摘要:经济效益已成为转轨国家实施产业政策必须关注的问题。中俄两国政府都已认识到:要想保持经济的持续增长,产业结构的短期适应性调整必须和长期战略性调整相结合。产业政策中的产业技术政策将成为转轨国家提升产业结构、促进经济增长的钥匙。
　　　　
　　目前,无论在发达国家还是转轨国家内部,对于政府是否需要制定产业或结构层次的政策体系一直存在着争论。所以实行产业政策的经济绩效如何就成为转轨国家政府首要关注的问题。作为转轨国家的代表,中国和俄罗斯都处于从计划经济向市场经济转型的过程中,通过比较两国产业政策和产业结构差异及对经济绩效的影响,我们不难发现中俄两国在要素禀赋和比较优势上存在明显的不同,这必将导致两国在制定短期产业政策上存在很大差异。但是产业政策和产业结构的短期适应性调整必须服从并与长期战略性调整相协调,所以最终科学技术将成为转轨国家实现产业政策经济绩效的关键所在。
　　从经济转轨的发展进程来看,中国和俄罗斯存在着很大的差异,中国经济转轨的特点就是在市场化的进程中交织着工业化,而俄罗斯国内本身已经完成工业化,转轨经济进程的重点是市场化转型。目前,衡量市场化程度的代表性指标当属产业政策的绩效和产业结构的变化。中国改革开放以来的经济持续高速增长是与我国的产业政策适用性和工业化产业结构调整所紧密联系的[1]。目前的中国和俄罗斯仍然都同时处在市场化改革的进程当中,我们对两国产业政策和产业结构的差异进行比较研究,能为转轨国家制定和发展产业政策提供借鉴和参考。
　　
　　一、产业政策的经济绩效问题——产业结构调整与经济增长的关系
　　
　　产业政策是国家政府宏观控制国内产业发展的重要手段,国家的发展战略通常体现在产业政策上。产业政策发挥作用的立足点在于弥补“市场失灵”,创造并维护适度竞争的有活力的市场。产业政策所处理的问题是全面综合的复杂系统,因此产业政策是一组完整、相互关联、整体协调的经济政策的总和。这些政策主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策[2]。其中产业结构政策是整个产业政策体系的重点和核心,也是本文研究转轨国家产业政策的主要切入点。它主要包括产业结构调整和升级目标的长期规划;对支柱产业、战略性产业实施适度保护和扶植;对衰退产业的调整和援助等几个方面的内容。本文研究转轨国家产业政策问题也主要集中在产业结构政策层面上,通过转轨国家产业结构调整和升级了解产业结构政策对转轨国家经济发展的效用和影响。
　　产业结构政策作为确保产业结构调整和优化升级的必要条件,无不对转轨国家的经济增长起到至关重要的推动作用,从产业结构调整与经济增长的关系入手,论述产业结构政策的经济绩效问题是研究转轨国家产业政策问题的关键所在[3]。
　　道格拉斯·诺斯在《经济史上的结构和变革》一书中认为,经济绩效是指“生产多少,成本和收益的分配或生产的稳定性”。但由于转轨国家在经济转轨、社会变迁中的特殊内容,此时经济绩效既强调总产量、人均产量和社会收入分配,更强调引起产量、收入分配变化的制度行为能力。因此,经济绩效也常常被用来指出“经济转轨启动以后至某一时点市场经济结构的实现程度和新制度结构的行为能力,以及制度变迁过程中引起的经济变动和社会发展的轨迹”[4],在这里我们将重点研究转轨国家(中国、俄罗斯)产业政策和产业结构调整对国家经济绩效的影响和作用。
　　
　　二、中俄两国产业结构政策差异及对经济绩效的影响
　　
