摘　要：2008年11月5日，梅德韦杰夫总统向俄罗斯议会上下两院发表了其就职后的首篇《国情咨文》，阐述了未来一个埋藏俄罗斯内外政策的基本方向。在政治上，突出了对“普京计划”的延续，并将完善国家管理机制作为政治改革的当务之急；在经济上，强调要积极应对国际金融危机，发展民生事业；在外交上，重申维护俄罗斯的国家利益，发挥俄罗斯的大国影响力。

　　关键词：俄罗斯　《国情咨文》　政治　经济　外交

　　2008年11月5日，梅德韦杰夫总统向俄罗斯议会上下两院发表了其就职后的首篇《国情咨文》，阐述了未来一个时期俄罗斯内外政策的基本方向。由于俄罗斯最高权力更迭后发展道路继承性的问题仍然突出，俄格战争及金融危机导致俄外部环境恶化，梅德韦杰夫在《国情咨文》中所作的重大政策宣示引人关注。

一、延续"普京计划"，完善国家管理机制

　　（一）《国情咨文》政治部分的主要内容

　　梅德韦杰夫《国情咨文》政治部分的主要内容包括行政改革、议会制度改革、政党制度改革、联邦制度改革、国家价值观、反腐败等方面，其核心是推出了完善国家管理机制的改革措施，并延续了梅德韦杰夫一以贯之的执政理念和施政重点。

　　在政治价值和行为层面，梅德韦杰夫在《国情咨文》中强调的重点是：其一，关于俄罗斯国家价值观，梅德韦杰夫强调公正、自由、家庭传统和爱国主义是其中应有之义。其二，关于俄罗斯宪法，梅德韦杰夫概括了五点重要意义，并强调宪法蕴含的价值、观念和目标体现了俄罗斯的政治文化特点。其三，关于公民地位，梅德韦杰夫强调俄罗斯公民的作用至关重要。其四，关于反腐败，梅德韦杰夫提出四点具体措施，强调财产公示制度的重要意义。

　　在政治制度层面，梅德韦杰夫提出了若干改革措施：其一，关于官僚制度和行政改革，梅德韦杰夫认为俄罗斯官僚制度的弊端制约了当前俄罗斯的政治发展，俄罗斯需要完善国家管理机制。梅德韦杰夫为此提出十点建议：允许在国家杜马选举中得票率为5～7％的小党选派1～2名代表进入国家杜马；联邦主体行政长官由在地方议会选举中占据多数席位的政党提出候选人；取消选举保证金制度；联邦委员会成员由每个联邦主体地方议会各推选2名议员组成；降低新政党成立所需党员的最低数量；政党领导人实行任期轮换制；加强地方自治代表机关的监督作用，甚至可以解除自治市政府领导人的职务；非政府组织和社会院的代表参与立法进程；议会中的政党在国家媒体中享有充分的宣传空间；加强互联网和数字电视的舆论监督作用。其二，关于俄罗斯的民主改革，梅德韦杰夫认为俄罗斯需要继续推进民主改革，将注意分权和政治体系的人道主义化。为此，梅德韦杰夫提出两点建议：联邦政府每年向国家杜马做工作报告以及将总统及国家杜马议员的任期分别延长至6年和5年。梅德韦杰夫认为，这两项改革是为了应对全球危机、加快军队现代化以及加强民主，保持稳定。其三，关于司法制度改革，梅德韦杰夫强调了它的重要意义，并要求解决法律虚无主义的问题。其四，关于联邦制度改革，梅德韦杰夫提出解决联邦与地方机构以及地方自治机构不同机关之间关系问题的四个方面。

　　总之，梅德韦杰夫就俄罗斯政治发展的重要方面都提出了具体建议，其中，行政改革、反腐败及延长总统和国家杜马议员任期最具实质意义。梅德韦杰夫在咨文中强调，延长总统和国家杜马议员的任期等措施，不是宪法根本意义上的改革，而只是宪法的调整。国家制度在宪法基础上将在一个较长时期内得以确立。

