标。利用维谢格拉德集团增强在欧盟内部地位，是四个成员国的共同利益所在。它们在地理位置上接近，有着相似的历史经验、文化认同、精神遗产、宗教信仰和经济发展形势，寻找共识似乎并不困难。然而，在入盟后初期，维谢格拉德集团并没有表现出是欧盟内一个稳定、紧密的联盟。随着欧盟面临一系列内外危机，如欧元区债务危机、乌克兰危机、难民危机以及英国脱欧，维谢格拉德集团的内部团结、合作成效、与欧盟老成员国的关系以及在欧盟的地位发生了变化，它在欧盟层面表达和实现自身利益诉求的意愿和能力逐渐增强。

一“回归欧洲”道路上维谢格拉德集团的发展

    (一）初期紧密合作

    冷战结束后，中欧地区[1]的地缘政治形势发生了巨大变化，出现了各种政治安排的构想。有着密切历史文化联系和相似地缘政治环境的波兰、匈牙利和捷克斯洛伐克三国联手共建了维谢格拉德集团，其战略目的有二：第一，保障中欧地区稳定，消除冷战结束后出现的“安全真空”状态；第二，在努力加入欧盟和北约进程中加强合作[2]。中欧国家之间开展密切合作的想法与“回归欧洲”的理念密切相关，故维谢格拉德集团的建立可以被视为欧洲一体化项目的一个组成部分[3]。

    1991年2月15日，即华沙条约组织消亡前10天，捷克斯洛伐克总统哈韦尔、波兰总统瓦文萨和匈牙利总理安塔尔在匈牙利小城维谢格拉德会晤，签署了关于三国在通往欧洲一体化道路上密切合作的宣言。《维谢格拉德宣言》确立了下列基本目标：1.恢复国家主权、民主和自由；2.消除集权制度在社会、经济和精神方面的遗迹；3.建立议会民主制和现代法制国家、尊重人权和自由；4.创建自由市场经济；5.参与欧洲政治、经济、安全和法律体系[4]。选择维谢格拉德作为三国结盟的地点具有象征意义,656年前在此诞生了一项中欧合作倡议：1335年，匈牙利国王查理一世、捷克国王扬·卢森堡和波兰国王卡西米尔三世就政治和贸易问题加强合作以及建立永恒的友谊达成协议。

    波匈捷三国支持维谢格拉德集团合作有着各自的实用主义考量。波兰力求避免因位于统一的德国与苏联（俄罗斯）之间而可能出现的外交孤立局面，同时谋求中欧地区大国地位。捷克斯洛伐克希望积极推进欧洲一体化进程，反对中欧国家建立联邦、邦联或保持中立的思想。匈牙利则希望维谢格拉德集团合作可以帮助其实现外交政策目标，提供安全政治稳定[5]。维谢格拉德集团合作不是基于具有约束力的国际法基础上的国际协议，成员国在自愿的基础上履行商定的义务。维谢格拉德集团没有明确的制度结构，只是成员国通过各个级别和各种形式的会议来协调立场，它是在实现既定目标和优先事项时具有磋商特点的地区合作论坛[6]。维谢格拉德集团合作得到西方国家的认可和支持，这可以从1992年春欧洲共同体委员会发布的文件中看出来。该文件称：“经济一体化要求推进各个国家之间的合作，如同要求发展各个国家与欧洲共同体的关系一样，欢迎这些国家之间已经开展的相互合作，其性质和内容就像维谢格拉德宣言中提及的那样。”[7]

    1991~1992年，三个成员国紧密合作，成效突出。第一，协调步骤摆脱对苏联的依赖，并努力避免苏联恢复影响力。在苏军撤离、华约和经互会的解体问题上进行合作，逐步减少对苏联经济上的依赖。第二，在未来加入欧盟和北约问题上达成一致。1991年12月，三国与欧共体一起签署了联系国协定，并商定共同递交加入申请。第三，在经济领域加强联系。成员国共同开启了中欧地区资本流动自由化进程，通过了经济和贸易领域的双边国际条约，如关于避免双重征税的条约以及关于支持和保护投资的协议，并就建立中欧自由贸易区达成一致[8]。

（二）合作放缓期

    随着1992年12月31日捷克和斯洛伐克联邦共和国解体，维谢格拉德集团的成员国由三个变为四个。在1993~1998年，尽管维谢格拉德集团名义上存在，但其有效的运作仅体现在“中欧自由贸易区协定”框架内的经济合作和加入北约进程中的安全合作两个层面，几乎没有举行政治磋商。其原因主要有以下几个方面：

    第一，成员国致力于贯彻本国利益，将地区团结与合作置于次要地位。捷克总理克劳斯采取消极对待维谢格拉德集团合作的态度，他明确表示，“维谢格拉德集团与我们无关，这一区域合作完全是西方国家人为引发的一个进程”[9]。克劳斯主张与波兰、匈牙利和斯洛伐克加强双边关系，并倾向于与德国、奥地利和斯洛文尼亚这些经济较为发达的国家开展合作。

    克劳斯和捷克政府其他成员确信，捷克将在维谢格拉德集团中率先满足加入欧共体（欧盟）和北约的标准，将以最快的速度加入欧共体（欧盟），维谢格拉德集团合作反而会束缚捷克“回归欧洲”的步伐[10]。斯洛伐克独立后因与捷克之间存在财产纠纷，以及与匈牙利之间围绕卡布奇克水电站和境内匈牙利少数民族的地位问题关系紧张，对维谢格拉德集团合作的重视程度减弱。尽管匈牙利和波兰认为维谢格拉德集团合作是在欧共体（欧盟）扩大问题上向西欧国家施加压力的有利工具，但匈牙利对外政策的优先方向是与邻国及其主要伙伴国发展双边关系，波兰也愈益重视与西部和东部伙伴国的关系，,与德法两国建立了协调立场、加强合作的定期会晤机制“魏玛三角”，与乌克兰、白俄罗斯和波罗的海三国密切联系[11]。

