【内容提要】为了推进中俄边境口岸建设和口岸经济发展、提升中俄务实合作水平， 中央和地方各级政府应该强化顶层设计、统筹安排。从中央政府来说，主要是做好协调 与政策倾斜两个工作。地方政府要重点抓好深化体制改革、加大扶持力度、选准合作重点、重视沿边城市建设和加强人才培养几方面的工作。

　　【关 键 词】 中俄合作　黑龙江省　边境口岸

　　【作者简介】 姜毅，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员。

　　多年来黑龙江省对俄合作一直走在全国前沿，被称为全国对俄沿边开放的桥头堡和枢纽站。而边境口岸又是黑龙江省沿边经济发展的主要平台，在中俄经贸合作中占据着极其重要的地位。依据黑龙江省开发开放的总体布局，边境地区将构筑起开发开放“先导带”。在提升两国合作规模和质量、布局新型产业结构、加强口岸城市建设等一系列环节上，边境口岸都将发挥无可替代的作用。本文是在调研基础上形成的对黑龙江省边境口岸未来发展的一些看法和政策建议。

一、几点思考

　　（一）关于口岸合理布局、统筹协调、分工合作

　　黑龙江省拥有15 个对俄边境口岸，从与俄罗斯有3 000 多千米边境线的长度看，口岸数量似乎不算多。然而，多年来的实践证明，这并非简单的距离与数量的比例推论问题。目前，这些口岸运行情况各异，个别口岸并未真正开通。需要看到，俄罗斯远东地区物流客流相对有限，即使把未来的发展潜力也考虑在内，15 个口岸都红红火火发展也不现实。

　　值得注意的是，目前几乎所有口岸“同质化”状态十分明显，即进口原材料，出口机电和轻工产品，更多地扮演着过货通道的角色。近年来，按照逐个“开放战略规划”的要求，各地都在着力向“出口抓加工、进口抓落地”的新型基地发展，但仍然没有完全跳出“同质化”的倾向。口岸贸易结构当然与中俄总体贸易结构有关，不过，沿边建设针对一个国家、一个大区（俄罗斯远东联邦区）的15个业态、功能相近的口岸，不仅发展潜力无形中受到制约，相互牵制也在所难免。更重要的是，这样发展起来的口岸也难真正起到促进地方经济社会进步的作用。

　　经过二十多年发展，沿边口岸建设、口岸经济要想有所突破，同时也为了避免恶性竞争，减少内耗，应该优化口岸布局，整合口岸资源，统筹协调，分工合作，根据实际情况，选择不同的发展方向。由国家和黑龙江省依据建立沿边开放带的战略部署，在充分考虑各边境口岸地方利益的同时，进行统一规划和定位，突出重点，突出特色。对地理条件优越、基础设施较好、交通运输便利的重点沿边口岸，给予重点扶持。对于客流量少，专业化突出的口岸则应促使其向农产品、资源性商品等专业化口岸形式转型。

　　依据《国家口岸发展规划（2011—2015 年）》，国家将启动口岸退出机制，对批准开放满三年仍未开通运行、布局调整或功能退减的口岸启动退出机制。因而，如何处理目前未开通的边境口岸是一个值得认真对待的问题。其中有几个因素应该考虑。第一，一些口岸关闭后，是否会影响到当地与俄方相邻地区的合作，是否会因距离拉长造成进出口商品成本增加？导致这些口岸运行不佳或无法开通的关键因素，是否与俄方对应口岸状况有关？消除这一因素后，是否情况会有较大好转？第二，口岸一直是很多地方招商引资、促进经济发展的“名片”，这些年实际情况如何？从长期发展角度看，保留这块“招牌”的潜力有多大？在漫长边界线上，发展有一定规模的城市（县城、村镇）非常重要，口岸关闭后是否会影响这种关系到国家安全的整体布局？