　　（二）政治改革措施的政治意义

　　1、《国情咨文》强化了梅德韦杰夫此前已经宣示的执政理念。

　　2008年2月15日，梅德韦杰夫在克拉斯诺亚尔斯克举行的经济论坛上发表了施政纲领，其重点是人、人权和全方位的社会发展，具体的内容包括治理法律虚无主义、大幅度降低行政壁垒、反腐败、改进技术基础设施、建设强大的金融体系、奠定创新体系基础和实行新的社会发展政策等。应该指出，这些看法与普京2008年2月8日关于2020前发展战略的讲话以及5月8日在被任命为总理后在国家杜马发表的讲话所体现的理念是一致的。

　　2、《国情咨文》的政治部分延续了梅德韦杰夫执政以来的施政重点。

　　梅德韦杰夫执政以来，把反腐败列为一项国家计划，已经着手系统处理俄罗斯的腐败问题。2008年1月22日，梅德韦杰夫在莫斯科全俄公民论坛上阐述了自己的竞选纲领，其中的一项重要政治宣言就是加大打击腐败的力度，把反腐列为一项国家计划。2008年5月19日，梅德韦杰夫总统仅就职两周就召开反腐败专门会议，宣布组建总统反腐委员会；总统办公厅主任纳雷什金领导跨部门反腐工作组；总检察院将协调所有护法部门的反腐败行动。梅德韦杰夫强调了反腐败国家计划的三大重点：完善反腐败立法工作，弥补现行法律中的漏洞；在经济和社会领域加大打击和预防腐败的力度，从根本上减少滋生腐败的条件；在全国进行道德教育，宣扬反腐败的意识，树立相应法律观念。

　　2008年5月21日，根据反腐败国家计划，国家杜马迅速成立了打击腐败立法保障临时委员会，其主要任务是制定反腐败法制措施尤其是《反腐败法》。7月，反腐败国家计划经梅德韦杰夫签署已经正式生效。11月，《反腐败法》已提交国家杜马一读，即将出台。

　　在2008年《国情咨文》中，梅德韦杰夫重申了反腐败精神，表示要在俄罗斯建立起让腐败行为得不偿失的社会环境。这表明，梅德韦杰夫认为腐败问题在俄罗斯是一项制度性和系统性的政治难题，需要综合治理。

　　3、《国情咨文》继续强调"普京计划"，重申其核心政治理念。

　　加强以公民社会与政党政治为主的行政资源建设是"普京计划"赖以实现的手段，梅德韦杰夫对政党制度、选举制度和议会制度的改革倡议很好地体现了这一点。 "普京计划"的本质是要解决对俄罗斯未来发展具有决定意义的一系列任务，不论公民的社会地位、民族属性、宗教信仰和居住地点有何区别，国家都要为实现公民自我价值和幸福生活创造条件。为此，"统一俄罗斯"党的国家复兴战略确定三项优先任务，其中珍惜俄罗斯人民与进一步加强反腐败斗争在梅德韦杰夫的《国情咨文》中得到了明确体现。

　　4、《国情咨文》在完善机制方面的努力为更好地执行"普京计划"创造了条件。

　　关于政府向国家杜马汇报年度工作是俄罗斯政治现实下的新举措，适应了政府在政权体系中的角色变化。

　　因为普京不仅担任政府首脑，而且同时还领导着一个在议会中拥有稳定多数的政党。权力向议会倾斜便于普京为实施"普京计划"而调动相应的资源，较为自主地做出相关决策。

　　2008年11月12日，普京在会见芬兰总理万哈宁时明确表示，俄罗斯已经形成的国家管理机制是有效的。从这个角度看，《国情咨文》中提议的举措完善了这种管理机制。

从普京建立政府主席团机制到梅德韦杰夫提出政府向国家杜马汇报工作，种种趋势表明俄罗斯具备了总统－议会制的某些特征，国家杜马不仅具有立法、监督政府和决定预算等权力，还具备组织政府的可能性，俄罗斯政治机制也将出现总统、总理与政权党"统一俄罗斯"党三方权力相互制衡的局面。然而，现在还不能认定俄罗斯政治体制已经发生实质性变化。因为总统－议会制意味着需要大力加强执政党的作用，政府机制政党化是其最大特色，也就是说，总统－议会制要求"统一俄罗斯"党成为俄罗斯政治进程的核心主体之一。但是，就俄罗斯政治现实看，当前"统一俄罗斯"党依然只是使政治决定合法化的工具。