　　产业政策对一国经济增长的影响和作用主要体现在产业结构调整和产业组织变化上,在转轨国家内部由于存在两种截然不同的转轨形式,从而形成了两种截然不同的产业政策演变过程,由于中、俄两国的产业结构转变历程基本上可以代表转轨国家的不同改革模式,所以我们将分别从中、俄两国产业结构政策的历史演变入手分析产业结构政策对转轨国家经济绩效的影响作用。
　　(一)俄罗斯产业结构政策的演进历程及长期发展趋势
　　俄罗斯产业结构的既定态势主要是苏联经济政策的“遗产”,是几十年计划经济体制的产物。因此从这个意义上说,俄罗斯产业结构政策的演变是对以前僵化、片面的经济政策的颠覆。苏联解体之后,原有的经济体制一夜之间失去了调控经济的能力,这使得俄罗斯产业结构调整的难度进一步加剧。产业结构的严重失衡也越来越明显。俄政府产业结构调整势在必行。
　　俄政府首先实行从片面发展重工业的产业结构政策转变为重点发展轻工业和农业的产业政策,从而实现产业结构合理化。在1992年12月和1993年第一季度实施的“反危机”计划中分别提出对农业和轻工业的优惠税收、金融政策,以保障人民生活必需的农产品和轻工产品的供应,解决苏联解体给俄罗斯人民经济生活带来的危机。俄不仅努力加大农业投资力度,而且积极推进农产品价格的自由化,大大促进了农民生产的积极性。俄政府还实行国营农场和集体农庄私有化,到1993年6月大约90%的国营农场和集体农庄完成重组,私营农场达到26万多家。同时,俄罗斯的整个制造业结构也在发生变化,电子、机械、化学、造纸、建材、食品等工业生产都有不同程度的上升。产业结构进一步升级,在一定程度上出现了对原材料依赖下降而工业生产增长的趋势。这也使得对资源的利用效率和加工程度大大提高,高附加值产业发展较快,在国民经济中所占的比重在不断加大。俄政府近几年也在积极致力于将占国民经济相当比重的军工产业转为民用,将原来用于军工的先进技术向民用技术转化,从而推进整个部门技术的提高。俄在很多军工产业部门都具有优于很多发达国家的比较优势,所以这一转变将大大促进俄罗斯工业产业结构的进一步深化。

　　1994年以后,俄罗斯政府逐渐认识到产业政策必须能够解决特定的经济问题以及有能力将没有发展前途的产业或企业剔除。按照这一标准,俄政府将其国内的现有产业分为三类:有发展前途的新兴产业、有明显发展潜力的幼稚产业和没有发展前途的夕阳产业。通过对这些产业的划分,制定出不同的产业扶持和保护政策,将没有发展前途的产业从俄产业部门中剔除,从而使社会资源达到有效配置,促进产业结构进一步升级。
　　对于与产业政策相关的技术、能源、地区经济开发等政策俄罗斯也根据不同的产业类型进行了调整。目前这些相关配套政策已初见成效,对于俄罗斯的经济复苏起到了至关重要的作用。俄政府在促进技术进步方面的政策主要包括:一是通过引进外资从实际生产能力的提高中取得技术进步的好处;二是军用技术民用化,这一措施使得俄国内产业技术水平迅速提高;三是国民经济全面私有化,这一举措使技术进步对企业的生存发展起到至关重要的作用;四是从税收和金融方面对技术开发投资提供优惠条件。
　　俄罗斯政府目前已经认识到第三产业在国民经济发展中的重要作用,采取了一系列相应的调整政策,对长期处于落后状态的第三产业加以大力扶持。从1992年起俄罗斯政府逐渐开放商业、金融、保险和运输业,对这些产业采取了全面私有化的政策。政府减少对第三产业的各种限制,以使俄国内的第三产业在公平、健康的外部环境下发展起来。