　　需要指出的是，在未明确这些口岸何去何从的决定之前，当地不宜再在口岸基础设施上先期投入过多，以免造成新的浪费，也加重地方财政和债务负担。

　　（二）关于发展与保护

　　经过多年努力，黑龙江省边境口岸软硬件都得到了较好的发展。但一些口岸基础设施建设规模过大，投入过多，更多强调“着眼未来”，强调搭建“招引金凤凰的梧桐树”，未充分考虑地方经济实力，发展可行性不足，存在贪大求全的现象。在不少口岸地区经济并不富裕、财政收入依然紧张的情况下，基础设施投入过大往往导致当地发展经济、改善民生乏力。

　　各地都意识到，园区是口岸经济的重要载体，都在设法建设各类开发区、工业园。很多地方醉心于上项目、铺摊子，却对自身条件和特点考虑不够。目前看，一些园区建设缺乏科学定位与合理布局，品质不高，技术含量低，同质化明显。

　　大部分边境口岸城市基础薄弱，自身造血功能不足，基本倚仗物流中转。很多地方不满足于只充当过货通道的角色，希望延伸口岸功能，做大做强口岸经济。这种思路本身不错，也很有前瞻性和开拓性。不过，在实现“抓加工、抓落地”时应该符合经济规律和自然规律，还要注重环境保护，防止过度开发。由于基础设施、劳动力数量和质量、投资效益、运输成本、环境承载力等等因素的限制，在中俄贸易中，进口占较大比重的能源、矿产类商品几乎很少能在口岸地区“落地”。同样，出口中份额较大的机电、轻工商品也很难在口岸地区实现规模性“加工”。各地对此应该要有较清楚的认知。

　　开发与保护是一对矛盾，如何协调、处理好这对关系的确是摆在许多相对落后地区面前的十分棘手的问题。地方在发展口岸经济时不仅要有强烈的使命感，还应有足够的责任感，要对一方百姓负责、对历史负责，在口岸发展定位、口岸基础设施建设方面一定要进行充分的科学论证，必须综合考虑社会、人文和自然生态等各个方面的因素，考虑环境的承载力不能只想眼前发展而不考虑长期后果，只顾及现在而忽视未来。在国家调整经济发展结构、强调“新常态”的大背景下，黑龙江省沿边地区恰好具有了某种“后发优势”，应尽可能避免其他地方在经济发展中已经出现的弊病，努力在口岸经济发展过程中探索出一条新路。

　　（三）关于发展重点

　　黑龙江省是国家粮食和农作物主产区，绝大部分边境口岸所在地的经济也是以农业为主，粮食又是关系国计民生、国家安全与社会稳定的关键。无论是为了应对与西方对抗，还是为了远东长远发展，俄罗斯都必然对增强农业、农副产品生产抱有更大期望。因此，边境口岸地区利用黑土资源和传统优势发展现代农业，应该可以成为开展对俄合作的一个重要领域。这些地方在农业、农产品方面实现“出口抓加工、进口抓落地”也具有较好的基础性条件。

　　现代农业早已不是“脸朝黄土、背朝天”的概念，包括了科技、制造、投资、生态和环保等诸多要素，全业态延伸和拓展空间较大。沿边地区如果能够做好中俄农业合作这篇文章，对于提升边境地区务实合作质量，转变口岸所在地“过货通道”的状态，在拉动当地经济发展同时保护环境，推动当地传统农业向现代农业转变等方面都能够起到举足轻重的作用。可见，在沿边口岸地区发展农业合作，具有易启动、易见效、受益范围大、发展前景广阔等优势，值得高度重视。

　　中俄毗邻地区的农业合作符合两国的共同利益。今后要在互补互利、互惠双赢的原则下，通过多领域、多模式、多层次的双边合作，优化农业产业结构，发展特色经济，从而促进两国农业产业的共同繁荣和可持续发展。

　　（四）重视扶持小微企业

　　这些年，谈到发展中俄贸易、发展口岸经济，人们的注意力往往放在大中型企业上，所谓“优化贸易主体结构”也主要是指中俄经贸合作要以大中企业为主。而对小微企业则重视不够，将其等同于“低端”、“搅乱秩序”、“假冒伪劣”。这种观念是不正确的。帮助企业做大做强，与忽视，甚至歧视小微企业完全是两回事、两种态度。尽管中俄经贸合作中出现问题的以小微企业居多，但并不意味着大中企业就不存在问题。关键是政府有关监管、引导和规范是否到位，是否有效。

