【内容摘要】哈萨克斯坦2018年通过《安全委员会法》后，安全委员会由总统办公厅的组成部分以及总统领导的咨议协商机构，升格为与政府、国务秘书、总统办公厅、向总统负责和汇报工作的中央机构并列的国家机关，成为保障纳扎尔巴耶夫在辞去总统职务后仍能掌握国家权力的制度机制和工作平台。该机制也创造了政权交接的“哈萨克斯坦模式”：一是重视政权接班的法律制度建设，而不是简单地指定接班人；二是渐进式交接班，对未来接班人“扶一程”，而不是一下子移交所有权力。从该制度设计看，未来哈政权交接可能形成三种场景：一是模仿纳扎尔巴耶夫当前模式，一代“扶持”一代地渐进交接；二是彻底交接后成为“超级总统”；三是修改当前制度设计，重新探索权力交接模式。

【关键词】哈萨克斯坦安全委员会接班人  安全会议  安秘会秘书

【作者】张宁，西北大学丝绸之路研究员特聘研究员、中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所中亚研究室研究员

 

 

2019年3月19日，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫发表电视讲话，宣布辞职，由议会上院议长托卡耶夫接任总统。各界一致认为，纳扎尔巴耶夫总统将“退而不休”，借助担任安全委员会主席一职，继续掌控政权。哈萨克斯坦安全委员会也由此成为国家政权交接制度中的重要一环，在哈萨克斯坦政治生活中发挥重要作用和影响力。

 

一、《哈萨克斯坦安全委员会法》主要内容 

安全委员会全称是“哈萨克斯坦共和国安全委员会”。其官方名称的俄文表述是“СоветБезопасностиРеспубликиКазахстан”，对应的英文是“council”，也有个别中文翻译成“安全理事会”或“安全会议”。该机构最早成立于1991年8月21日。当时哈萨克斯坦已实行总统制，但尚未独立（仍属于苏联加盟共和国，1991年12月6日才宣布独立）。根据1993年6月17日总统令，成为总统办事机构的组成部分，列入总统办公厅序列，也有中文翻译成“总统安全会议”或“总统下属的安全委员会”，是由总统直接领导的协商和咨询机构，任务是协调安全和国防事务，维护国内稳定和宪法秩序，维护国家安全和国家利益。1995年颁布的哈独立后首部宪法第44条明确规定：“总统有权任命和解除国务秘书职务，确定其地位和职能；有权建立总统办公厅。有权组建安全委员会和其他咨询协商机构，以及哈萨克斯坦人民大会和最高司法委员会。”1999年3月发布《哈萨克斯坦安全委员会条例》[1]，以总统令形式正式确定安全委员会的职能、职权、组织架构和工作方法。此后该《条例》几经修改，但均是对总统令内容的完善，直至2018年7月5日由议会通过宪法性法律《哈萨克斯坦安全委员会法》，使安全委员会从咨询协商机构变成宪法性国家机关。

《哈萨克斯坦安全委员会法》共3章计9条[2]。其中第一章“一般规定”，规定安全委员会的法律地位、职能、任务；第二章“组织机构”，规定安全委员会的机构设置、产生办法、职权范围、决策原则、活动规则等；第三章“最终条款”，规定安全委员会的经费来源和该法生效时间等。从总统令到宪法性法律，不仅是规范文件等级的提升，也伴随着职权和职能的扩大，表现在：

1.从法律地位看。哈萨克斯坦实行立法、司法和行政三权分立，行政系统的总负责人是总统，以总统为核心的国家行政体系又分为四个部分，即政府、国务秘书、总统办事机构、向总统负责和汇报工作的中央机构。其中政府主要是内阁各大部委；国务秘书负责受总统委托，在处理和协调与其他机构组织的事务（如议会、法院、社会组织等）以及国际事务中代表总统利益；总统办事机构即总统办公厅，负责协助总统处理总统权限内的日常事务；向总统负责和汇报工作的中央机构主要包括国家安全委员会、总检察院、中央银行、审计院、中央选举委员会、人权监察院（Омбудсмен）、宪法委员会、司法委员会、总统警卫局、国家公务员事务和反腐败局、金融市场和金融组织调节和监管委员会、对外情报局、总统事务管理局、国家保卫局等。这些机构负责人的任命和解职通常由总统决定（有的也需要议会批准）。

