1991年苏联政局发生了重大变化:苏共被强行解散，联盟国家解体。发生这种剧变固然有着极其复杂的、多方面的原因，然而，苏共在改革中的失误，特别是戈尔巴乔夫对国家权力体系所进行的频繁的变更，无疑是造成这种结局的最重要原因之一。本文拟就苏联国家权力体系由苏维埃制转向三权分立过程中出现的问题进行初步探讨。

一

　　在有关国家问题上犷马克思主义和各种资产阶级学说有着根本的区别，资产阶级思想家们关心的是在国家机构内部追求一种权力平衡关系，而马克思主义者则更关心的是以人民的民主权力来约束国家权力，即实现人民当家作主。根据马克J恩主义的国家学说，列宁在十月笃命胜利后创建了苏维埃民主制，把它作为“革命政府唯一可能的形式”[1]，同时确定它“不应当是议会式的，而应当是同时兼管立法和行政约工作机关”[2]，即议行合一的政权机构。由于国家权力已掌握在人民的手中，人民与国家权力机关的关系发生了根本性的变化，列宁由此认定“苏维埃政权比最民主的资产阶级共和国要民主百万倍。”[3]

　　苏维埃制度建立初期确实表现出国家权力属于人民，人民群众参与国家事务管理的原则，各级苏维埃曾发挥过积极的作用。然而，从20年代末30年代初开始，苏维埃的作用口益萎缩，苏维埃并不是真正的国家权力中心，逐渐成为一种“装饰品”，苏联国家权力体系暴露出明蔽的弱点和弊端。

　　第一，高度集权的体制影响了苏维埃的地位和作用，党政不分，以党代政，使党和国家关系发生错位。

　　在苏维埃国家建设过程中，共产党发挥了重要的作用，在二、三十年代苏联形成了以党为核心的高度集权的权力结构，这本是特定历史条件下的国家管理形式。然而，斯大林却把它凝固化了。长期以来苏联形成了一种惯例:没有党中央的指示，国家机关就不能决定任何 重大问题，从而使国家最高权力机关变成了党的执行机关，并为党的机关干涉国家权力机关苏维埃的工作提供了理论依据。

　　党是国家政权的领导核心，这一点是毫无疑问的，关键是混淆了政治领导与具体国家事务管理两者的作用。在实践中，苏共党的机关通过频繁发指示，提出立法倡议来干预苏维埃的立法过程，通过各级党委会设立的专业部干预苏维埃下属机关的执法过程，通过各级党委会专业部、党的基层组织以及设置在苏维埃中的党团(组)取代苏维埃、苏维埃下属机关及苏维埃常设委员会，执行相当大一部分监督职 能。党的各级机关和组织侵犯苏维埃立法、管理、监督三种基本权力的现象时有发生。例如，1977年苏联宪法的制定工作完全是在苏共中央直接千预下完成的，苏联最高苏维埃只是履行了一个讨论通过的手续。随着国家管理机关行政命令体制的形成和发展，党的机关也随之行政化了，到勃列日涅夫后期，党中央附设24个部、局，其中大部分是与国家管理机关平行设置的专业机关，并对其进行对口的具体领导。

　　在国家事务的决策方面，苏共不是通过苏维埃中的苏共党员去执行党的指示、体现党对苏维埃的政治领导，而是在苏维埃机构之外对苏维埃实行具体的领导，有时甚至取代苏维埃 自行作出侵犯苏维埃权限的重大决策，致使苏维埃的全权受到损害。例如，根据苏联宪法第73条第8款，决定和平与战争的问题是最高国家权力机关的职权。然而，1979年苏军出兵阿富汗，却根本未经过苏维埃，而只是苏共中央政治局中几个人的决定。

　　第二，苏维埃和它的执行机关之间的关系出现倒错，苏维埃的权限受到执行机关的挤压。

　　马克思和列宁都认为，克服国家权力失控的重要途径之一，是在社会普遍参与的基础上，确定人民代表机关对其他一切国家机关的领导地位，国家行政机关是在人民代表机关监督下的执行机关，执行社会通过这种代表机关所委托给它的那些权力。