　　普京上台后,俄罗斯国民经济呈现出健康、稳定的发展态势,特别是在国有企业私有化的产业组织政策出台后,俄国内的产业布局更趋合理,企业之间的竞争机制逐步完善。而产业结构政策的长期作用也将在未来一段时期内逐步显现出来。目前,俄产业政策的长期发展趋势可以概括为以下几个方面:一是在未来相当长的时期内,产业政策的重点还会集中在继续加强农业和轻工业的发展上,从而彻底改善长期以重工业为主的严重失衡的产业结构;二是对第三产业的政策扶持力度会进一步加大,以促进产业结构的升级和优化;三是进一步引入市场和竞争机制,从而使俄长期以来的工业化优势得到充分体现和发挥;四是由于俄罗斯国内短期的投资和投机行为仍然比较普遍,对外贸易商品结构的初级化特征明显,所以有关技术进步和能源产品的相关政策仍将是产业结构政策的重点所在[5]。
　　
　　(二)中国产业结构政策发展进程
　　1.改革开放以来中国的产业结构政策
　　中国作为社会主义国家在建国初期,按照苏联的模式优先发展重工业,但此时中国产业发展的长期目标并不明确。
　　中国从20世纪80年代开始引入产业政策的做法,但此时的政府政策文件和经济计划中仍然没有正式使用“产业政策”这个名词。1978年,中国政府在改革开放后进行产业结构调整,把发展燃料、动力、原材料工业和交通运输放在突出地位。同时,针对当时中国产业结构中存在的种种问题,决定大力发展农业和轻工业,改变重工业生产的服务方向和产品结构;节约能源,适当加强能源、交通等基础设施的建设,并对农业、轻工业、交通运输、能源和原材料等部门采取了一系列政策,保证其重点发展。1986年,“产业政策”一词正式出现在由全国人民代表大会通过的“七五”计划文件中,虽然当时的含义还局限在产业结构政策上,但当时产业政策已经成为计划文件中的一个重要概念。如1987年的文件指出,“计划管理的重点应转向指定产业政策,通过综合运用各种经济杠杆,促进产业政策的实现。”1988年,国务院授权国家计委成立产业政策司,标志着中国正式全面开展了产业政策工作,最终形成了研究、组织、制定和实施产业政策的组织体系。1990年以后,中国的产业政策进入一个较快的发展阶段,中国经济也进入了高速增长时期。此时的中国经济更加需要与经济发展和经济体制转轨相适应的产业政策。这一时期的产业结构政策涉及农业、能源工业、交通邮电产业、原材料工业、轻工业、第三产业、高新技术产业等许多产业部门,在数量和范围等方面都有很大提升。中国此时已经成为推行产业政策较多的国家。
　　2.中国未来的产业政策发展趋势
　　任何一个国家制定本国产业政策,都是期望通过相关产业政策的实施保持和促进本国经济的增长。为实现这一终极目标,各国均根据本国实际和国际政治经济环境制定相应的产业政策,并适时进行调整。中国作为世界上最大的发展中国家,目前应尽快建立起完备的工业体系,加速实现工业化并最终实现信息化。我们在新中国成立后较长一段时间内脱离经济发展的客观实际,片面追求发展速度,盲目实行重工业化,导致国民经济严重失衡,给国民经济发展带来了巨大影响。这个教训足以警示后人。中国未来的产业政策必须从中国产业发展的实际出发,充分考虑经济全球化背景下国际产业结构变化和发展的趋势,制定适合中国国情的产业政策,以实现中国经济发展的总体目标[6]。

　　中国产业政策的另一个重要特征就是产业政策重点支持的行业和部门过多,覆盖面过宽,导致产业政策就会失去重点,从而成为一个总体上失效的政策。到处都是产业政策,也就是没有政策。缩小产业政策的干预面,不仅有利于解决主要矛盾,也必然大大提高产业政策的执行力度和效果。未来中国的产业政策应该适当调整产业扶植的范围,根据产业升级以及工业化、信息化发展要求选择不同阶段重点支持的行业和部门,同时提升产业的素质和竞争能力,以促进经济增长方式从粗放式向集约式转变。