在成为宪法性国家机关之前，安全委员会是总统办事机构（即总统办公厅）的一部分。2018年成为宪法性国家机关之后，安全委员会框架内的所有机构和人员从总统办公厅独立出来，不再归属总统办公厅序列，而是与其并列的国家机关，由安全委员会主席直接领导，经费预算属于中央预算，由中央财政直接专门列支，不再是总统办公厅拨付。这意味着，安全委员会从法律上已成为哈国行政系统中与政府、国务秘书、总统办公厅、向总统负责和汇报工作的中央机构相并列的“第五极”。

2.从委员会组成成员看。在成为宪法性国家机关之前，《安全委员会条例》规定：安全委员会由总统担任主席；委员会成员由总统确定，分为常任理事和一般成员两类，其中常任理事有总统、总理、总统办公厅主任、安全委员会秘书（也有翻译成“安全会议秘书”）、国家安全委员会主席（前身为克格勃）、外交部长、国防部长，一般成员有上院议长、下院议长、对外情报局局长、内政部长、国防部第一副部长兼参谋长委员会主席；如有必要，总统有权根据总统办公厅主任（经与安全委员会秘书协商后）的提议，任命其他官员为安全委员会成员。

在成为宪法性国家机关之后，《安全委员会法》规定安全委员会由总统组建，总统是安全委员会主席，但鉴于首任总统——人民领袖纳扎尔巴耶夫的地位和功绩，其有权终身担任安全委员会主席，即在纳扎尔巴耶夫在世时，安全委员会主席由其担任，此后则由总统担任。安全委员会的组成成员由总统和安全委员会主席（即纳扎尔巴耶夫）协商确定（理论上成员范围可以比之前扩大，不再分为常任理事和一般成员）。除安全委员会秘书的任命和解职需由总统与委员会主席协商外，安全委员会内部各部门负责人的任命和解职均由委员会主席（即纳扎尔巴耶夫）决定。所有工作人员属于国家公务员，依照公务员条例管理。

3.从机构设置看。在成为宪法性国家机关之前，安全委员会内设五个司局：（1）秘书处，负责日常事务；（2）一般安全问题局（Отделобщихвопросовбезопасности）；（3）军事安全和国防局（Отделвоеннойбезопасностииобороны）；（4）形势信息中心（Ситуационныйцентр），侧重于信息收集和分析；（5）分析局（Аналитическийотдел），侧重于与各国家机构和社会各界联系。另外，安全委员会还设有非常设的非实体机构，包括跨部门小组、监督小组、工作组、专家委员会等。跨部门小组（межведомственныекомиссии）是根据工作需要，由多部门代表组成，任务是协调各部门活动，分析和研究涉及国家安全的各领域问题，提出意见和建议，为安全委员会提供相关材料。专家委员会（Экспертныйсовет）的职责是与社会各界的专家和科研智库机构联系，听取社会意见。安全委员会的日常工作由安全委员会秘书领导。安全委员会秘书（通常兼任总统助理）由总统任命和解职，直接向总统汇报工作。在成为宪法性国家机关之后，由于新的《安全委员会条例》尚未发布，安全委员会的机构设置目前仍保留原有结构。

4.从工作机制看。在安全委员会成为宪法性国家机构之前，安全委员会工作形式有例行会议（заседание）、业务会议（оперативныесовещание）和《安全委员会条例》规定的其他形式。例行会议至少每三个月举行一次，通常由总统或总统指定的一名委员会常任理事主持，也可根据总统的要求，参会人员范围缩小到只有安全委员会常任理事参加。所有会议内容计入《会议纪要》中。所有安全委员会会议以委员参会人数达到2/3为有效（参会人员只能由成员本人出席，不得由他人代替），会议决定以参会人员总数的简单多数票通过，票数相等时由委员会主席决定。安全委员会的决定经委员会主席签署后以总统令或政府令形式生效，具有法律效力，所有国家机构、组织和官员需要落实执行。为保障各项决定贯彻可落实，安全委员会可授权有关机构监督检查。