　　然而，由于苏联高度集权的政治体制，也由于行政权力本身的特点(负责国家日常管理工作)，最高人民代表机关—苏维埃逐渐失去了对其执行机关—部长会议的监督权。根据苏联、各加盟共和国及自治共和国宪法，各级部长会议均由相应的苏维埃组建，并对其负责和报告工作。但在实际工作中，执行机关却往往是自行其是，苏维埃对政府部门的监督流于形式。具体说，(l)各级执行机关的领导人有很多同时是同级苏维埃的成员，这使得苏维埃对执行机关的监督变成了某些人自己对自己的监督，(2)地方苏维埃的执委会身兼两种角色:既是苏维埃的执行机关，又是苏维埃的常设机关，苏维埃闭会期间，它们行使苏维埃的部分权力，而且苏维埃会议由它们召集，甚至连日程安排也由它们决定，〔3)由于苏联过分坚持部门领导原则，地方苏维埃长期以来无权过问其管辖区域内上级管理机关所属企事业单位的经济社会活动。由于苏联中央管理机构部门繁杂，在地方苏维埃境内的上级所属企事业单位也很多，这在更大程度上妨碍了地方苏维埃对所管辖地区行使职权。

　　第三，在党的机关和执行机关的双重挤压下，苏维埃权力机关成了“缺少权力”的权力机关、“表决机器”。

　　由于党的机关侵占了苏维埃的立法、监督权，行政机关侵占了苏维埃的执行权，留给苏维埃的只是象征性的权力了。在这种情况下，苏维埃的会议只是走走形式，加盖一下“橡皮图章”。根据规定，苏联最高苏维埃每年举行两次会议，每次会议2一3天，由于会议次数少，会期短，待集中审议批准的问题和待通过的文件很多，所以只能走过场，草草了事。人民代表无法很好地发表意见和行使权力。苏维埃变成了履行批准党政决议的工具。

　　第四，苏维埃代表选举制度存在缺陷，人民代表参政议事能力较差，人民代表机关无法及时、准确地体现人民的意志，人民实际上无法通过自己的代表机关对国家实行管理。

　　苏维埃政权建立初期，由于俄国广大劳动群众文化水平和管理国家事务的能力所限，劳动人民直接管理国家事务的设想无法立即实现，由于管理国家需要专门从事国家管理的集团，这就使权力与权力的主体—人民之间出现了分离现象。列宁在创建苏维埃制度时就认识到，防止国家权力蜕化变质，只靠领导者的优秀品质是不行的，而必须建立对国家权力机构的监督机制，以防止国家权力无视和违背人民意志，防止国家权力机构产生特殊的意志和利益。为此，列宁十分注意人民监督问题，他设想通过两个途径来实现人民主权思想:其一，全体人民对掌握和行使国家权力的机关、干部进行监督，其二，人民通过选派自己的代表组成人民代表机构对其他国家机关进行监督。

　　第一种途径在苏维埃基层组织中有所运用，但却很难用于高层苏维埃。

　　第二种途径的前提是人民代表选举的民主化和科学化。在这方面，苏联长期实行等额选举制，选民没有选择的余地。侯选人的产生和当选在很大程度上不取决于选民，而取决于上级领导人。人民代表并不需要对人民、选民负责，而要对影响其当选与否的上级领导人负贵。在许多场合，许多人民 代表不能始终如一地为人民说话、办事，而是为了讨好上级领导人，报喜不报忧，不能如实地反映人民的疾苦和愿望。一些劳动模范、先进人物当选人民代表，也完全是出于宣传上的考虑。这大大影响了人民代表的质量，许多人民代表不具备起码的参政、议政能力，致使苏维埃变成了一种荣誉机构。

　　由于苏联历届领导人坚持僵化的、教条主义的思想路线，在不同程度上忽视了社会主义国家建设问题，致使苏维埃权力体系存在的这些缺陷，不仅长期得不到解决，而且还在不断发展，严重挫伤了人民群众的政治积极性，也影响了社会经济的发展，成为导致苏联演变的隐患。

二

　　戈尔巴乔夫执政后，提出了改革苏维埃制度的任务，这是他的前任们没有解决好的一个问题。然而，由于他错误地把党政职能分开，恢复苏维埃的全权变成了取消共产党对国家政权和苏维埃的领导，从而使苏联发生了急剧的变化。

　　第一，戈尔巴乔夫未能历史地、辩证地看待以往的问题，对苏联政治体制的批判过了头，形成权力“真空”局面。

　　戈尔巴乔夫作为苏共中央总书记，不仅未对党内外逐渐升级的否定苏维埃国家70年建设实践的倾向作出应有的回击，反而迎合后来成为苏共反对派的口味，片面夸大和抨击苏联政治体制集权的一面，忽视这种体制的历史作用。

