4月6日，荷兰举行了关于欧盟与乌克兰联系国协定的全民公决，约有61%的参与者投了反对票。本次公投结果将不仅左右联合协议及乌克兰的未来，同时也考验荷兰政府对欧盟支持，以及欧盟内部整合的能力。尽管这次公决结果只是咨询性的投票，不对荷兰政府构成强制性约束，但仍然对荷兰政府形成巨大的政治压力，也不敢轻易地对公投结果置之不理。公投结果导致欧盟批准与乌克兰的联系国协定就此搁浅，也成为考验布鲁塞尔决策机构能力的一次挑战。近年来在一些欧盟国家内部的活跃着“怀疑欧盟派”，特别在2014年以来这种政治力量的影响逐渐做大。在2014年的政治危机之后，乌克兰义无反顾地踏上了欧洲一体化之路，公投结果彻底惊醒乌克兰人的“欧洲梦”，不得不面对严峻的“地缘政治夹缝”现实，只有采取理性和务实态度才有可能带领国家走出危机。 

　　一、荷兰反对党的“反水”打乱欧盟外交布局 

　　欧债危机及其体现的欧洲一体化政治危机，分别折射出国际组织、地区一体化在全球化发展新阶段的普遍困境。在欧债危机、乌克兰危机和叙利亚危机的多重影响下，欧盟外交逐渐陷入“内外交困”的局面。欧盟及其成员国政府都忙于应付内部安全、难民和经济压力，外交日益内向，外交能力变得力不从心。冷战结束以来，欧盟一直把市场准入作为吸引别国在经济或政治等问题上向其让步的“胡萝卜”。 “东方伙伴关系计划”是欧盟东方外交的重大举措，试图以政治、市场和文化上的软实力拓展在原苏联空间的影响力，但是，由于欧债危机和乌克兰危机的影响，欧盟内部保护主义明显抬头，令其无法进一步对外开放市场，引发战略伙伴指责其“不公平竞争”。 

　　首先，欧洲右翼政党的迅速壮大一定程度上分化欧盟立场，给欧洲一体化带来更多的不确定性。欧盟与乌克兰签署的联系国协定是欧盟外交的重要成果，这是欧盟第一次为了和原苏联国家达成政治结盟协议，除了在经贸达成自贸区以外，其目的也旨在协助乌克兰进行政治和法律改革，通过强调民主与法治肃清贪腐现象，保障公民的人权和基本自由，完善市场经济及环境保护，在乌克兰实行欧盟法规与标准，以及实现欧洲的民主政治。尽管该协议早已在2014年9月获欧洲议会批准，但仍需经欧盟28个成员国议会逐一批准后才能正式生效。然而，此次荷兰公投结果，却让老牌欧洲国家——荷兰成了乌克兰欧洲一体化的“拦路虎”。 

　　在欧盟政治向右转的背景下，欧盟对于乌克兰的欧洲一体化更加谨慎。2016年3月，欧盟委员会主席容克就明确表示，乌克兰在未来20至25年内不能成为欧盟和北约成员国。容克的表态意味着欧盟似乎已经认识到：没有必要为了乌克兰而太过刺激俄罗斯，这样对自己没好处。[①]荷兰作为欧盟创始国在欧洲一体化问题上扮演着领导者的角色，但荷兰社会内部却发生了分化，质疑一体化政策的力量不断上升。“疑欧派”在荷兰社会有着较为稳固的社会影响力，该国早在2005年的公投中就曾否决过欧盟宪法。在2005年举行的《欧盟宪法公约》全民公决中，有63%的选民投了反对票，支持率仅为37%。特别是在巴黎恐怖袭击和布鲁塞尔恐怖袭击案件之后，欧盟内部逐渐上升的排外和疑欧情绪继续上升。荷兰选民再次在2016年4月全民公决中否决了欧盟与乌克兰联系国协定。虽然此类公投结果并没有法律约束力，但海牙政府仍然要必须正面应对。预计荷兰政府必然会与布鲁塞尔进行谈判，重新对协议内容进行协商。首相吕特在公投结果公布已经表示，会逐步寻找各方面都可以接受的解决方案。荷兰选民出人意料地否决协议不仅是欧盟外交的重视失利，同时也为欧盟未来的一体化政策埋下消极的隐患，“疑欧主义”已经成为影响全球政治不容忽视的因素。 