    第二，欧盟采取以候选国自由竞争为基础的扩大战略。1993年6月，欧盟哥本哈根首脑会议通过了与欧盟候选国单独对话的方式，从而使维谢格拉德集团的地位明显削弱，四个成员国协调步骤共同融入欧洲一体化进程的想法很快消失。1994年波兰和匈牙利递交了入盟申请书，而斯洛伐克和捷克分别在1995年和1996年递交。为了获得欧盟委员会的最好评价，维谢格拉德集团成员国之间出现了明显的竞争态势。

    第三，出现了用“中欧自由贸易区协定”取代维谢格拉德集团的想法。维谢格拉德集团四国是“中欧自由贸易区协定”的创始成员国，后来斯洛文尼亚、罗马尼亚、保加利亚和克罗地亚加入。“中欧自由贸易区协定”以较快的速度复苏了成员国之间呈下滑趋势的相互贸易，捷克和斯洛伐克都更加重视中欧自由贸易区，而不是维谢格拉德集团。

    第四，成员国的民众之间缺乏了解。维谢格拉德集团是“自上而下”建立起来的，成员国的民众之间相对疏离。在民众层面，“回归欧洲”的热情完全掩盖了象征性的“回归中欧”的理念。成员国的非政府组织和公民之间缺乏联系，以及几乎不存在中欧地区认同，也导致了维谢格拉德集团合作放缓[12]。

（三）合作恢复和加强期

    在1997年7月举行的北约马德里峰会上，波兰、捷克和匈牙利接到入约邀请。同年12月，上述三国接到参加入盟谈判的邀请。这两个事件的发生促使波匈捷三国开始加强联系。由于国内的政治形势以及采取亲俄罗斯的对外政策，斯洛伐克被排除在欧盟和北约扩大第一波以外，中欧地区出现了双速发展的态势。1998年秋开始逐渐恢复维谢格拉德集团合作，其主要原因有三点：第一，1998年捷克和斯洛伐克先后举行了议会选举，政府的更替导致两国关系显著改善，捷克新政府致力于通过维谢格拉德集团合作帮助斯洛伐克打破国际孤立局面。第二，斯洛伐克新政府确立了外交政策优先目标：尽快在融入欧洲一体化进程中赶上维谢格拉德集团其他成员国，而实现这一目标的主要工具之一即是恢复维谢格拉德集团合作。第三，斯洛伐克是维谢格拉德集团四国中惟一与其他三个成员国都交界的国家，一旦它被排除在加盟入约潮流之外，就会对中欧地区的安全稳定、经济合作、边防检查制度和人员往来带来问题[13]。

    1998年10月，捷克总理泽曼、波兰总理布泽克和匈牙利总理欧尔班在布达佩斯会晤并签署共同宣言，提出恢复维谢格拉德集团合作、在加盟入约问题上加强合作和支持斯洛伐克尽快加入北约等意向。

    1999年5月， 波匈捷斯四国总理在布拉迪斯拉发会晤，通过了“维谢格拉德集团合作内容”的文件，确定了未来合作的基本框架、优先方向和具体合作机制。四国商定在外交、打击非法移民和有组织犯罪、教育、文化、科技、跨边境合作等领域开展合作。合作的主要方向是支持成员国融入跨大西洋结构、加强维谢格拉德集团公民层面的联系和努力帮助斯洛伐克消除在融入欧洲一体化进程中的落后状态。在合作机制方面，按照欧盟的做法实行轮值主席国制度，每个成员国轮流担任主席国，任期一年；每年举行一次总统峰会、两次总理峰会（1次正式和1次非正式）。逐渐地，在部委、议会和专家之间形成了相互合作的平台。为了突出对斯洛伐克的重视，斯洛伐克从1999年7月起第一个担任轮值主席国，2000年6月成立的国际维谢格拉德基金会也设立在斯洛伐克首都布拉迪斯拉发。国际维谢格拉德基金会是维谢格拉德集团合作的第一个制度化形式，旨在推动成员国在文化、科研、青年人互换、旅游和跨边境合作等领域的联系，以使维谢格拉德集团合作更贴近民众。
    在1998~2004年，维谢格拉德集团合作的成功之处主要表现为以下三个方面：第一，斯洛伐克在融入欧洲一体化进程中赶上了其他成员国。在1999年12月欧盟赫尔辛基首脑会议上，斯洛伐克接到开始入盟谈判的邀请。在2002年11月北约布拉格峰会上，斯洛伐克被邀入约。2004年3月，斯洛伐克正式加入北约。同年5月，四个成员国同时加入欧盟。第二，其他中欧和东欧国家，如克罗地亚、斯洛文尼亚、乌克兰、立陶宛、奥地利和乌克兰等努力与维谢格拉德集团开展合作。第三，对其他国家集团产生了示范效应，如维尔纽斯十国和西巴尔干国家[14]。

    在加入欧盟前两三年中，维谢格拉德集团内部出现了离心倾向。第一，波兰和匈牙利不时将国家利益置于集团利益之上，从而影响了集团内部团结。第二，四国在入盟关键问题上，如与欧盟关于具体加入条件的谈判，欧盟的改革和欧盟宪法条约等问题采取不同立场，甚至在一些领域相互竞争。第三，在集团未来存在形态问题上，四国也难以达成一致[15]。