在成为宪法性国家机构之后，安全委员会工作机制的改变之处在于：安全委员会会议由委员会主席召集（即纳扎尔巴耶夫，而不是总统），会议频率由委员会主席决定（不再限定时间）。安全委员会的决定和安全委员会主席的决定直接以“哈萨克斯坦安全委员会”名义发布，在必要情况下可以总统令形式发布。为保障安全委员会和委员会主席的活动，以及落实执行安全委员会的决定和委员会主席的决定，安全委员会有权监督其他国家机关和组织的落实情况，并向其发布指令（不再委托其他机构监督检查）。

5.从职能看。安全委员会的具体任务是：（1）确定保护国家利益的主要内容，分析威胁国家安全的因素，制定保障国家安全的手段和方法。（2）确定国家安全战略的主要方向，组织编制涉及国家安全的问题清单和解决方案。（3）向总统提出建议和意见，就涉及国家安全的国内、国际和军事政策及其实施措施作出决定，提高国家机构保障个人、社会和国家安全的能力。（4）就有关缔结、执行和退出可能影响国家利益的国际条约等问题提出建议。（5）分析法律草案、国家规划和重大决策以及国内外形势，监督涉及国家安全事务的文件和政策的落实执行情况。

升格为宪法性国家机关后，安全委员会的职能有所扩充，包括：（1）针对重要国家发展战略和规划，在原先的分析和评估落实执行情况基础上，增加“监督”职能。（2）在研究拟被任用的官员候选人方面，在原先主要针对强力部门和护法机构（总检察长、国家安全委员会主席、外交部长、国防部长、内务部长、司法部长、对外情报局局长、财政部财政监督委员会主任等）基础上，扩展到所有中央和地方（州、直辖市和首都）行政机构负责人，以及向总统负责或向总统汇报工作的国家机构负责人。（3）在听取工作汇报方面，从原先主要针对强力和护法机构基础上，扩展到所有与国家安全和国防建设有关的部门负责人，另外还增加“政府年度工作报告”一项（这意味着政府需向安全委员会汇报工作）。（4）在协调行动方面，在原先主要协调强力和护法机构活动基础上，扩展到协调所有涉及国家安全、国防能力、法制、秩序和国家的国际利益等活动领域。

 

二、哈萨克斯坦的“国家安全” 

安全委员会的职责是规划、审查、评估、分析、监督、制定和执行涉及国家安全、国防、法制和秩序的政策措施，落实执行法律赋予的任务以及安全委员会主席发布的命令，协调相关机构行动，确保实施统一的国家安全政策，维护国内稳定和宪法秩序，保障国家独立、领土完整、公民权利和自由，以及哈萨克斯坦在国际舞台上的国家利益。哈萨克斯坦《国家安全法》规定：国家安全“是维护国家利益免受现实和潜在威胁，保障人、公民、组织和国家的持续稳定发展的状态”，分为社会安全、军事安全、政治安全、经济安全、信息安全、生态安全等六类形态；国家利益“是指法律规定的哈萨克斯坦的政治、经济、社会和其他需求的总和，满足这些需求将促进国家保障人和公民权利、社会价值和宪法秩序”[3]。

在哈萨克斯坦《国家安全法》和《安全委员会法》等与国家安全和国家利益有关的法律规范文件中，“国家”使用的是Национальная（national），而不是Государственная（state）。在独联体国家的法律术语中，Национальная（national）是广义的概念，涵盖所有与安全有关的领域和内容，而Государственная（state）属于其组成部分，主要局限于与政权安全有关的内容。由此可知，哈萨克斯坦安全委员会有权管理的国家安全事务范围十分广泛，需要保护的利益和防范的威胁的工作内容也十分丰富，基本涵盖国家事务的各个方面。

 

哈萨克斯坦的国家安全范畴

资料来源：ЗаконРеспубликиКазахстанот 6 января 2012 года № 527-IV «ОнациональнойбезопасностиРК» (сизменениямиидополнениямипосостояниюна 28.12.2018 г.)

