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塔什干峰会的主要成果及深远影响
赵会荣 来源:中国俄欧亚研究网 2016年07月20日

  2016年6月23日至24日,上海合作组织在乌兹别克斯坦首都塔什干召开成员国元首理事会第十六次会议。包括中国国家主席习近平、俄罗斯总统普京在内的成员国元首,以及印度总理莫迪、巴基斯坦总统侯赛因在内的观察员国领导人出席了会议。峰会对未来一定时期内上海合作组织的发展作出战略部署和重点规划,发表了《上海合作组织成立十五周年塔什干宣言》(以下简称《塔什干宣言》),通过了《<上海合作组织至2025年发展战略>2016-2020年落实行动计划》(以下简称《落实行动计划》),签署了印度和巴基斯坦加入上海合作组织义务的备忘录等重要文件,有力地推动了上海合作组织持续、健康和稳定发展,并给欧亚地区的政治经济格局带来了深远影响。

  峰会的主要成果 

  峰会的第一项成果是发布了《塔什干宣言》。发布《宣言》是历次元首峰会的“规定动作”。与以往不同的是,这次的塔什干峰会正逢上海合作组织成立十五周年、上海五国签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》二十周年。因此,《塔什干宣言》充分肯定了上海合作组织成立十五年以来取得的成绩以及日益增长的国际影响力,强调了成员国继续遵循“上海精神”和履行已签署的基本法律文件的重要性。成员国通过《塔什干宣言》就国际和地区热点问题共同发声,在政治合作的广度和深度上都有新的进展。值得一提的是,成员国首次就南海问题阐明一致立场,强调应在包括《联合国海洋法公约》在内的国际法原则基础上维护海洋法律秩序。所有有关争议应由当事方通过友好谈判和协商和平解决,反对国际化和外部势力干涉。这是成员国践行“互信、互利、平等、协作”新安全观的又一个成功范例,有利于南海地区的和平与稳定。当然,它也极大地鼓舞了中国维护南海主权和相应权益的决心和信心。

  峰会的另一项成果是批准《落实行动计划》。2012年上海合作组织北京峰会批准了《上海合作组织中期发展战略规划》,在此基础上,2015年上海合作组织乌法峰会批准《上海合作组织至2025年发展战略》。这是一份纲领性文件,规定了未来十年组织发展的目标和方向。而《落实行动计划》则规定了未来五年成员国在各领域合作的具体举措,对于提升务实合作的效率和实现既定战略目标有重要作用。

  峰会的第三项成果,也是最显著的成果,即正式启动印巴两国加入上海合作组织的程序,上海合作组织首次实现扩容。一个国际组织的扩大,可以说是其从稚嫩走向成熟的标志性事件。上海合作组织自此进入了一个全新的发展时期。上海合作组织于2001年成立,成立伊始就明确规定了它是一个开放性的国际组织。巧合的是,上海合作组织扩容的每一个关键步骤都与“塔什干峰会”紧密地联系在一起。在2004年的塔什干峰会上,上海合作组织首次接纳观察员国——蒙古国。在2010年的塔什干峰会上,上海合作组织批准第一份有关扩容的文件——《上海合作组织接收新成员条例》。此次塔什干峰会上,成员国元首批准签署《关于印度共和国加入上海合作组织义务的备忘录》和《关于巴基斯坦伊斯兰共和国加入上海合作组织义务的备忘录》。这两份文件规定,印度和巴基斯坦作为首批候选国需要签署规定其义务的系列法律文件。两国在签署相应的法律文件后有望在2017年阿斯塔纳峰会上成为正式成员国。

  在塔什干峰会上,成员国还签署了《上海合作组织成员国旅游合作发展纲要》。各方一致同意加紧制订和商签《上海合作组织反极端主义公约》,落实《上海合作组织成员国政府间合作打击犯罪协定》、《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间协定》和《上海合作组织成员国政府首脑(总理)关于区域经济合作的声明》,推动《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》尽快生效和落实,研究制定上海合作组织融资机制,实施《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》,制订《2017-2021年上海合作组织进一步推动项目合作的措施清单》。