　　事实上，目前在边境口岸从事对俄经贸合作的很多是小微企业，未来一段时间这种状况也不会有根本改变。这些实体具有经营方式灵活、资金运用少、市场反应灵敏等优势。而且，小微企业在人气、物流、资金、就业、税收等许多方面与口岸地区联系更紧密、更“接地气”，在实际生活中也关系到口岸地区市场经济的活力，关系到民生改善和社会稳定，关系到人才与财富能否吸引来、留得下。这些企业发展起来了，口岸对当地经济社会进步的贡献才能真正落实。众多红火的小微企业与大中型企业相互配合、取长补短，才是口岸地区乃至整个对俄合作真正健康的发展结构。

　　近年来，国家高度重视小微企业的发展[1]，相继出台了一系列政策。在这种背景下，各级政府应该结合本地实际和长期发展思路，把扶持和重视小微企业健康规范发展纳入口岸经济发展的规划中去。

二、对中央政府的建议

　　边境口岸的发展需要得到国家的宏观指导、统筹安排，需要有关部委给予指导、协调及政策支持，既要积极推动地区经济社会发展，又要兼顾全国政策和相关国际规则，还要考虑到中俄双边关系诸种因素。

　　为推进地方对外开放，提升对俄经贸合作，中央政府做好协调和政策倾斜两个方面的工作是十分重要的。

　　（一）关于协调

　　过去的经验证明，中俄合作中一些具体的问题需要中央，甚至高层出面才能有所收效。许多项目的合作、推动、落实，都需要国家层面，直至中央领导人不断向俄罗斯方面表示中国方面的关切。在实际工作中，我国沿边地方政府部门在与俄罗斯方面有关边境口岸、边境贸易等领域的交往中常常因为与俄方在行政级别上“不对等”而遭俄方冷遇。因而，在口岸开通和正常运营、促进边境地区合作大项目落实等方面，还需要由中央有关部委加强与俄罗斯方面协调，强调中国方面的关切，促使俄方积极回应。

　　第一，通关政策。建议有关部委与俄方协调，促其增加资金投入，改善俄方一侧口岸基础设施条件，提高通关能力；敦促俄方提高通关查验效率，尽可能与中方工作时间相衔接；督促俄方完成中俄之间已经达成的各个协议，尤其是尽快落实经过两国高层批准的大项目，如同江跨境铁路桥俄方一侧工程的早日开工，与俄方商讨建设其他跨境大桥等重要设施，探讨尽早开通一直关闭的口岸的可能性。第二，金融政策。金融服务是对外贸易发展的重要保障，直接关系双方经贸往来的顺利程度及发展状况。

　　为扩大相互投资，改善双边经济活动中金融服务相对滞后的局面，应与俄方探讨为商贸往来企业在对方金融市场相互搭建融资平台的可行性，探讨相互认可对在对方境内企业资质、资产认证的可行性，便于其跨境融资。要着手研究并积极推动解决跨境投资企业在本国担保抵押难问题。

　　为扩大两国贸易本币结算，便于对企业提供更便捷的金融服务。应支持商业银行在俄罗斯设立分支机构，开展跨境金融业务和离岸金融业务，探索建立对俄贸易结算中心，加强人民币区域化的整体战略部署，推进人民币在俄罗斯直接投资和流通。
第三，投资政策。应该持续不断地加大对俄各级政府工作力度，敦促其切实改善中国企业、商人在俄罗斯营商环境，降低风险，保障投资企业权益。争取签署两国重点领域投资保护协定、境外园区建设协定，争取使中方企业享受俄罗斯投资、税收优惠政策，享受资源领域招投标国民待遇，支持中方投资俄罗斯远东开发优先项目，参与俄罗斯经济特区建设。

　　第四，交流机制。建议在中俄总理定期会晤机制框架下设立政府间农业合作协调机制，增强农业领域合作规划协调工作。推动建立商务部、黑龙江省与俄联邦中央和地方的定期会晤机制，争取设立黑龙江省在毗邻地区开设驻俄商贸联络处，以加强两国地区间协调工作。