 

为维护国家安全和国家利益，哈萨克斯坦将国家机关分为“国家安全保障力量”和“其他国家机关”两类。国家安全保障力量（Силыобеспечениянациональнойбезопасности）即通常所谓的“强力部门”（与“护法机构”略有区别），包括三部分：1.专门国家机关（специальные государственные органы），即国家安全委员会、对外情报局、国家保卫局；2.武装力量（军队和准军事组织）；3.内务部、反腐败机构、消防机构、经济侦查机构、灾害救援机构等。法律规定，所有国家机关都有维护国家安全的义务和责任，国家安全保障力量应与其他国家机关相互配合，共同维护国家安全。

在哈萨克斯坦现有行政体系架构中，“哈萨克斯坦安全委员会”（СБ:Совет Безопасности Республики Казахстан，TheSecurityCouncil）和“哈萨克斯坦国家安全委员会”（КНБ:Комитет национальной безопасности РК，National security committee，也有翻译成“民族安全委员会”）是完全不同的两个机关。哈萨克斯坦安全委员会（СБ）的地位层次要高于国家安全委员会（КНБ）。前者从宏观和整体角度，对全国所有涉及安全的事务负有集中、统一、领导、协调、决策、规划、监督等职能，相比之下，后者作为前者的成员单位，业务范围相对微观和具体（反间、情报、军事反间、边防、反恐、信息安全、经济安全、政府通讯等）。在哈国家领导人国内活动和外事活动礼宾排序中，安全委员会秘书也排在国家安全委员会主席前面^[4]。

不过实践中，由于国家安全委员会（КНБ）源自苏联时期的克格勃，是专门的业务实体机关，有一整套专业技术、人员、设备保障和侦查缉捕权力，是真正的“刀把子”，历来都是总统最重视的力量，挑选最信任的人管理和领导。这也是在哈萨克斯坦乃至整个中亚国家的工作实践中，总统特别倚重国家安全委员会（国家安全总局、国家安全部）的重要原因之一。从土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的新老领导人更替中也可知，国家安全委员会（国家安全总局）实际上已成为是政局转折关键期真正的最终决定力量，它支持谁，谁就是未来国家领导人。

 

三、     安全委员会对哈政局的影响

 

安全委员会影响政权交接的实践案例发生在2006年的土库曼斯坦。土库曼斯坦国家安全委员会（Государственный совет безопасности Туркменистана）是土总统领导的咨询协商机构，成员有总统（委员会主席）、委员会秘书（通常由国防部长或国家安全部部长兼任）、主管紧急情况事务的内阁副总理、外交部长、国防部长、内务部长、国家安全部部长、司法部长、国家边防总局局长、总检察长、国家社会安全保卫局局长、财政部长、各州和直辖市负责人。2006年12月21日凌晨土库曼斯坦宣布尼亚佐夫总统因病去世，时任议长的阿塔耶夫（OvezgeldyAtayev）依据宪法接任代总统，但21日当天下午却被总检察院以涉嫌滥用职权和侵犯公民权利为由逮捕，时任国家安全委员会秘书的马梅德格利德耶夫（АгагельдыМамедгельдыев）组织召开国家安全委员会紧急会议，推举时任政府副总理（土总统兼任内阁主席，没有总理一职）别尔德穆哈梅多夫为代总统，26日成为总统候选人，2007年2月赢得选举后就任总统。可以说，尼亚佐夫去世后，国家政权被强力部门把控。鉴于此，土于2008年10月23日通过《国家安全委员会法》（之前为总统令）并修改宪法[5]，赋予该委员会在总统不能履职时，指定一名内阁副总理作为临时总统并组织新总统选举的权力。

毋庸置疑，将安全委员会升格为宪法性国家机关肯定与政权交接班有关，属于交接制度的一项组成内容，目的就是为实现纳扎尔巴耶夫“退而不休”而建立法律依据和机制保障。此举也形成了政权交接的“哈萨克斯坦模式”，表现为：