　　二、荷兰公决反应出欧洲民主政治的退化 

　　冷战结束后，欧洲政治出现一定程度上退化，主要表现在政治的碎片化和右倾化。荷兰全民公投否决欧盟与乌克兰联系国协定既是一次外交危机，同时也是一次国内政治考验。欧盟成员国内部民主政治发生出现了一定退潮，传统的代议制模式越来越难以不足选民政治参与的需求。一方面，为了应对内部的安全和财政压力，欧盟需要加强统一决策的力度，但是另一方面是成员国对欧盟决策机制的期望却在日趋差异化。 

　　首先，政治碎片化导致欧盟的凝聚力下降。 

　　冷战的结束深刻地改变了欧洲和世界的地缘政治格局，欧洲主义的意识形态在变得愈发疲弱，似乎失去了存在的理由。欧洲民众对于“精英主义”的欧洲一体化越来越失去热情，对于布鲁塞尔的欧盟决策机制感到失望，欧洲内部怀疑一体化的情绪不断蔓延。欧洲党派政治出现严重的右倾趋势，各国不断滋生的民族自私主义使得欧盟集体决策机制的权威受到削弱，并凸显欧盟决策机制中的空转问题。新成员国人员的自由流入，一定程度上损害老成员国社会对一体化的信用和凝聚力。欧洲经历了长达数年的经济危机，以及政治左右派长期分裂，疑欧派和反欧派在本届欧洲议会选举势力崛起，象征欧洲选民对欧盟的理想破灭。欧洲议会向来是欧洲联邦主义的堡垒，如今已成为反欧盟势力的滩头堡。抱持“欧洲怀疑论”的政党除了英法之外，也出现在丹麦、匈牙利和希腊等国家。反对派势力在欧洲议会崛起，影响层面也扩及欧洲以外地区。 

　　事实上，欧盟的东扩在扩大市场的同时，也给发达的西部国家巨大的就业和公共福利压力。在欧债危机背景下，许多欧洲国家经济增长乏力，失业率居高不下，民众对欧盟机构及其领导人的工作效率和执政能力心存诸多不满。欧盟内部的“疑欧”乃至“反欧”的情绪显著上升，极右翼和疑欧派的政党不仅在2014年的欧洲议会选举中成功“逆袭”，而且还在一些欧盟大国的议会选举中也斩获不错的成绩。在2015年3月举行的法国地方选举中，极右翼的“国民阵线”获得了约28.4%的支持率，这是该党选举历史上的最好成绩。英国民众对疑欧情绪也在上升，右翼的独立党在2015年的议会选举中得票率排名第三，比上届增加9.5%，是增幅最大的政党。右翼政党在东欧大国——波兰的表现更是出人意料，既反俄又反欧的候选人杜达在2015年当选新总统，他在竞选中明确表示，反对波兰“跟着欧盟政策随波逐流”，认为波兰应拥有更多主权。[②] 

　　经济全球化和政治民主化使得欧盟社会阶层发展碎片化，不同社会阶层、不同文化背景和不同价值观都获得了生存空间。欧盟的后现代社会碎片化现象也让代议制中的“少数服从多数机制”成为意见表达的障碍，协商式民主正在逐渐西方宪政民主机制发展的新方向。疑欧派和反欧派政治力量即便不能成为主流，但仍会影响国内政治，降低欧盟外交的行动效率和资源投入。 

　　其次，反映欧盟政治格局的变化新趋势。荷兰否决与乌克兰的联系国协定不仅反映出欧盟内部外交分歧，还折射出欧盟内部力量对比的变化。中东欧国家已成长为影响欧盟决策的重要力量，他们不再简单地跟随“老欧洲”，而是越来越独立的发表意见，成为影响欧洲的新力量。一直以来，德法英三国在欧盟外交中发挥主导作用，成为影响欧洲事务的“三套马车”。在欧盟和北约东扩10余年后的今天，欧盟内部政治格局已发生巨变，中东欧国家从原来的“小学生”成长为欧盟事务中重要的一极，波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利以及波罗的海国家越来越不容忽视。特别是波兰已经成为欧盟内部新兴的力量，成为影响欧盟对俄政策的重要代表，波兰与波罗的海三国一道坚持要求欧盟采取坚决立场，并且单方面向乌克兰提供经济援助和军事支持。波兰曾多次对一些欧盟成员国反对扩大对俄制裁的立场表示不满。由于德国、意大利、匈牙利等国与俄罗斯有着密切的经济联系，非常仰赖俄国天然气和市场。他们在处理乌克兰危机上主张两条腿走路，一方面制裁俄罗斯，另一方面保持与俄对话渠道。经济制裁不仅给俄罗斯经济带来巨大困难，也让部分欧盟国家的经济雪上加霜。荷兰与俄罗斯之间存在深厚的经济联系，其中重要的是荷兰皇家壳牌公司对萨哈林二号油气项目的投资，以及喜力啤酒在俄罗斯多个城市中设有工厂。此外，作为全球最大的西红柿、土豆、黄瓜出口国，荷兰的蔬果类食品受俄罗斯进口禁令影响严重。农产品虽仅占荷兰总出口数的0.1%，却波及到了数量庞大的农民群体。荷兰的公投结果也反映出欧盟社会少数选民对欧盟外交“强硬派”的不满，如何兼顾外交价值观和经济利益的平衡也是欧盟需要解决的社会问题。 