　　产业技术政策是产业政策的一个重要内容,其目的是引导和促进产业技术进步,以实现经济、社会和生态等方面的协调发展。随着我国经济的高速发展,技术进步越来越成为经济增长能走多远的关键因素。在我国近期出台的一系列关于经济发展的政策、决定中都包含了技术进步的内容。虽然如此,目前我国产业的总体技术水平还是远远落后于西方发达国家,产业国际竞争力不强,在产业技术政策实施过程中对市场机制的作用重视不够,存在重技术而轻吸收、重研究开发而轻商业应用的问题。我国未来的产业技术政策应该是鼓励技术进步,在重要基础产业尽快完成从初级技术、中间适用技术向先进技术的转换,完成以高新技术对传统产业的升级改造,加快高新技术产业化,带动产业结构升级。
　　我国以往的产业政策实践与大多数转轨国家相类似,往往倾向于通过行政手段实施产业结构调整、产业组织优化等工作。但如果政府部门缺乏必要的操作手段和管理能力,产业政策往往很难有效推行。在市场环境下,产业政策作为政府对产业发展施加影响、进行引导的政策工具,其实施手段应该尽量多样化。中国未来的产业政策应该尽可能减少政府的直接行政干预,更多地借助法律手段和经济手段,通过市场机制和高效的制度体系来引导和保障产业的健康持续发展[7]。
　　(三)中俄两国产业结构政策比较分析及其对经济绩效的影响
　　中国采取渐进式改革的模式,使得其在相对稳定的经济环境下保持了经济的持续高速增长;而俄罗斯采用了激进式的改革模式,使其在1992年改革至今经历了国民经济的大幅波动。特别是在转型初期,俄经济一度呈现出负增长,直到1997年才开始逐渐回升,2000年之后,俄经济进入稳定增长期。通过比较中俄两国产业结构和产出变化,我们发现在20世纪90年代中期,中国经济增长率出现了改革开放以来的最大值,这主要是由成本推进型通货膨胀所引起的,同时农业发展的严重滞后也是重要诱因之一。此时中国国内农产品供应紧张,价格上涨,导致一系列连锁反应(这与目前全世界范围内的农产品价格上涨有些相类似)。中国政府此时在坚持总量大体平衡的前提下,开始着重调整产业结构,从而实现了中国经济的“软着陆”。中国在调整产业结构升级的同时,对第一产业产值增长制定鼓励措施,农副产品的生产得到快速发展。同时,对于制约国民经济快速发展的“瓶颈”产业加大了调整力度,大规模进行基础产业和基础设施的投资建设,从而刺激国民经济的进一步发展。目前,中国正在经历其经济发展史上最长的一次经济高速增长期,产业结构的优化升级正在平稳进行。中国经济的持续快速增长,主要得益于产业结构政策与经济发展的相互协调和适应。而俄罗斯采取的激进式的全面经济改革却使其一度陷入了长达数年之久的政治和经济危机之中。俄罗斯的产业结构是从苏联继承而来的,重工业产业和能源产业作为国民经济的支柱产业部门一直在其经济发展中起至关重要的作用。在1997年以前,俄经济增长一直呈现负值,在1994年更是出现最大跌幅。除了产业结构等自身原因外,国际市场资源价格的涨跌也是影响俄经济发展的主要原因。1997年后俄经济开始逐步复苏,虽然产业结构仍然处于轻、重工业失调的局面,但工业产出出现正增长,这主要得益于普京执政以后推行的宏观经济调控政策。他开始采取“渐进的、逐步的和审慎的方法”,吸取以往激进式改革的教训,把市场经济和俄罗斯的现实结合起来,进而提出和实施了一系列战略性举措,包括努力改善投资环境,提高石油、天然气以及其他原材料生产部门的出口能力等。目前,俄罗斯的能源工业产业部门是拉动俄经济增长的重要引擎,但同时我们也看到长期依靠燃料能源等资源型工业发展经济的基础是脆弱的,它会受到来自国际市场、国内储备和世界局势等多方面外部因素的影响。这也弱化了俄经济进一步增长的潜力。