二 维谢格拉德集团在欧盟地位的变化

    随着2004年维谢格拉德集团所有成员国会合于北约和欧盟，该地区合作组织成功实现了融入欧洲一体化进程的战略目标，也就是在1991年《维谢格拉德宣言》中确立的“充分参与欧洲的政治、经济、安全和法律制度”的目标。这实际上意味着满足了维谢格拉德集团建立的初始动机。于是，出现了关于维谢格拉德集团在加入欧盟后失去存在理由的观点。然而，在强烈的政治意愿和中欧地区民众联系加强等因素推动下，维谢格拉德集团在欧盟不仅得以延续，而且逐渐增强了在欧洲政治中的地位。

（一）开始参与欧洲政治，亮点不多

    入盟给维谢格拉德集团成员国带来一系列新的变化和挑战，促使它们在国家利益、中欧地区利益和欧盟利益之间进行权衡。这些变化和挑战是：第一，各国独立运作的空间更为狭窄。未来发展的道路由国际经济、政治和技术中心，意识形态趋势以及全球和欧洲的权力对比决定[16]。第二，捷斯匈三国与波兰之间的差异加大。捷斯匈三国在欧盟属于中等国家，波兰则跻身欧盟大国行列，它期待像法德那样在欧洲政治中扮演领导角色[17]。第三，维谢格拉德集团国家的国内生产总值之和低于荷兰的国内生产总值。这说明，在欧盟内四国的经济实力总体上可以忽略不计[18]。第四，作为欧盟成员国，维谢格拉德集团成员国拥有自己的权利，掌握争取国家利益的工具。如果它们团结起来，就能更有效地使用权利。维谢格拉德集团四国的投票权相当于法德两国的总和，其投票份量将在一定程度上影响欧盟的议程。 第五，入盟后四国面临相似的挑战，比如加入申根区、过渡期、使用结构基金和采用欧盟立法等。维谢格拉德集团四国领导人意识到，获得与欧盟老成员国平等的地位远比四国之间的利益差异更为重要，如果每个国家单独融入欧盟现有的制度框架，就无法有效地实现自己的利益。

    2004年5月12日，维谢格拉德集团四国总理在捷克的克洛姆涅什会晤，签署了关于加入欧盟后进行合作的宣言。四国一致认为，合作将继续侧重于旨在加强中欧地区认同的区域活动和倡议；坚定为实现欧盟的共同目标以及欧洲一体化的成功做出贡献，重申致力于欧盟扩大进程，愿意通过分享和传播他们的知识和经验来帮助渴望加入欧盟的国家，也准备利用其独特的区域位置和历史经验，推动欧盟制定和实施对东欧和东南欧国家的政策[19]。同日制定了《未来合作领域指南》，确定中欧区域合作内容如下：文化、教育、青年交流、科学、公民层面的联系、跨境合作、基础设施、环境保护、打击恐怖主义、有组织犯罪和非法移民、申根合作、灾害管理、社会政策、国防和军工等；确定在欧盟内合作的领域是：就共同关心的问题进行磋商和合作、促进共同外交和安全政策的发展、在司法和内政以及申根合作领域磋商和交流经验、为准备加入欧洲货币联盟进行磋商、为加强欧盟与北约之间的关系以及深化两个组织之间的实质性对话做出贡献。还确立了与其他伙伴国、北约和其他国际组织合作的框架和目标[20]。上述两个文件表明，除了入盟前的一些优先合作事项外，扩展了许多新的合作内容，但比较模糊，缺乏具体的合作方式。人们对维谢格拉德集团这么一个灵活、非正式咨询论坛能否带来实质性合作成果产生了疑问[21]。

    在入盟后最初的几年中，维谢格拉德集团常常表现为一个根据欧盟谈判议题而可能临时组成的联盟，成员国总是要到合作对其更为有利的时候才协调立场。它们把欧盟理解为一个争取民族国家利益的竞技场，过于偏好欧盟事务中感兴趣的或对其重要的部分，而忽略了其他部分，故被老成员国批评为消极、不明确、淡漠和不积极参与[22]。合作取得成功的案例不多，突出表现为共同努力加入申根区。入盟前，加入申根区问题已经成为维谢格拉德集团国家共同关注的问题，其原因有三：第一，加入申根区是获得欧盟全权成员国资格的一个体现。第二，一旦申根区边界将维谢格拉德集团国家分割开来，就会影响它们之间的相互联系以及中欧地区认同的形成。第三，波兰、斯洛伐克和匈牙利三国共同形成申根区的东部边界，它们与政治形势不稳定和安全风险较高的国家相邻，故需要通过合作保障东部边界的安全[23]。2004年7月，四国内务部长发表共同宣言，确认2007年10月为全面参与申根区合作的战略日期。在2006年，,捷克为了不受波兰和斯洛伐克的拖累，有意采取单边主义行动，引起集团内部的矛盾。在申根区成员国发布声明决定延迟欧盟新成员国加入日期后，四国加强了团结与合作，共同给欧盟施压，最终在2007年12月21日一起加入申根区。

    没有参与欧盟政治经验却又急切追求民族国家利益的维谢格拉德集团国家，在《里斯本条约》批进程中的表现遭到欧盟老成员国的批评。2007年12月，欧盟各国领导人签署《里斯本条约》，旨在对欧盟机构进行改革，并通过改革表决机制提高决策效率。条约的批准进程因波兰和捷克两国领导人特别是捷克总统克劳斯而变得非常复杂。在这个问题上，维谢格拉德集团国家没有采取统一立场，各国单独行动，最终因延缓批准程序整体承担了坏名声。