　　他在苏共第十九次代表会议上提出“恢复苏维埃全权”、“全部权力归苏维埃”的口号，却忽视了苏联70年形成成的客观现实:苏共作为权力的核心，不仅合理地掌握着对国家的政治上的领导权，而且也不合理地侵占着苏维埃的一部分管理权.而由于长期在党的机关直接插手下工作，各级苏维埃组织大多习惯于听从党的具体指示，自身主动性差，缺乏独立行使自己职权的能力。苏共第十九次代表会议后匆忙实施的国家权力重心从党的机关向苏维埃机关的转移，造成了国家权力的“真空”:苏共逐渐丧失了权力，苏维埃也没有掌握“全权”，而是被空谈家们的争论所困扰，无力对国家实行有效的管理，执行机关被反复多变的决策搞得无所适从，苏联国家管理体系逐渐陷入全面紊乱。

　　第二，戈尔巴乔夫把党对国家的领导同党过分干预国家具体事务混为一谈，导致苏共丧失对国家的领导权。

　　在改革政治体制的过程中，戈尔巴乔夫把苏共看作是影响改革的“阻碍机制”之一，对社会上不断涌现的非正式组织、苏共党内不断发展壮大的反对派势力缺乏应有的警惕性，反而希望以此来推动苏共自身的改革。事实证明，许多非正式组织以及苏共的反对派并非真心帮 助苏共进行改革，它们往往利用苏共历史上的错误大造声势，抢夺苏共让出的权力。在1989年春苏联地方苏维埃选举中，许多苏共候选人落选，反对派在许多地方得手。接着，1990年3月苏共反对派和民族主义者在波罗的海三国议会选举中获胜，共产党丢掉三国的政权。“全部权力归苏维埃”的口号造成了与1917年时完全相反的结果:苏共丧失了对国家、对苏维埃的领导权。

　　第三，议会成为各种政治派别的角斗场，人民群众远离国家权力的状况丝毫没有得到改善，苏联国家权威受到削弱，社会经济政策议而不决。

　　1989年5月苏联第一次人民代表大会的召开，使苏联国家权力结构发生了变化，人代会成为代表制最高国家权力机关，最高苏维埃成为常设机关—议会。由于人民代表的选举和议员的选举是在政治多元化和舆论对苏共十分不利的情况下进行的，一些苏共反对派头面人物纷纷当选，有的还进人议会，这不可避免地把各种思潮、政治倾向也带进了国家权力机关。

　　议会中逐渐形成了23个议员团，许多议员团并不是真正意义上的社会集团的代表。大多数议员醉心于政治斗争，对经济并不关心，致使空泛的争论充斥议会大厅，议会无法决定国家重大问题，政府的改革计划迟迟得不到通过，严重影响了社会经济的发展。

　　在此种情况下，苏联的危机形势逐渐形成并加深，同时，各加盟共和国各行其是，严重地威胁了苏联最高苏维埃的立法权，人民与国家权力相脱离的程度进一步加深。国家政权落人了一批与国家前途、人民的命运相比更关心自己私利的政冶投机家之手。由于人民没有撤换不称职议员和政府官员的权力，所以只能忍受自己选择的人对自己经济政治利益的侵犯。

三

　　在苏联国家管理体系陷人困境的时候，戈尔巴乔夫并没有停下来检查一下自己的“改革计划”，分析这些措施是否符合苏联的国情，具体落实一下成熟的措施，而是逐步放弃了苏维埃制，机械地照搬西方议会民主制和三权分立的权力结构，频繁变动国家权力结构，造成了更大混乱。结果，苏维埃制度遭到了全面的破坏，而三权分立式的权力结构又未能发挥作用，无力抵御民族主义的冲击，无法避免联盟的解体。

　　在“恢复苏维埃全权”、“全部权力归苏维埃”的具体执行过程中形成了国家失控的局面。对此戈尔巴乔夫解释为“社会机体内部几十年积累的问题和矛盾暴露于世”。同时承认，“在改革过程中未能避免出现失误和错误”[4]，但他从未考虑过改革的方向本身出了偏差。当新的国家权力体系不能正常发挥其管理国家的 职能时，他便把目标转向西方国家政体模式，幻想借用西方国家治理国家的办法来摆脱困境，声称“在资本主义社会和在社会主义社会有着就其内容来说十分相似的进程”。[5]以1989年11月26日《社会主义思想与革命性改革》一文的发表为起点，戈尔巴乔夫开始不再考虑从人民与国家权力的关系角度完善苏维埃制，而转向从权力制衡学说寻找出路了。在议会民主制、三权分立、权力制衡方面，资本主义国家有着长期实践经验，于是西方国家的现成东西便自然成为苏联学习的样板。