二、应对金融危机，发展民生事业

　　（一）关于金融危机与国际金融制度改革

　　梅德韦杰夫在分析金融危机起因及影响时，再次高调抨击美国的经济和金融政策，指责美国制造了金融泡沫。梅德韦杰夫指出，在全球化条件下，各国之间相互依存的特征日益突出，任何局部问题都可能演化为全局性问题。俄罗斯自独立以来选择了与世界经济接轨的道路，从世界经济增长中获益良多，同时，俄罗斯也承担与国际社会一道克服困难的责任。当前席卷全球的金融危机起源于美国。苏联解体后?quot;美国模式唯一正确"的观念成为国际社会主流思想，美国在经济领域为所欲为，为刺激经济增长，犯下了一系列错误，制造了金融泡沫，并最终引发这场全球性的经济危机。俄罗斯将与美国、欧盟、"金砖四国"及有关国家一道，积极行动起来，改革国际政治和经济制度，建立更加公平、更加安全的国际经济和金融新秩序。

　　梅德韦杰夫在《国情咨文》中提出了俄罗斯关于改革国际金融体系的主张，其要点是：第一，确立和巩固国际金融体系的法律基础，使公认的国际法准则成为国际事务的游戏规则。各国均应遵循国际法准则，减少强权主义的单边行动，加强集体协商，保障国际秩序的稳定。第二，建立多元化、多中心的国际体系。解决错综复杂的全球问题，需要完整的措施。俄罗斯将与有关各方一道，建立真正民主的世界秩序，不允许任何力量在任何一个领域占据优势地位。世界主要国家都已转向了务实的全方位外交，这证明了确立国际规制的现实性。俄罗斯将从这一立场出发参?quot;八国集团"、上合组织、"金砖四国"、亚太经合组织等国际组织的活动。第三，以外交手段解决各类危机。事实证明，孤立和封锁无助于解决问题，只有通过积极对话，才能化解危机。第四，与伙伴国家进行定期对话，尽快制定规范国际金融秩序的新规则。话语权和决策权的垄断不符合经济全球化的现实需要。新的金融秩序应充分保障有关各方的利益，不能使其成为某个国家或国家集团损人利己的工具。俄罗斯将在"二十国集团"华盛顿金融峰会上提出建立国际经济新秩序的基本主张，其要点是：建立危机预警机制和风险评估机制；建立企业及金融市场的信息披露机制；使通用会计准则的各项标准协调一致；提高金融机构资本充足率等。第五，打造俄罗斯的国际金融中心，为此将于年内制定一揽子法律法规，建设独立自主的、具有竞争力的金融体系，俄罗斯国际金融中心将成为这一体系的核心。为此，梅德韦杰夫再次提出推行油气贸易的卢布结算，以及发行以卢布标价的有价证券，增强卢布作为国际结算货币的地位，并最终使其成为地区通用货币之一。第六，积极开展对外经济活动，推动俄罗斯与世界经济的一体化，将俄罗斯的竞争优势与创新发展结合起来，使俄罗斯企业在开放的市场经济环境中获得最大利益，为此国家将对企业提供有力支持。

　　梅德韦杰夫在《国情咨文》中指出，俄罗斯政府针对金融危机采取了很多措施。首先，近年来俄政府为防范外部风险，建立了稳定基金，积累了大量外汇储备，政府预算调整为三年中期预算制度，为防范和消除危机创造了条件。其次，俄政府在俄金融市场危机显现之初就采取了若干积极果断的措施，旨在使危机影响最小化，尽快康复银行体系，支持产业发展。目前农业、建筑业、机械制造业、军工企业及各类小企业是政府支持的重点。梅德韦杰夫要求俄政府继续抓紧落实有关政策，消除阻滞经济发展的"金融血栓"，充分调动国家、企业和个人的积极性，加强信任与合作，共同面对和克服困难。此外，梅德韦杰夫还要求俄政府提高工作效率，尽快落实各项战略规划，强化国家竞争力，建立高效运转的高新技术企业，占据世界市场。