（二）积极为欧盟的命运承担责任，在欧盟地位上升

    随着2008年国际金融危机爆发、2009年俄乌天然气争端发生以及2009~2011年间捷克、匈牙利和波兰先后担任欧盟轮值主席国，维谢格拉德集团开始聚焦一些优先合作领域，如能源安全、西巴尔干国家融入欧盟和北约、加强与“东部伙伴关系计划”国家的合作、交通基础设施的建设和连接、国防领域的合作等。在贯彻落实优先合作议题的过程中，成员国之间的互动强度和协同能力以及合作的连贯性明显加强。维谢格拉德集团不仅协调在欧盟政治中的地位，而且积极为欧盟的命运承担责任，从而为其在欧盟层面贯彻共同利益获得更大的空间，这主要表现为以下几个方面：第一，最高领导人会晤和各个层面的工作会晤延续欧洲理事会和欧盟峰会的议题，或者是事先确定的议题。第二，在欧洲理事会召开会议前，维谢格拉德集团领导人定期会晤以协调立场。第三，维谢格拉德集团的多数首脑会晤都会邀请欧盟的主要政治角色，如欧盟轮值主席国或欧洲委员会的代表，或欧盟大国的领导人参加[24]。

    2009~2014年，维谢格拉德集团在成员国共同利益、参与欧盟事务的积极性和外部威胁加大等因素推动下，取得一系列合作成效，提升了维谢格拉德集团在欧盟的地位。匈牙利外交部高级顾问霍瓦特表示，“维谢格拉德合作是一个知名品牌，如果我们明智地使用它，可以带来附加价值”[25]。这一时期合作成效主要有：

    第一，能源安全领域的合作得到加强。能源安全是2009年上半年捷克担任欧盟轮值主席国期间的三大议题之一，是匈牙利担任维谢格拉德集团轮值主席国期间（2009年7月~2010年6月）的优先合作领域之一。在2009年1月俄乌天然气争端发生后，四国抛弃观点分歧，开始采取措施减少对俄罗斯能源供应的依赖。具体措施是积极推动波兰和克罗地亚液化天然气终端管线之间的南北天然气走廊项目，逐步实施四国之间的能源管线连接[26]。

    第二，国防安全领域的合作出现转折。2012年5月，四国国防部长签署共同声明，决定共同在欧盟框架内组建一支人数约为3000人的战斗部队，由波兰领导。此举是为了解决在经济形势不容乐观的情况下缩减国防开支而导致防务能力下降的问题。乌克兰危机爆发后，四国于2014年3月达成了另一项协议，进一步加深了在联合演习、军事训练、国防采购和防御发展等方面的协调与合作。

    第三，“东部伙伴关系计划”得以启动。鉴于历史文化、地缘政治和社会经济等方面的原因，维谢格拉德集团国家高度重视欧盟东部邻国的稳定和繁荣。2008年5月，波兰和瑞典联合提出欧盟与东部邻国进行双边和多边合作的方案，后来得到欧洲理事会的批准。为了进一步推动“东部伙伴关系计划”的实施，维谢格拉德集团四国定期举行与东部邻国外长的会议。2009年5月，在捷克担任欧盟轮值主席国期间，启动了欧盟与6个欧亚国家——乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦和阿塞拜疆加强合作的“东部伙伴关系计划”。

    通过协调立场和步骤，维谢格拉德集团在支持西巴尔干国家融入欧洲一体化进程、2014~2020欧盟多年度财政框架的谈判和罗姆人的社会融合问题上，发挥了重要作用。维谢格拉德集团还与欧洲乃至世界上其他国家和地区合作组织合作，以扩大国际影响力。它在区域伙伴关系框架下与奥地利和斯洛文尼亚加强合作，通过“V4 +”模式与波罗的海三国、瑞典、罗马尼亚、保加利亚、葡萄牙、日本、以色列、比荷卢经济联盟和北欧理事会等开展合作。

    欧盟其他成员国意识到维谢格拉德集团的潜在力量。2009年11月，法国总统萨科齐对维谢格拉德集团国家领导人在欧洲理事会召开前定期会晤发出警告。其实是对维谢格拉德集团迫使主导欧洲事务的法德两国改变一些政策主张感到恼火，这也说明维谢格拉德集团在欧盟内部影响力的增强逐渐引起了老成员国的担忧。捷克总理内卡斯对此做出回应称，没有人阻止法国与德国的定期会晤，因此没有理由出现对维谢格拉德集团会晤的担忧。内卡斯还强调，维谢格拉德集团也愿意与其他欧盟国家进行会谈[27]。

    2013年底爆发的乌克兰危机暴露了维谢格拉德集团内部的不团结。由于地理位置、历史经验、经济利益和执政党的理念等方面存在差异，四国对危机的认知及其做出的反应不同。波兰传统上对俄罗斯采取强硬路线，主张军事上与俄罗斯对抗，力求减少中欧地区对俄罗斯的能源依赖。匈牙利和斯洛伐克对俄罗斯采取开放和务实的态度。捷克总统泽曼公开宣称他的亲俄态度。尽管四国都遵循欧盟关于制裁俄罗斯和捍卫乌克兰领土完整的政策主张，努力帮助乌克兰进行改革和融入欧洲一体化进程，但捷斯匈三国领导人公开批评对俄罗斯的制裁措施。由于四国缺乏共同的安全利益和对安全威胁的统一认知，导致维谢格拉德集团在乌克兰危机问题上发挥的作用相对较小。