俄罗斯在1992年实行经济转轨以来,把产业结构从以重工业为主导逐渐演变为以能源、原材料工业为主导,这不能不说是一个比较危险的产业结构布局,也有人悲观地称之为“自发性和退化性的逆工业化趋势”[8]。但我们认为这并不意味着俄目前的产业结构相对于苏联时期更加畸形。在第二产业内部,通过政府实施的科技创新政策引导调整工业结构,尤其是发展加工、制造业,重视有科技含量的和深加工产业的发展,是俄产业结构调整的重点。知识和技术成为俄经济是否能重新腾飞的关键。目前,俄政府已经出台了一系列扶持加工业和鼓励科技创新的法律法规,并把“优先发展处于科技进步领域领先地位的部门”作为启动产业结构调整的关键,从而为经济增长注入新的活力。

　　三、结论与启示
　　
　　总结中俄两国产业结构的差异以及对经济绩效的影响,我们可以发现,俄罗斯原有的产业结构是倚重重工业和军工产业的畸形产业结构布局。它在由高度集中的计划经济体制全面迅速地转向市场经济的过程中,完全打乱了原有的社会供给与需求关系,这种资源配置方式的改变使得原有的产业供应链中断,而建立新的市场经济产业供应体系,需要一个很长的转换过程。俄罗斯重点依靠能源燃料的产业结构体系是在这样一种背景之下出现的:俄罗斯在激进式经济转轨过程中,要摆脱经济转轨所带来的经济衰退,克服产业“瓶颈”,恢复经济增长,只能把发展的重点放在本国具有比较优势的产业上,而燃料资源产业部门正是俄罗斯的优势所在。俄罗斯拥有丰富的自然资源,能源矿产储备丰富。这些都成为其发展能源工业的有利条件,加上目前国际市场能源价格的持续上涨,使得俄产业结构从以重工业为主导向以能源、原材料工业为主导成为可能。
　　与俄罗斯不同,中国从计划经济向市场经济过渡采取的是渐进式的转轨模式,这决定了产业结构的调整同样具有渐进式的特征。中国改革的特点是增量改革,在资源配置上引入市场机制,这一机制最早是大大促进了农村生产效率的提高和农村经济结构的变化,进而影响其他地区和产业的经济结构调整。在中国的经济转型过程中,中国充分利用劳动力密集型产业的比较优势,发展劳动力密集型产业,这也是保持中国经济长期持续快速增长的原因所在。
　　比较中俄两国产业结构与经济增长的关系,我们会发现要想保持经济的持续增长,产业结构的短期适应性调整必须和长期战略性调整相结合,中俄两国政府已经充分认识到这一点。俄政府把“工业政策”定在“优先发展处于科技进步领域领先地位的部门”,表明俄政府已经选择了一条通过技术突破性战略来调整产业结构的道路。目前来看,实施效果还是不错的。俄罗斯目前仍然拥有世界上先进的科技网络,科技潜力巨大;在军工产业向民用工业的转变过程中,可以进一步把技术和市场相结合,从而创造出更大的生产力。与俄罗斯不同,中国要想实现产业结构升级,就要通过技术进步与劳动力增长相结合的方式,立足本国国情,大力发展高效益、高附加值的高新产业,加强产业的技术含量,对传统劳动密集型产业进行技术升级改造,实现优势产业结构的自身升级。虽然中、俄两国的产业结构有很大的差异,但两国在经济转轨过程中进行产业结构调整从而促进经济绩效的目标却是完全一致的。中国和俄罗斯作为转轨国家中的两个典型代表,虽然在国家产业结构初始条件、转轨方式、国情和资源禀赋上都存在很大的区别,但是我们可以发现,技术进步和技术创新才是转轨国家实现未来经济增长的关键所在。产业政策中的产业技术政策,最终将成为转轨国家提升产业结构、促进经济增长的钥匙。
　　
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　　[责任编辑:刘伟东]