　　（二）关于社会政策

　　梅德韦杰夫在《国情咨文》中将社会政策列为施政的重要方面，指出"俄罗斯的优先方向是知识、新技术和先进文化的生产及出口"，"俄罗斯应在科学、教育和艺术领域占据全球领先地位"，"在经济领域及社会生活创新方面占据领先地位"，为此，应重视人的价值，通过实施有效的社会政策，为经济长远发展奠定基础。梅德韦杰夫在《国情咨文》中提出的政策重点如下：

　　1、优化移民政策

　　首先，为提高俄公民在国内的流动性创造条件，目的是在充分保障公民劳动权的同时，更加高效地配置劳动力资源。其次，进一步完善有关外国移民进入俄罗斯的法律法规，使移民机制进一步法制化，并使外国移民数量与俄劳动力需求相适应。在充分保证劳动力市场供需平衡及保障俄公民利益不受损害的情况下，积极引进外国移民。在移民申请国籍问题上，要考虑移民是否接受俄罗斯文化及传统。

　　2、加强专业人才的引进及储备

　　梅德韦杰夫指出，人的知识及创造力是一个民族的主要财富，也是国家快速发展的主要资源。俄罗斯应大力发掘、吸引境内外的一切优秀人才，吸引青年才俊进入基础科学和应用科学研究领域，加速建设各种类型的新技术研发中心，帮助中小企业发展创新事业。俄罗斯应建立新的人才储备制度，吸纳最有才能、具备创新思维的专业人士进入政府和经济部门。年内俄政府将制定出台相关政策和计划。此外，梅德韦杰夫要求俄政府建立国家人才储备数据库，广罗人才。

　　3、加快中小学教育改革

　　梅德韦杰夫在《国情咨文》中强调了中小学教育的重要性，要求尽快制定完成俄政府教育体系发展战略，其中教育体系改革的重点方向是：第一，更新中小学教育内容，制定新的教育标准，使中小学生尽早展现才华，并适应高新技术激烈竞争的世界。第二，建立多层次选拔、支持优秀中小学生的制度，并在其个性形成时期进行全程跟踪培养。第三，制定培养和留住优秀教师的机制，建立中小学教师精神和物质奖励制度，同时，广开渠道，积极吸引年轻教师进入中小学教师队伍。梅德韦杰夫建议将2010年定为俄罗斯"教师年"，在全社会形成尊师爱生的美德。第四，改变中小学校的陈旧面貌，为中小学校配备医疗室、食堂和运动馆，不仅要使中小学校成为义务教育中心，也要成为自我学习、鼓励创造及进行体育活动的中心。为此，责成俄政府尽快制定新的学校工作原则及学校设计、建筑规程及材料标准。第五，关注中小学生健康问题，积极开展在校体育活动，强健学生体魄，减轻社会医疗服务体系负担。

　　4、完善医疗保险及养老保障制度

　　梅德韦杰夫在《国情咨文》中对现行强制医疗保险制度提出了批评，认为强制医疗保险制度存在严重缺陷，被保险人的权益没有得到全面保障，不利于医疗行业的正常竞争。梅德韦杰夫要求俄政府分阶段逐步落实全面医疗保险制度，并强调医疗行业各项改革的目标应以提高人的寿命和人口出生率为依归，不应将医疗行业作为一个产业进行经营。关于养老保障问题，梅德韦杰夫要求政府提高养老保险水平，使其达到欧洲标准。俄政府已开始执行国家与社会共同对自愿养老金积累提供资金支持的计划，目前已有10万人申请加入该计划。

　　（三）对《国情咨文》中经济社会政策的简要评价

　　1．针对当前金融危机及国际金融体系改革问题，梅德韦杰夫挑战美国地位的意味浓厚。持续推动用卢布进行油气贸易结算，意在提高卢布的国际地位，打造俄罗斯的国际金融中心，使俄罗斯成为国际经济中的重要一极，但在当前金融危机持续扩散蔓延、国际油价明显回落的形势下，俄罗斯的战略目标难以顺利实现。