  成员国元首们在峰会上发表了重要讲话。中方承诺将继续为上海合作组织的发展提供助力。中国国家主席习近平指出,为推动上海合作组织贸易便利化能力建设,中国将提供人员培训、设备和技术、援建质检实验室等项目支持。为了促进人文交流,中方还允诺为各国开展古迹修复和考古合作提供支持,继续落实青年交流项目,建设面向周边国家的国际医疗服务中心。

  俄罗斯着眼打造大欧亚地缘政治经济格局推动上海合作组织发展。俄罗斯总统普京对于上海合作组织的扩容前景充满信心,认为伊朗加入上海合作组织的障碍已经消失。他列举了上海合作组织即将开展的合作项目,强调欧亚经济联盟与丝绸之路经济带对接是一体化进程,上海合作组织成员国和独联体国家参加该进程将推动形成大欧亚伙伴关系。欧亚银行、亚洲基础设施投资银行和金砖国家银行可以促进多边经济项目的顺利实施。

  中亚成员国对于上海合作组织未来加强各领域合作、扩容和发挥更大国际影响充满期待。哈萨克斯坦是上海合作组织下一个轮值主席国。总统纳扎尔巴耶夫在峰会上重申建设欧亚统一经济空间的倡议,呼吁建立连接成员国与观察员国的欧亚交通运输体系,建议上海合作组织与中亚地区信息协调中心联合行动共同打击毒品走私。

  塔什干峰会为各国加强双边合作和小多边合作提供了契机。峰会期间,中俄蒙三国领导人举行会晤并见证了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》和《中华人民共和国海关总署、蒙古国海关与税务总局和俄罗斯联邦海关署关于特定商品海关监管结果互认的协定》等合作文件的签署。这标志着丝绸之路经济带建设同俄罗斯跨欧亚大铁路改造、蒙古国“草原之路”倡议对接合作取得积极进展。

  峰会的重要影响 

  元首峰会是上海合作组织最重要和最有影响的会晤机制,每年举行一次。本次塔什干峰会正逢欧亚地区力量变化和重组以及上海合作组织发展的关键时期,因此对于该组织发展和欧亚地区的政治经济格局产生了重要影响。

  首先,塔什干峰会有利于促进成员国经济稳定增长和提升成员国的竞争力。上海合作组织成员国的竞争力水平不一。目前,成员国经济增速出现不同程度下滑,有的国家甚至出现经济停滞和衰退,不同国家的经济发展水平和经济增速分化加剧。2016年第一季度中国经济增速降至6.7%,俄罗斯经济下滑1.4%,哈萨克斯坦前三个月经济下滑0.2%。在这种情况下,成员国需要扩大开放,加强合作,寻找新的互利项目和经济增长点。印巴两国加入后,上海合作组织将拥有超过30亿人口,约占世界人口的42%,约10亿青年人和近五分之一的世界经济总量。成员国通过上海合作组织可以获得巨大的市场、丰富的劳动力资源、多元的引资渠道和广泛的合作机会,增强本国的经济活力。

  其次,塔什干峰会提升了上海合作组织的国际影响力,使成员国拥有更多机会参与国际事务和维护本国合法权益。扩容后,上海合作组织成员国所覆盖的地理范围将扩大到南亚地区。如果加上观察员国和对话伙伴国,上海合作组织的地域范围已经涵盖东亚、中亚、南亚、西亚、东南亚和东欧,共18个国家。在上海合作组织内,中俄两国是联合国安理会常任理事国和核大国,扩容后又增加了印度和巴基斯坦这两个事实上拥有核武器的国家,这使得上海合作组织在国际事务中的影响力进一步上升。上海合作组织秘书长拉什德·阿利莫夫指出,目前又有五个国家申请成为对话伙伴国。这表明该组织所坚持的理念、原则、对于成员国稳定和发展所作出的贡献得到了这些国家的认可,上海合作组织的地域范围还有可能继续扩大。上海合作组织早在2004年就获得联合国大会观察员地位,近年来与其他国际组织的合作不断加强。未来,成员国、观察员国和对话伙伴国可以利用上海合作组织的平台更加深入地参与全球治理,避免在国际规则制订过程中被边缘化。