　　第五，劳务政策。争取俄方根据中方在俄投资和项目建设需要，保障劳务配额指标，在农业、林业、基础设施建设领域给予重点倾斜。推动俄方放宽农业劳务配额并延长使用时限。

　　第六，近年来，跨境电子商务在中俄贸易中十分活跃。两国政府部门应针对新形势，在交易管理、海关监管、商品检验检疫等方面加强沟通与协作，并完善相关法律法规，及时解决报检、通关等一系列新问题，保证这种新型贸易形式能够健康发展。

　　当然，中央政府的协调工作不仅是针对外事事务的，在细化、落实黑龙江省沿边开放开发战略过程中，同样需要中央层面的协调、指导，各项配套政策的制定、细则的解释、具体落实仍需要中央、有关部委审核、批准和监督实施。合理整合边境口岸资源，明确各边境口岸的定位，也特别需要中央和有关部委协同黑龙江省共同商定。

　　（二）关于政策倾斜

　　通过三十多年的努力，我国改革开放积累了丰富的经验，国家财力基础厚实许多。而且，我国东北地区地处边关，自然条件更加艰苦、恶劣，当地民众肩负着戍边守边与开发开放的双重任务，理应受到国家和内地更多的重视和尊敬，适当的优惠、政策倾斜也在情理之中。为推动黑龙江省以及整个东北地区的加速发展，应该给予这些地区更多的优惠和支持，加大对边境贸易的政策扶持力度。

　　具体来说，几方面的政策应该根据实际情况有所调整：

　　第一，适当调整进口资质管理政策。这项政策本意是为了使我国的大企业、大资本与俄罗斯开展正规贸易，使两国经济合作更加规范。然而，对于俄罗斯这么个较为特殊的贸易伙伴来说，这些良好的愿望就未必完全合适，有时反而限制了边贸企业的发展空间。

　　多年经验证明，中国在俄罗斯的企业往往是一旦受益渐丰、做大做强了，“麻烦”也就接踵而来，不是敲诈，就是“盖黑章”禁止入境。往往是小企业更加灵活，而大企业、“正规军”却常常麻烦缠身。考虑到这种暂时无法改变的现实，建议在政策方面适度灵活、宽松一些，起码可以对大、中、小企业一视同仁。只要能够把国家所需产品买到、运进来，就可以享受政策优惠。

　　第二，加大财税政策对外贸企业的扶持力度。2008 年后，我国取消了对边境贸易“双减半”[2]优惠政策，代之为财政专项转移支付政策。从这些年运转情况看，两种政策的做法在促进边贸发展的功能定位上效能不同：财政专项转移支付则侧重于“输血”，而“双减半”政策具有支持边贸企业发展、促进招商引资、吸引内地产业转移等方面的“造血”功能，能使企业享受优惠的幅度更大、速度更快。建议有关部委加强边贸优惠政策的综合调研，结合口岸贸易具体情况，尽快调整出台能保持边贸持续发展的优惠政策。

　　黑龙江省沿边口岸主要从事资源性商品和粮食进口（境外耕种回运），这些商品对我国经济发展、国家安全都具有重要的价值。应该进一步加大对鼓励性资源和原材料商品进口的支持力度，扩大战略性资源商品进口贴息规模和力度，对从事此类商品进口的企业实行特殊的优惠政策。

　　为了对冲俄罗斯不断增加资源性商品出口关税，应该相应调整此类商品进口关税或实行必要的税收优惠，从而鼓励进口。

　　要加快落实为跨境电子商务提供支持的税收优惠政策。

　　第三，改善企业的融资环境。应该进行金融创新，改善各边境口岸企业的融资环境，使之融资有门。

　　可考虑设立对俄专门投资金融机构，用国家外汇储备帮助对外投资的企业，使外汇资源得到合理利用。还应鼓励在俄企业利用俄方资本市场进行融资。当地政府应鼓励商业银行从事对外投资授信业务。