　　2．关于宏观经济政策，梅德韦杰夫重复了在总统选举期间提到的四个关键词：制度、投资、基础设施、创新，并且增加?quot;知识"这个关键词，但并未对其进行深入阐述，体现出梅德韦杰夫的经济主张仍具有人本思想主导下的随机性特征，具有个人色彩的经济政策尚未形成。需要强调的是，与俄格战争期间俄领导人强调本国可以独立解决发展问题不同，在全球金融危机对俄罗斯影响深重的情况下，《国情咨文》重新强调了与外部世界建立广泛联系与合作的重要性，这将在对外政策上有所表现。

　　3．鉴于梅德韦杰夫在《国情咨文》中建议建立政府总理向议会报告工作的制度，未来俄罗斯经济及重大经济政策仍将由以普京为总理的政府主导。总统《国情咨文》将更多地侧重于国家治理及对外政策与国家安全等总统职权范围内的领域，基本形成梅德韦杰夫与普京各司其职的局面。

三、维护国家利益，发挥大国影响力

　　（一）《国情咨文》外交政策部分的主要内容

　　1、评判南奥塞梯冲突及其对俄罗斯的启示

　　南奥塞梯冲突是格鲁吉亚当局摈弃政治调解和法律途径，诉诸武力解决争端的"恶劣"行为，俄罗斯迫使格方接受了和平的决定。俄罗斯将以国际法准则为基础，继续协助消除邻近地区的动荡根源。本着尊重现状的原则，促进德涅斯特河沿岸和纳戈尔诺-卡拉巴赫地区问题的解决。俄罗斯从南奥塞梯冲突中得出一系列结论：全新的地缘政治局势已经形成；俄罗斯武装力量在很大程度上已经恢复了战斗力；俄罗斯将推进以俄白联盟国家和欧亚经济共同体为代表的经济一体化以及集体安全条约组织框架下的军事政治合作；国际政治中双重标准问题严重；近年来在国际形势发展中积累了诸多不良倾向，只有通过集体努力才能克服新威胁。

　　2、重申俄罗斯不会卷入军备竞赛，但是不会对危及俄国家安全的军事威胁无动于衷。

　　俄罗斯将不得不采取一系列军事措施来阻止和反击美国在欧洲部署反导系统。俄罗斯希望同美国、欧盟开展合作，共同应对安全威胁，建立欧洲新安全体系，发展国际军控制度。

　　3、确定俄罗斯外交的主要任务

　　这些任务包括：继续加强国际关系的法律基础；促进多中心的国际体系的形成，具体措施是改革主要的国际机制，巩固多边外交，建立真正民主的国际关系模式，巩固"八国集团"、上海合作组织、"金砖四国"、亚太经合组织等国际机制；确立调解危机的通用外交方法；通过对话建立新的世界金融体系；在俄罗斯建立一个主要的世界金融中心；促进对外经济政策的实施。此外，发展同欧亚经济共同体和独联体其他国家、欧盟、中国和印度等亚洲国家的多样化关系，同时不忽视同拉美和非洲国家的合作。

　　（二）未来俄罗斯外交的重点是"一个问题、两个体系"

　　《国情咨文》的外交政策部分是2008年7月出台的《俄罗斯联邦对外政策构想》的发展，是俄罗斯对俄格战争和全球金融危机等最新形势变化的政策反应，它规定了未来俄罗斯外交政策的重点："一个问题"--解决俄美反导问题；"两个体系"--建立新的国际关系体系和世界金融体系。这两大任务密切相关，就轻重缓急而言，"两个体系"更具根本性和长期性，"一个问题"则更具紧迫性。

　　1、构建国际关系新体系

　　俄罗斯在这一问题上的主张包括：反对美国单极霸权，建立多极世界，即由大国集体领导的自我调节的国际体系；加强联合国作为调解国际关系和协调世界政治的中心的地位；维护法律在国际关系中的首要地位；建立公正民主的国际关系模式；实行多边外交；开展平等互利的合作；集体解决冲突和军控等问题。促使俄罗斯构建这种国际关系新体系的原因有：冷战结束以来俄罗斯一直力图恢复大国和多极世界有影响力的中心之一的地位；经过此前普京八年励精图治，俄罗斯国力逐渐恢复，改造国际关系体系的愿望和能力显著增强；西方在俄格战争、南奥塞梯独立等涉俄核心利益问题上持反俄立场和双重标准，增强了俄罗斯建立公正民主的世界秩序的决心。