  第三,塔什干峰会将推动成员国对于原有的地区战略和政策做出新的调整。俄罗斯一直把欧亚经济联盟(过去是关税同盟)和独联体集体安全条约组织作为实现欧亚地区一体化的主要工具。与西方在欧亚地区的战略对峙加剧促使俄罗斯寻求更广阔的战略回旋空间以对冲西方的压力。同样遭遇西方(特别是美国)压力、处于上升期的中国,对于俄罗斯维护在欧亚地区乃至全球的影响,既是能够借助的重要力量,也是不容忽视的竞争对手。特别是“一带一路”倡议给俄罗斯决策层造成很大震动。在这样的背景下,俄罗斯全力推动上海合作组织扩容,并把印度作为首选对象。塔什干峰会后,俄罗斯将加速实施大欧亚一体化计划,即推动建设覆盖欧亚经济联盟、东盟、上海合作组织和丝绸之路经济带的大欧亚伙伴关系,以引领上海合作组织的发展方向。中国和中亚成员国始终把上海合作组织作为加强地区合作、促进地区稳定与发展的平台,过去一直都倾向于把中亚看作合作的重心。塔什干峰会将推动中国与中亚成员国调整对于上海合作组织的地区定位,整合本国的国别和地区政策,与俄罗斯进行战略对接,促进共同安全与发展。

  第四,塔什干峰会推动成员国、观察员国与对话伙伴国加强在各领域的合作,有利于促进国家之间关系的和睦以及欧亚地区的一体化,有利于推动更加合理的地区和国际秩序的形成。扩容使上海合作组织的政治责任区相应扩大,成员国的多样性更加突出,必将带来合作领域的扩大、合作议题的增加、合作深度的拓展和合作方式的多样化。成员国彼此之间的认知水平和互信程度、经贸联系以及共同应对安全威胁与挑战的能力也会得到进一步提升。双边合作,特别是中俄全面战略协作,“一带一盟”有效对接,中俄印、中俄蒙等小多边合作模式的发展对于推动欧亚地区一体化也将起到积极作用。更为重要的是,上海合作组织所倡导的合作共赢的理念、平等的相互关系准则以及追求和平与稳定、不对抗、不结盟、不针对第三国的独特模式将随着组织的不断发展得到越来越广泛的认同,这种模式的目标是实现共同安全和共同发展,因此符合多数国家特别是发展中国家的利益。它的成功推广将对冷战思维和霸权主义形成有力的冲击,为变动中的地区和世界秩序的发展方向提供另一种可能。

  这里顺便提一个问题,即扩容是否会引发外部力量对上海合作组织采取政策和措施进行遏制,目前看可能性不大。主要原因有二:一是上海合作组织不是军事同盟,也没有自己的军事力量,相对于上海合作组织,中俄两国战略协作的进展更能牵动西方的神经;二是2008年金融危机以后,大国主导的区域经济一体化机制迅猛发展,形成相互竞争态势。上海合作组织作为地区性国际组织为地区经济一体化提供了可能,潜力也很大。然而,截至目前,上海合作组织的成果更多体现在安全合作领域,在多边经济合作方面走得还比较慢,在金融、能源、交通、产业、服务等领域还没有形成合力,在世界经济中的话语权还很有限。

  最后,扩容在给上海合作组织的发展提供很多活力的同时也不可避免带来一些问题。首当其冲的是,协商一致的原则意味着任何成员国都有一票否决权。当成员国数量增加后,成员国多边合作的复杂性也会相应增加,寻找到成员国共同的利益诉求并在实现共同利益的方式方法上达成一致将变得更加困难。而协商一致原则是成员国拥有平等权利的有力保障,也是上海合作组织长期具有生命力的重要支撑,不能改变。短期内,上海合作组织需要解决与扩容有关的会费比例、常设机构人员配额等技术性问题。长期来看,上海合作组织的扩容可能使一些老问题的解决变得更加迫切,包括如何协调解决成员国之间的矛盾,如何深化安全合作以应对各种新威胁,如何推动建立开发银行和提升区域经济合作水平,如何促进观察员国、对话伙伴国与成员国之间的合作,是否有必要研究制订成员国退出机制等。上海合作组织在国际事务中能发挥多大作用,不仅取决于它所倡导的“上海精神”的生命力,更取决于它实现互利共赢的能力,否则可能大而不强。而在实现互利共赢的过程中,毫无疑问,大国需要提供更多的公共产品,承担更多的责任。

  (作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚所乌克兰研究室主任、副研究员,中国社科院上海合作组织研究中心特约研究员)