（三）在欧盟发出强有力的声音，挑战欧盟的政治正确性

1.在难民危机问题上拒绝欧盟的安排

    如果说乌克兰危机造成维谢格拉德集团的分裂，那么难民危机则促使维谢格拉德集团成员国团结一致。维谢格拉德集团成为塑造中欧在难民危机中共同立场的重要工具。

    随着2015年难民危机的到来，维谢格拉德集团合作变得活跃起来。 难民问题成为合作的优先事项，并促成了中欧政策的“维谢格拉德化”[28]。从一开始，维谢格拉德集团四国就坚决反对欧盟委员会和以德国为首的老成员国提出的根据配额分配12万难民的方案，这与一系列因素有关：较低的富裕程度、行政管理薄弱、缺乏与伊斯兰文化的历史联系、与少数民族共处糟糕的经历等[29]。在2015年9月欧盟部长理事会投票决定时，波兰作为维谢格拉德集团唯一的国家投票赞成引入强制性配额制。同年10月法律与公正党赢得波兰议会选举并组建政府后，维谢格拉德集团四国联合起来反对德国的提议。虽然图斯克担任波兰总理时试图促进维谢格拉德集团与德国之间的合作，但法律与公正党政府寻求中欧和东欧国家中的盟友来抵制强大的德国。德国感受到维谢格拉德集团对其影响力的威胁，在2017年2月访问波兰时，默克尔总理发出对“欧盟内部专属俱乐部”的警告[30]。

维谢格拉德集团坚持认为边境保护是优先事项，应该切断难民的源头，只希望在自愿原则基础上帮助难民，后来其他欧盟国家也加入了他们的意见。但在2015年难民危机达到顶峰时，欧盟当务之急是解决突然涌入的移民问题，维谢格拉德集团拒绝强制性难民配额制遭到德国、法国和奥地利等欧盟老成员国的严厉批评，认为它们缺乏与欧盟其他国家以及难民的团结互助精神。卢森堡外长阿塞尔博恩称维谢格拉德集团为“叛逆者联盟”[31]。奥地利内务部长约翰娜·米克洛娃-雷特内洛娃表示，应该从欧盟基金中削减对欧盟东部缺乏团结互助精神的国家的财政补贴[32]。面对老成员国的批评，维谢格拉德集团国家据理力争。斯洛伐克总理菲措称，欧盟以多数表决方式通过强制性难民配额制是无力在此问题上达成共识的表现[33]。匈牙利总理欧尔班则批评欧盟在难民危机问题上软弱无能、优柔寡断和陷入瘫痪，呼吁欧盟采取新的难民政策，不仅应该保护欧盟的外部边界、文化和经济利益，而且应该给予民众更多的影响欧盟决策的权利[34]。2015年12月，斯洛伐克和匈牙利先后向欧洲法院递交诉讼状，反对欧盟按照配额强制分摊移民。

    捷克国际问题协会研究中心主任多斯塔尔表示，维谢格拉德集团引起欧盟其他成员国高度关注，主要是因为它对难民危机采取了共同态度，尽管它在此问题上取得了成功，但却因此拥有了麻烦制造者的形象[35]。

2. 公开反对和力图摆脱作为“二等成员”的身份

    首先，在英国脱欧公投后积极参与关于欧盟未来的讨论，并对“多速欧洲”方案提出异议。鉴于历史渊源、人员往来、经贸合作和政治理念等方面的原因，维谢格拉德集团国家与英国关系比较密切，既是政治盟友，也是经贸合作伙伴。英国脱欧将在政治、经济和国际关系等方面对其产生影响[36]。V4积极面对英国即将脱欧的现实并努力参与关于欧盟未来的讨论。维谢格拉德集团四国总理发表联合声明称，欧盟应该增强公民对欧洲一体化和欧盟机构的信任，提高民族国家议会的地位，同时加强成员国之间的相互信任，努力消除人为的分界线[37]。在英国脱欧公投后一星期，斯洛伐克开始担任欧盟轮值主席国，它主要任务之一是引领关于反思欧盟政治的讨论。在欧盟老成员国把“多速欧洲”作为英国脱欧后推进欧洲一体化的方式后，维谢格拉德集团四国一致认为，在欧盟内形成排他性的俱乐部对它们不利，一旦要在某些领域深化欧洲一体化，应该所有成员国可以施加影响并加入其中[38]。匈牙利总理欧尔班表示，“不应该有双速欧洲，不应该有任何一等或二等欧洲国家，不应该有任何的核心和边缘”[39]。

    其次，坚决反对欧盟市场上存在双重质量标准。2017年3月，维谢格拉德集团四国总理发表联合声明，呼吁欧盟委员会更加关注欧盟成员国存在双重食品质量问题，发出我们不是欧盟“二等公民”的声音。捷克总理索博特卡强调说，我们不能同意欧盟内可能有一等公民和二等公民的想法，绝不能以任何方式接受不同国家有不同商品质量的做法[40]。

    最后，期待在欧盟和其他国家的关系中发挥更大作用。2019年4月，维谢格拉德集团四国总理与日本首相安倍在斯洛伐克首都布拉迪斯拉发会晤。捷克总理巴比什表示，在欧盟内维谢格拉德集团是一个非常强大的集团，是欧洲最大的汽车生产地之一，不是二等成员国，应该在欧盟与美国、中国和其他国家的贸易协定中发挥更重要的作用[41]。

3.指责欧盟干涉成员国内政

    一些西欧人士认为，维谢格拉德集团是与匈牙利和波兰“民主倒退”、坚决反对难民配额制关联的地区。随着难民危机逐渐消退，西欧国家的注意力开始转移到与欧盟有争议的波兰和匈牙利[42]。2017年12月，欧盟委员会以波兰司法改革严重违反法治原则为理由，建议欧洲理事会启动《里斯本条约》第七条。根据这条规定，严重违反欧盟价值观的成员国将遭到制裁，甚至被剥夺在欧盟的投票权。波兰则声称欧盟不应过多干涉成员国的内政。2018年10月，欧洲法院在审议了欧盟委员会针对波兰司法改革提出的诉讼后，要求波兰立即停止“最高法院法”的实施。虽然波兰接受了欧盟法院的裁决，但拒绝放弃改变司法机构的长期计划。