　　2、建立新的世界金融体系

　　俄罗斯认为，现有的世界金融体系已经不能适应当代全球经济的现实，要克服当前所面临的全球金融危机，就需要重建全球金融秩序，包括建立新的国际信贷机构、会计体系、风险保障体系等等。世界金融新体系应该保障所有国家的利益，防止某个国家或国家集团利用该体系牟利并让他国为其错误"埋单"。同时，俄罗斯要建立本国的世界金融中心，加强卢布的国际结算货币作用，最终使之成为地区性货币之一。

　　3、阻止美国在东欧部署反导系统是俄罗斯外交的当务之急

　　美国的反导系统和军事基地正在形成包围俄罗斯的态势，俄罗斯已经无路可退。为了有效反对美国在欧洲部署反导系统，俄罗斯放弃了关于取消科泽尔斯克导弹师三个导弹团的战斗值班以及在2010年前解散该导弹师的计划，将在加里宁格勒州部署"伊斯坎德尔"导弹系统，使用俄海军舰艇资源，对美国反导系统的设施进行电子干扰等等。俄罗斯的上述举措实施与否，取决于奥巴马政府是否放弃在东欧部署反导系统的计划。

　　（三）未来俄罗斯外交的优先方向

　　1、独联体仍旧是俄罗斯外交的首要方向

　　俄罗斯对独联体外交的重点是加深俄白联盟国家和欧亚经济共同体框架下的经济一体化、拓展集体安全条约框架下军事政治合作的规模和深度。此外，俄罗斯还要发展与独联体其他国家的伙伴关系。

　　2、俄罗斯将继续发展与欧盟的多领域合作

　　俄罗斯将开展积极的外交，争取"老欧洲"国家对俄罗斯阻止美国在东欧部署反导系统之立场的理解和支持，落实梅德韦杰夫提出的关于欧洲所有国家共同缔结《欧洲安全条约》的倡议。恢复在俄格战争之后中断的关于俄欧伙伴关系与合作的新协议的谈判，签订新协议。继续推动双方在经济、安全和政治等领域的合作。

　　3、俄罗斯期待美国奥巴马政府作出有利于发展同俄"完全合乎条件的关系"的选择

　　《国情咨文》对俄美关系的评价是负面的，梅德韦杰夫严厉地批评了小布什政府支持格鲁吉亚挑起南奥塞梯冲突、引发全球经济危机、在东欧部署反导系统、在国际政治中实?quot;双重标准"等行为，表明俄罗斯将坚定捍卫国家利益，甚至不惜在反导等问题上采取强硬的针锋相对的反击措施。与此同时，梅德韦杰夫也表示，俄罗斯并没有"天生的反美主义"，俄愿意在发展国际军控制度等领域同美国合作。

　　4、中国依然是俄罗斯外交的优先方向之一

　　俄罗斯重视发展与中国的战略协作关系，俄从建立多极世界的战略高度出发，积极参与在上海合作组织、亚太经合组织以及非正式的"金砖四国"等机制下同中国的多边合作。

　　可以认为，在今后一个时期，俄罗斯将奉行接近欧盟，团结中、印等新兴大国，削弱美国单极霸权的外交政策。俄罗斯对美政策虽有趋于强硬的成分，但是也有随时根据美国新政府对俄政策进行调整的准备。对俄罗斯来说，建?quot;两个体系"任重道远，俄罗斯将为建立国际关系新体系作出积极的贡献，但是在构造世界金融新体系方面作为有限。

*庞大鹏，法学博士，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所事研究员，主要研究领域为俄罗斯政治；李中海，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员，主要研究领域为俄罗斯经济；柳丰华，法学博士，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员，主要研究领域为俄罗斯外交和中亚大国关系。