1.重视交接班的法律制度建设，努力让各个环节都有法律保障，而不是依靠个人威望或实践惯例。新加坡资政李光耀和中国邓小平退休后仍在国家政治生活中发挥影响力主要靠个人威望，并未为其个人专门修改或补充相关法律，而哈萨克斯坦2000年颁布《首任总统法》，2010年起开始使用“人民领袖”称号（相当于确认纳扎尔巴耶夫的国父地位），2018年通过《安全委员会法》，依靠这些法律、称号以及安全委员会这个机关来保障纳扎尔巴耶夫辞去总统职务后继续参与国家管理。

2.不搞终身制。任期制是现代民主的衡量标准之一。纳扎尔巴耶夫自1991年至2019年已担任总统28年，在哈国内已形成巨大影响力，哈宪法也取消其连任限制，允许他终身执政。如果他自己不主动辞职，无人能推翻他。在拥有如此巨大权力和威望的情况下，能够主动辞职，可谓是巨大个人牺牲。尽管他仍然实际掌握国家政权，但毕竟不再是国家元首，很多事务已不能再像总统那样亲自处理。

3.不搞家族传承。欧亚地区的很多民族都有尊重长老和家族继承的传统。阿塞拜疆老阿利耶夫总统去世后，由其儿子小阿利耶夫接班。很多媒体和分析人士也认为塔吉克斯坦总统和土库曼斯坦总统都在努力培养自己的儿子（可能是未来接班人）。尽管各国宪法都规定三权分立和民众直接选举总统，但实践中，鉴于在任总统权力和影响力巨大，有充足的手段影响选举结果（比如提名候选人、划分选区、确定选举时间、规范竞选宣传、打击反对派等），其支持的候选人通常会赢得选举，接任总统职务。纳扎尔巴耶夫不让自己的家人继承权力，称得上明智之举。

如果纳扎尔巴耶夫重视交接班的制度，而不是简单地确定具体的接班人，即让交接制度法制化的话，则依照当前的制度设计，安全委员会作为交接制度中的一项内容，今后（纳扎尔巴耶夫彻底远离政治后）可能形成如下三种场景：

1.前总统对新总统以“扶一马送一程”的方式渐进交接班。即总统任期届满后，继续担任安全委员会主席，新总统承担着总统名号和责任，但实际上并不是总统制国家的权力核心，并不能完全享受宪法赋予的权利，而是要向安全委员会主席（前总统）负责。

2.新总统将成为“超级总统”。即总统任期届满后，前总统不再担任国家公职，新总统同时担任安全委员会主席职务。此时，之前在纳扎尔巴耶夫担任总统期间通过多次修宪而形成的总统、议会和政府分权格局以及减少的总统权力（将早期宪法规定的部分总统权力转移给议会和政府总理），可能通过安全委员会机制再次回到总统手中，哈可能重回强人时代，政治民主建设又回到原点。

3.探索新模式。即总统修改法律，减小安全委员会的权力，甚至将其重新归并到总统办公厅序列，重新寻找适合国情和时代形势的交接班模式，比如公平竞选、家族继承、隔代指定、渐进式交权等。

纳扎尔巴耶夫是哈萨克斯坦的“人民领袖”（国父）。其执政期间的最大功绩是领导哈萨克斯坦从苏联解体废墟中独立为主权国家并发展成为世界前50强国家，其最大遗产是“2050年战略”，目标是让哈进入世界前30强国家行列，成为发达国家。可以说，纳扎尔巴耶夫之所以设计安全委员会环节，小心翼翼地进行权力交接的主要原因之一，是需要找到一位能够落实完成“2050年战略”，将他开创的事业发扬光大的理想接班人。但目前难点在于，一方面，生于1940年7月的纳扎尔巴耶夫年事已高。乌兹别克斯坦首任总统卡里莫夫2016年突发脑溢血去世再次提醒他，需要在身体尚好的时候完善交接班制度并实现平稳交接；另一方面，哈萨克斯坦正值干部新老交替的代际转换阶段，20世纪四五十年代生人正逐渐退出政治生活中心，在中央和地方层面已形成“60后为主、70后为辅”的干部人事格局，独立后成长或出生的一代人已成为社会中坚。这些年轻人虽有朝气和勇气，但缺乏政治和管理经验，需要磨炼的时间和平台。如果仓促交权给他们，可能难以应对复杂局面，甚至引发政局动荡。