2018年9月，欧洲议会通过决议，同意援引《里斯本条约》第七条对匈牙利的“民主倒退”启动制裁程序，认为匈牙利的民主、法治和基本权利受到系统的威胁，严重威胁到欧盟的价值观。匈牙利政府回应称，这是欧洲支持难民政策的政客对匈牙利的抱复。

    其实，欧盟任何有效制裁的可能性都很低，因为波兰和匈牙利相互支持可以否决任何可能的制裁。捷克和斯洛伐克也呼吁欧盟和匈牙利、波兰之间通过对话方式解决争议。在2018年10月维谢格拉德集团四国议长会晤期间，波兰众议院议长库赫钦斯基表示，欧盟机构威胁对波兰和匈牙利启动《里斯本条约》第七条是对成员国内政的干涉，应该采取一切措施促使欧盟机构能够根据《里斯本条约》规定的权限采取行动[43]。同月，捷克总统泽曼表示，欧盟试图干预维谢格拉德集团国家内部事务是多余的，将导致这些国家与欧盟其他国家产生隔阂[44]。

    随着欧盟扩大和英国公投脱欧，欧盟各国的力量对比正在发生根本性的变化，欧盟的影响力从西部向东部转移，这将影响欧盟未来的发展。尽管法德在欧盟内权力地位明显上升，但维谢格拉德集团成为它们强劲的对手[45]。法德两国领导人意识到，在英国脱欧后欧盟27个成员国需要更紧密地合作，以便为未来的欧洲政治议程找到新的方向，没有维谢格拉德集团的支持，它们很难实现这一目标。因此，近两年来，德国总理默克尔和法国总统马克龙加强了与维谢格拉德集团国家的对话。2018年3月成立的德国新政府表示愿意与中东欧新成员国加强合作，以改变欧盟的面貌。德国外长马斯强调，希望避免欧洲东西部之间的政治争端变为持久的深层裂缝，不应该给人造成这种印象：在欧洲有两个等级的国家，其中一个等级的国家一直跟随在后面而不发挥作用[46]。德法两国对维谢格拉德集团国家持有的开放和合作态度，表明它们在欧盟内的地位不容忽视。

三维谢格拉德集团合作对欧洲一体化的意义

（一）有助于中欧地区的团结稳定

    维谢格拉德集团这一地区合作平台有助于克服双边问题、加强团结协作和维护中欧地区稳定。在历史上，中欧地区经历了一系列冲突，国家间关系比较复杂。只有波兰和匈牙利之间长期友好，但其他双边关系比较曲折，甚至出现过敌对和战争。在20世纪，波兰和捷克斯洛伐克之间的关系多次受到有争议的边境领土问题的困扰。捷克和斯洛伐克曾经生活在同一个国家，它们之间的关系受到矛盾分歧和历史成见的影响。在捷克斯洛伐克国家解体后，两国因共同财产的分割问题一度关系冷淡。匈牙利和斯洛伐克之间冲突最多。在第一次世界大战结束后，曾经隶属于匈牙利并经历了强制性匈牙利化政策的斯洛伐克脱离匈牙利，与捷克共同建立了捷克斯洛伐克国家，从此与匈牙利之间产生了领土争端。匈牙利与捷克和斯洛伐克之间存在的一个重要历史遗留问题是所谓的“贝奈斯法令”，它涉及第二次世界大战结束后捷克斯洛伐克境内的德意志和匈牙利少数民族地位问题。1993年斯洛伐克独立后，匈斯关系不时因斯洛伐克境内匈牙利少数民族地位问题和两国边境地区有争议的卡布切克水利工程陷入冲突。

    1991年维谢格拉德集团成立给成员国之间的关系带来关键性突破，当时各国决定努力解决双边问题，优先考虑多边合作，以实现融入欧洲一体化进程的战略目标。推动成员国关系显著改善的另一个时间节点是20世纪90年代末，率先加入北约并开始入盟谈判的波匈捷三国积极帮助在融入欧洲一体化进程中落后的斯洛伐克，最终四国成功会合于欧洲—大西洋结构。2010年之后，四国还一致同意，对于在国际上共同开展的活动，必须在那些对中欧地区和各个成员国最重要的问题上采取共同立场；每个成员国不应在单独行动中提出与其他成员国竞争压的解决方案或者采取反对其他成员国的行动；在北约和欧盟首脑会议前应该相互协商，以便采取一致态度[47]。由于四国逐渐摈弃成见、达成和解和加强协作，中欧地区成为欧盟框架下一个团结稳定的地区。

    根据2015年5月在四国进行的民意调查，70%的斯洛伐克人、50%的捷克人和40%的匈牙利人和波兰人认为维谢格拉德合作有意义。相互信任是维谢格拉德集团国家间关系的一个重要指标。斯洛伐克人认为捷克人最值得信赖（78%），对波兰人和匈牙利人的信赖程度分别是40%和30%；捷克认为斯洛伐克人最值得信赖（79%），对波兰人和匈牙利人的信赖程度分别是58%和37%；波兰人认为斯洛伐克人最值得信赖（69%），对捷克人和匈牙利人的信赖程度均为61%；匈牙利是四国中唯一的对谢格拉德集团以外的国家表现出作高信任度的国家，认为德国人最值得信赖（62%），对波兰的信任度是58%，对捷克和斯洛伐克的信任度均为40%[48]

（二）推进欧盟的能源安全和防务安全合作

    由于四国能源结构不同，能源对外依赖程度也存在差异，一直难以找到满足所有成员国期望的共同战略。四国在石油和天然气的供应方面高度依赖俄罗斯，致使四国的能源安全较为脆弱。2009年俄乌天然气危机的爆发促使维谢格拉德集团四国的能源合作取得实质性进展，而2013年爆发的乌克兰危机则进一步推动了四国的能源合作。