　　然而，在国家体制转换过程中又出现了许多问题。把苏维埃制改为议会民主制，把议行合一的国家机构改为三权分立的权力结构并不是一件轻而易举的事。在具体实施过程中，苏联领导人缺乏明确的计划，具体操作过程混乱，使国家最高管理系统处在过于频繁的变动之中，国家管理机构不能正常行使其管理职能。1985年以来苏联先后4次修改、补充宪法，每一次都涉及国家权力结构这个重大问题。人民代表大会制、议会制、总统制、内阁制不断出台。一些职位、机构之间的关系和权限缺乏明确性。

　　如总统制建立后，苏联总统和部长会议之间的权限出现重复，又未规定隶属关系，致使不久 之后又修改宪法，把部长会议改为内阁，确定了对总统的隶属关系。这种不断变动，势必对国家管理工作产生消极影响。正是在联盟权力机构不断变化的同时，苏联国民经济危机日益加深，各加盟共和国开始了各自的独立进程。

　　苏联的三权分立权力体系是在苏共的反对派对苏共大举进攻的情况下形成的。由于苏共这样一支起社会稳定作用的政治力量逐渐衰亡，退出政治舞台，国家权力系统处于各种政治派别争夺的中心。在此种情况下，国家政权根本谈不上有效地管理国家事务了，立法、行政、司法三权都陷人混乱之中。

　　首先，立法权的拥有者—人代会及议会仍 然是空谈家们角逐的场所，重大问题议而不决。在1988—1991年短短4年时间里，苏联出现了4个经济改革方案，每个方案都引起激烈争论，立法机关没有通过任何一个方案。这无疑妨碍了具体的行动，延误了经济体制改革的进程，最终影响了经济的发展。

　　在民族问题日益尖锐，各共和国纷纷闹独立、宣布本共和国的法律高于一切的情况下，苏联的立法机关实际上已无权可言。最后，连宣布苏联解体这种纯属国家最高权力机关职权范围内的事，也无须它表态了。

　　其次，行政权的拥有者—苏联总统由于在政治斗争中失去了自己最大的 支持者苏共，而变得无足轻重了。这当然与戈尔巴乔夫本人有着极大的关系。戈尔巴乔夫当选苏联总统后，拥有相当大的行政权，后来还掌握了一部分立法权，但他奉行了一条机会主义的路线，对直接影响苏联政局稳定的党内外反对派势力一味妥协、让步，在民族主义势力不断膨胀面前优柔寡断，遵守西方的政治斗争准则，被“民主”束缚了手脚，在严格遵守“道德伦理”的同时，忘记了作为总统的责任。为避免与反对派决裂，避免“内战”，不惜抛弃联盟的生存权。他在总统任期内实际上并未行使过象样的行政权。

　　再次，苏联宪法监督委员会从成立之日起，就遇到了各共和国挑起的“法律战”、“主权战”，根本无法正常行使护宪职责。该委员会对1991年4月23日戈尔巴乔夫等人搞的“9+l联合声明”这种显然侵犯苏联最高权力机关立法权的做法也默不作声，后来更是无法监督戈尔巴乔夫、叶利钦两人宣布苏联解体这样的违宪行为了。

　　戈尔巴乔夫对苏联国家权力体系的“改革”最终以失败告终。这场“改革”的结果是，导致苏共丧失对国家的领导权，人民远离国家权力的状况不仅未得到解决，反而更加严重了。由于国家政权失去了苏共这样一支政治力量的支撑，自然陷人了混乱，由于民族分离运动的 存在和发展，使苏联国家政权化为乌有。

　　目前，独联体各国都处在政治力量重新分化、组合的过程中，政治斗争、派别之争仍很尖锐。由于苏联解体的影响，各国的国家权威都在不同程度上受到削弱，这将使社会政治混乱局面更难以得到控制，各国的恢复和发展的道路将是艰难而漫长的。

　　(1992年4月底完稿)

　　注释:
　　[1]《列宁全集》中文第l版，第24卷，第3页。
　　[2]《列宁选集》中文版，第3卷，第208一209页。
　　[3]同上，第634一635页。
　　[4]戈尔巴乔夫在苏共中央二月全会(1990)上的报告(原载〔苏〕《真理报》1990年2月6日)
　　[5]戈尔巴乔夫:《社会主义忍想与革命性改革》(原载〔苏〕《真理报》1989年11月26日)