　　中东欧国家在乌克兰危机中的立场十分矛盾，一方面他们反对俄罗斯采取武力手段改变欧洲国家边界，支持美国和北约扩大在欧洲的军事存在。经济危机和地缘政治危机的叠加不仅将“法德轴心”推上了欧盟领导核心的位置，而且也刺激中东欧国家对美国硬实力的倚重心理。乌克兰危机爆发以来，波兰更是该集团的旗手，呼吁集团成员国加强军事合作，强烈邀请波罗的海三国、罗马尼亚、保加利亚、乌克兰加入，联合防御来自俄罗斯的进攻。另一方面，除了波兰以外，匈牙利、捷克和斯洛伐克等国在制裁俄罗斯问题上奉行实用主义，不希望破坏对俄的经贸合作。由此可见，不仅新老欧洲之间存在立场差异，就是中东欧国家的诉求也是不同的。中东欧国家在欧盟内影响力的提升，并增加欧盟内部立场协调的难度。乌克兰危机只是欧盟目前面临多种危机的一种，但从荷兰全民公决结果仍然可以一窥欧洲政治发展的不平衡，以及欧洲权力结构的新变化。 

　　三、乌克兰的“欧洲梦”渐行渐远 

　　荷兰选民否决欧盟与乌克兰联系国协定除了表达对欧盟扩大政策的不满之外，还隐含着对乌克兰新政府的失望情绪。乌克兰新政府执政两年来的表现不仅让西方政府感到压力，也让欧盟社会的政治耐心消耗殆尽。国家政权更迭并没有改变乌克兰的政治腐败形象，反而严重损害了欧洲部分选民对民主的信心。发起此次公投的荷兰反对党认为，欧盟在与乌克兰签署联系国协定制定的标准过于宽松，有故意放水之嫌。他们认为，相关协议是他们所反对的乌克兰加入欧盟的初始阶段，这些政治团体呼吁选民说“不”，同时也是为了向欧盟决策高层发出警告。他们尤其担忧肆虐乌克兰政坛的严重腐败现象，以及难以化解的武装冲突。荷兰选民希望通过公投表达反对“非民主欧盟”及其“继续扩张”的意见。荷兰反对党希望借此促进欧盟在外交政策上更加严谨，避免将大量的外交资源浪费在与俄罗斯竞争之中。“非民调”创办人之一的奈曼表示，“联合协议虽然立意良好，但过于理想化，许多项目进程过快，即使乌克兰方面尚未达到欧盟要求的标准，欧盟仍是以予放行，草率过关。”[③]他认为，“应要求乌克兰先行改革，逐项达成目标后再行合作，而非先开放合作，再慢慢要求乌克兰。” 

　　首先，乌克兰政治距离欧盟标准还有较长的路要走。正当欧盟努力推动荷兰议会批准协议之际，基辅却传来亚采纽克政府辞职的消息。政权更迭已经两年，人民面对的依然是政治腐败和经济衰退的“老毛病”。乌克兰虽然摆脱了亚努科维奇，但是却依然未能摆脱寡头干政和政治腐败的阴影，掌握巨大社会财富的寡头集团仍然不肯放下粗暴干政的“大手”，政府腐败丑闻依然层出不绝。2015年3月19日，发生了大寡头科洛莫伊斯基动用私人武装与政府抢夺国有石油公司控制权的闹剧，尽管该事件未能得逞，但也足以显示寡头在乌克兰是何等的“任性”。另一方面，官员腐败事件依然屡见不鲜。2015年12月18日，互联网传出的政府议会视频显示，乌克兰引进的“外籍”州长萨卡什维利与内部部长阿瓦科夫对骂，互相指责对方贪腐。2015年12月8日，美国副总统拜登在乌克兰议会公开呼吁，“乌克兰应该采取更多措施打击腐败，否则将失去国际支持。”由于新政府在推进司法和公共政策改革进展缓慢，导致政治腐败现象继续蔓延。腐败不仅危及民众对新政府的支持，而且也经常导致政治内斗不断。2016年2月3日，乌克兰的“外籍”经济部长阿布罗马维丘斯因改革方案在议会受阻宣布辞职，他在辞职声明中还指出，“他下决心辞职的另一个原因是权力机关的腐败，有议员要求他在经济发展与贸易部关键岗位安排某些政治活动家。”[④] 