    对于维谢格拉德集团国家来说，能源供应来源多样化是应对高度依赖俄罗斯能源供应的一个关键因素，其他欧洲国家之间的能源交换和建立单一的欧洲内部能源市场有助于解决这个问题。欧洲共同能源市场的建立不仅在能源基础设施的互联互通和保障能源部门的协作方面，而且在减少对俄罗斯主要供应商的依赖方面，发挥重要作用。

    迄今为止，四国在天然气管道管线连接方面取得重大进展。波兰与捷克之间的天然气管道网已成功对接，捷克与斯洛伐克之间反向输送天然气项目已完成，斯洛伐克与匈牙利之间的天然气管道连接已投入运营。斯洛伐克与波兰之间天然气管道网对接计划于2020年以前实现。四国还希望与其他欧洲国家加强在天然气管道连接方面的合作，奥地利是实现维谢格拉德集团国家天然气供应多样化的关键国家。

    维谢格拉德集团不断推进电力市场的连接，并向集团外国家开放。2012年9月，捷克、斯洛伐克和匈牙利三国的电力市场成功连接。2013年7月，捷克、斯洛伐克、匈牙利、波兰和罗马尼亚五国签署关于波兰和罗马尼亚加入捷克—斯洛伐克—匈牙利电力市场连接的合作谅解备忘录。2014年底，罗马尼亚成功加入。

    完成南北天然气走廊建设项目是维谢格拉德集团四国长期的优先任务，此举将显著提高中欧地区乃至整个欧盟的能源安全。

    自苏联解体后，维谢格拉德集团四国视俄罗斯为中欧地区潜在的安全威胁，只是每个国家因不同的历史记忆、与俄罗斯经济和能源连接程度、执政党和政治家的意识形态倾向，对俄罗斯威胁的认知程度有差异。俄格冲突和乌克兰危机后，四国发布了深化防务合作的长期愿景，不仅涉及建立欧盟框架内的联合战斗部队，而且寻求在防务规划、联合训练和演习、联合采购军事装备和国防工业、军事教育、联合空域防护和职位协调等领域加强合作。欧盟框架内的联合战斗部队被维谢格拉德集团国家视为日益加强的防务安全合作的旗舰项目，已在2016年上半年处于待命状态，乌克兰加入了这支联合部队。根据维谢格拉德四国国防部长发布的联合公报，联合战斗部队的建立成功地表明四国有能力为组建欧盟框架内跨国部队做出贡献。在波兰的提议下，四国同意在2019年组建另一个欧盟战斗部队，斯洛文尼亚有意加入进来。

（三）推动欧盟扩大和周边安全

    自加入欧盟以来，维谢格拉德集团国家表现出对东部邻国和西巴尔干国家的积极态度，大力支持欧盟加强与东部邻国和西巴尔干国家的关系成为它们外交政策的重中之重。除了向希望加入欧盟的国家强调开放政策外，还表示愿意协助东部邻国和西巴尔干国家实施必要的政治和经济改革。“东部伙伴关系计划”由捷克在2009年担任欧盟轮值主席国期间发起，是维谢格拉德集团的旗舰计划之一，也是与欧盟东部邻国沟通的重要工具。维谢格拉德集团国家一直都认为，欧盟的大门应该向西巴尔干国家开放。虽然西巴尔干地区在四国外交政策优先事项中占据位置不同，但它们一致表示支持西巴尔干国家入盟。一方面，维谢格拉德集团国家积极参与制定欧盟针对西巴尔干国家的政策。另一方面，它们努力帮助西巴尔干国家满足欧盟的要求[49]。

    维谢格拉德集团国家积极促使欧盟边界向东部和东南部扩大，将临近地区转变为拥有共同价值观和制度的地区，旨在实现三个共同利益。第一，加强集团每个成员国和中欧地区的安全。一旦与维谢格拉德集团四国接壤的地区是安全、稳定和繁荣的地区，就可以增加每个成员国的安全，还可以改变四国在欧盟外部边界的地缘政治地位。第二，通过与东部邻国和西巴尔干国家分享它们成功过渡到民主和市场经济的经验，积极参与欧盟在一些领域的政策制定，从而树立在其他欧洲国家眼中可靠的合作伙伴形象。第三，东部邻国和西巴尔干国家是维谢格拉德集团的经贸合作伙伴，与它们加强合作有助于实现经济利益。乌克兰与维谢格拉德集团中的三个国家接壤，不仅在地缘政治方面，而且在能源安全方面对维谢格拉德集团很重要[50]。因此，四国努力推动乌克兰加入欧盟和北约。

    国际维谢格拉德基金会不仅在加强维谢格拉德内部凝聚力和增进民间社会层面的联系方面发挥了重要作用，而且在与该集团以外的国家发展关系方面发挥着重要作用。奖学金计划，特别是针对来自东欧和西巴尔干国家的学生和专家的奖学金计划，是国际维谢格拉德基金会活动的一个重要方面。2012年，维谢格拉德集团四国总理同意向国际维谢格拉德基金会的预算拨款100万欧元，以制定一项特殊的面向“东部伙伴关系计划”国家的合作项目。

2017年11月，西巴尔干地区的六个区域合作伙伴阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、黑山、科索沃、马其顿和塞尔维亚批准在地拉那成立西巴尔干基金会。这一举措仿效了国际维谢格拉德基金会，旨在支持西巴尔干地区合作项目的落实。其实，建立西巴尔干基金会是维谢格拉德集团的提议。为了在西巴尔干地区建立信任，从2011年起维谢格拉德集团就在政治、资金和技术上支持西巴尔干基金会的诞生[51]。

    维谢格拉德国家的共同威胁是来自中东和北非的移民涌入并在境内建立穆斯林社区。它们拒绝接受难民配额和共同的欧洲庇护政策，提倡保护欧盟的外部边界，解决难民来源地的冲突并提供援助，与难民进入欧洲的必经国家，如土耳其和西巴尔干国家合作。由于西巴尔干地区的安全和稳定直接影响到欧盟的安全，维谢格拉德国家向塞尔维亚、马其顿和黑山等国家提供了帮助。

（四）促进欧洲经济繁荣和东西部之间经济差距的缩小

    维谢格拉德集团成员国之间合作的重要性不仅体现在政治和文化方面，而且体现在经济方面。虽然维谢格拉德集团四国的经济转型战略在许多方面有差异，并且选择了不同路径进行经济改革，但毕竟存在趋同因素：工业在GDP中所占份额相对较高；与欧盟特别是德国的经济联系紧密；经济增长率在欧盟保持较高水平，成为欧盟经济增长的引擎；倡导建设充满活力和运作良好的欧洲单一市场和与第三国的自由贸易。

    如果被视为一个单一国家，维谢格拉德集团就是欧洲第五大经济体和世界第12大经济体[52] 。在2000~2014年，维谢格拉德集团国家的经济显著增长，相互之间的经济合作明显加强。这一时期，捷克实际国内生产总值增长40%，与维谢格拉德集团其他成员国的贸易额占其对外贸易总额的比例从13%增长到16%；斯洛伐克实际国内生产总值增长70%，与维谢格拉德集团其他成员国的贸易额占其对外贸易总额的比例保持在24%左右；匈牙利实际国内生产总值增长29%，与维谢格拉德集团其他成员国的贸易额占其对外贸易总额的比例从5.5%增长到14%；波兰实际国内生产总值增长64%，与维谢格拉德集团其他成员国的贸易额占其对外贸易总额的比例从6.4%增长到9.1%[53]。

    尽管德国一直是维谢格拉德集团四国最重要的贸易伙伴，但德国在四国对外贸易伙伴结构中的地位有了不同程度的下降。对四国来说，促使贸易伙伴多元化和减少对西欧国家的经济依赖比较重要。维谢格拉德集团内部的相互贸易以及与第三国的贸易逐步扩大在一定程度上弥补了与德国贸易有所下降的趋势。当然，目前这些国家对德国经济的依赖依然很强，相对廉价和高质量的劳动力吸引德国公司前来投资。捷克、匈牙利和斯洛伐克的整个工业部门几乎都成为德国公司的分支机构。

    入盟以来，维谢格拉德集团国家不断追赶西欧发达国家的经济水平。在2003年入盟前一年，按购买力均价计算人均国内生产总值，它们相当于欧盟15国平均水平的49%[54]。在2018年，它们已相当于欧盟28国平均水平的76%，具体是捷克为89%，斯洛伐克为77%，波兰为70%，匈牙利为68%。另外，根据国际货币基金组织的预测，2019年波兰人均国内生产总值将达到33472美元，超过葡萄牙[55]。

小 结

    随着冷战结束后掀起了第三波区域主义浪潮，次区域主义的发展得到大力推进。由于欧洲一体化的深度、范围和制度等方面的特点，欧盟确定了整个欧洲以及所有次区域一体化计划的发展方向。一方面，次区域合作集团接受和适应欧盟的制度框架。另一方面，欧盟决策机制的复杂性又给次区域合作集团提供了较大的运作空间。它们对欧盟决策进程产生影响的大小主要取决于成员国形成共同立场的能力的强弱[56]

    维谢格拉德集团是欧盟内的一个次区域合作组织，与1989年后欧洲地缘政治变化和欧盟东扩进程紧密相联。维谢格拉德集团与比荷卢经济联盟、北欧理事会和波罗的海三国合作集团一起推动了欧盟在小国和大国之间建立一种平衡，并通过妥协为整个共同体寻求最好的解决方案[57]。

    维谢格拉德集团是中欧地区最有成效、影响力最强的合作平台，尽管有着制度化程度低、合作松散、不对称性突出等特点，但它已成为中欧地区稳定和睦邻友好的象征，对中欧和东欧地区开展次区域合作具有示范性效应。当然，四个成员国并不能总是协调一致，它们有时会为了本国利益而忽略地区团结与整体利益，有时还会倾向于与其它国家，特别是德国或奥地利建立密切联盟，但这些都没有影响维谢格拉德集团的生存和发展。

    随着入盟后逐渐缩小了与西欧发达国家之间的经济差距、政治上愈益成熟与自信，维谢格拉德集团开始努力提高在欧洲政治中的影响力，竭力摆脱欧洲“二等成员国”的感觉。它们不再消极接受来自欧盟的政策或指令，而是从是否符合自己利益诉求的角度来看待欧盟的政策和安排。与此同时，在经历了国际金融危机、欧元区债务危机、乌克兰危机、难民危机和英国脱欧等一系列危机后，维谢格拉德集团国家逐渐发现欧盟并不能帮助它们有效地应对危机和解决问题，开始寻求适合自己的发展道路。维谢格拉德集团在某些时候或它的某些成员国表现出来的“特立独行”引起欧盟老成员国的担忧和指责。

    为了有效应对各种危机和问题、进一步提高在欧盟的地位、推动欧洲一体化向前发展并从中获利，维谢格拉德集团国家需要秉持开放包容、团结互助、务实创新的原则，与欧盟其他国家和次区域合作组织加强对话合作。也只有如此，才能保持旺盛的生命力和强劲的合作动力。