　　联系国地位协定不仅包括自贸区协议，还涵盖着一系列的技术、民主和司法要求。目前的乌克兰在政治民主化和司法改革上仍距离欧盟标准差距较大。西方在乌克兰投入了巨大的外交资源和经济援助之后，看到的仍然是一个前景黯淡的地缘政治泥潭。以至于德法两国外长在《法兰克福汇报》上联合呼吁，乌克兰必须克服“阵痛”坚持改革。文章写道，“由于腐败蔓延，整个社会的凝聚力已经受到威胁。”[⑤]美国《纽约时报》在2016年3月发表文章，将乌克兰称为“腐败的沼泽”。[⑥] 

　　其次，乌克兰在安全上仍然存在巨大隐患。作为2014年政治危机的一个恶果，乌克兰东部的武装冲突就像一个难以愈合的伤口，不仅威胁着乌克兰的安全，而且也成为乌克兰融入欧洲道路的巨大障碍。尽管在德国、法国、俄罗斯和乌克兰政府的努力下，各方先后签署了两份明斯克协议，但由于双方缺乏必要的政治互信，停火一直未能认真执行，政治和解进程迟迟未能实现。围绕执行明斯克协议所进行的宪法改革也是影响乌克兰政治稳定的导火索，民族主义政党担心扩大地方自治权的宪法改革有可能成为肢解乌克兰的“毒药”。[⑦]在缺乏国际安全保障的前提下，贸然对东部武装组织让步将会导致乌克兰在事实上解体。激进民族主义和极端主义政党虽然未能在2014年10月的选举进入议会，但他们领导组建的十多个战斗营是政府与分离武装作战的主力。凭借自身控制的军事力量，极端民族主义政党对国内政治和解的形成有力牵制。2014年9月，总统波罗申科推动议会批准了赋予东部冲突地区实行3年自治的“特殊地位法”，此举遭到祖国党和激进党的强烈反对，被指为错误的让步、放弃顿巴斯地区。激进党领导人利亚什科将议会通过的“特殊地位法”称为“世纪骗局”。2015年8月，波罗申科推动议会一读通过了扩大地方自治权的宪法修正案，此举招致执政联盟的分裂，民族主义倾向的激进党宣布退出执政联盟，该党领导人奥列格·利亚什科认为：“这条道路不是指向和平，而是指向分权。这完全是个相反的进程，迫使我们丧失领土。”[⑧]极端民族主义倾向的激进党、自由党及其极端右翼政党“右区”党的支持者与警察爆发激烈的街头冲突，示威人群向军警投去一枚手雷，造成一名国民近卫军人死亡，4名军警受重伤。 

　　小 结 

　　荷兰全民公决否决与乌克兰的联系国协定并见得是一件坏事，虽然一定程度上延缓了欧盟批准进程，但也许可能唤醒乌克兰社会的理性认识。欧洲一体化是一个漫长的过程，既需要乌克兰社会内部的努力，还依赖于一个稳定和谐的外部环境。有必要从快速入盟的“欧洲梦”醒来，理性地面对复杂的国内和国际环境。无论是外部环境和内部条件看，乌克兰在短期内加入欧盟的可能性都微乎其微。一方面，乌克兰自身不具备加入欧盟的条件，无论从政治民主、经济水平上，还是在安全环境上都无法满足欧盟标准。另一方面，难民危机、恐怖危机和经济压力也限制了欧盟外交的空间和能力。欧盟向原苏联空间拓展的努力实际上已经搁浅，单纯依靠意识形态、市场和外交等软实力是无法应对俄罗斯的“绝地反击”。在遭遇了债务危机和难民危机之后，欧盟国家内部立场开始分化，其中一些国家认识到，离开俄罗斯不可能解决乌克兰的问题，欧盟需要与俄罗斯一起来配合才能化解乌克兰危机。乌克兰的欧洲一体化同样离不开俄罗斯的保持。荷兰首相吕特谈及是否支持乌克兰加入欧盟时表示，乌克兰应该与欧盟以及俄罗斯都能维系良好关系，但如果乌克兰成为欧盟一员，这种情况就不可能发生，因此荷兰反对乌克兰加入欧盟。[⑨]荷兰社会的态度也许代表了欧盟社会的一种主流观点，乌克兰在加入欧盟的道路上需要更多的努力和耐心，既要怀抱远期的发展梦想，同时也要脚踏实地地面对现实的问题。 

　　（作者：张弘，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚所副研究员）