　　要解决对外出口企业的银行授信额度问题，特别是一些卡在那里、只需一点流动贷款就能撬动运行的企业。

　　为了鼓励投资，盘活在境外投资企业，应该着手解决如何使这类企业能够以其境外资产到国内银行进行抵押担保的问题。

　　第四，关心沿边地区民生问题。近年来，沿边地区人口数量有所减少，人才外流现象较为明显。需要指出的是，俄罗斯远东地区人口总数虽只有630 万，却有近70% 集中在距中俄边界200 千米范围内。黑龙江省沿边地区常住人口约400 万。二者基本相当。中方一侧沿边人口数量不多主要原因是气候等自然条件所致，也与地区发展不均衡有关。从边疆长远发展和保证安全的角度出发，增加、至少巩固目前沿边人口数量至为重要。

　　沿边地区生活艰苦，气候恶劣，沿边各级干部群众在这样的环境下无私奉献，各级政府应该予以足够的关心，在各种补贴政策上应该给予足够的关照和倾斜。

　　建议扩大2001 年开始实施的“艰苦边远地区津贴”享受人群范围，并逐步提高标准。此外，国家还应参照“高温补贴”制度，考虑对高纬度地区实施季节性的“高寒补贴”，并扩大到更广泛的群体。

三、对地方政府的建议

　　改革开放之初，东南沿海许多口岸现在被认可和行之有效的一些做法与政策是解放思想、摆脱束缚、突破各种阻力闯出来的，是经过大胆尝试、反复试验形成的。三十多年的经验证明，创新和坚持改革“在路上”是保持中国经济社会巨大活力的关键。显然，路是走出来的，等、靠、要是没有出路的。在相关战略规划和中央的指导下，各级地方政府应该抓住机遇，进一步转变观念、大胆创新、勇于先行先试，充分发挥主观能动性，寻找符合本地区特色的发展突破口。

　　（一）深化体制改革

　　简政放权、加大行政审批制度改革是中央推进新一轮改革的重点，也是推动经济社会进步和更具有活力的手段。地方各级政府应该利用这个时机，进一步减少对一些具体事务的干预，以改革促进市场机能有效运转，促进各类市场主体迸发活力。同时加大放权力度，扩大基层和第一线岗位责任权限。

　　具体到口岸工作当中，可以适当简化从事商贸工作人员的行政审批与护照申领手续，并提高工作效率，缩短办理时间。

　　口岸多部门管理的性质决定了口岸工作的整体性和联动性，需要较好地实现各部门间的协作配合。目前黑龙江省边境口岸的查验机构设置、运行模式、通关效率等不仅与发达国家相比有差距，与东南沿海地区相比也有一定差距。边境口岸要进一步为企业和人员提供简便、快捷的通关服务，就应该从完善口岸工作联络协调机制、强化口岸协作配合的角度进行制度创新。重点是减少直至取消重复查验，实现边检、海关和检验检疫三大职能部门在监管和执法中的协调与相互认可制度。建议有关部门加快推进已在南方一些地方实行的“三个一”通关新模式[3]，以利于提高通关效率，降低通关成本，促进贸易便利化。

　　（二）加强对小微企业扶持力度

　　各级政府应进一步加强对这类企业在信息提供、项目引导、规范经营、风险防范等方面的指导和服务。在认真落实国务院“国九条”、银监会“银十条”[4]、财政部和发改委关于减轻小微企业负担的“联合通知”等一系列支持小微企业发展政策的过程中，应该设法解决这类企业普遍存在的“老大难”问题——贷款融资困难。

　　如何让小微企业能够从一般金融渠道获得资金支持，如何搭建和管理有针对性的新型融资平台，全国很多地方都在尝试。黑龙江省在新的改革进程中也应积极稳妥地进行相应的工作。

　　建议通过扩大信贷规模、简化信贷手续、拓宽融资渠道等方式，切实解决在现行金融体制下中小企业融资难问题。各级政府还应设立专项扶持、奖励基金，对符合地区发展规划的项目和企业予以重点扶持。对符合相关合作规划、有前途、资信好的小微企业可以尝试以项目、货物等做抵押担保，乃至由政府出具担保或资质证明的方式予以扶持。

　　应该引导、帮助一些中小型银行确立针对小微企业发展的战略定位，加大对从事中俄贸易的小微企业的信贷支持，降低企业融资的实际成本，细化对这类企业金融服务的差异化监管政策。

　　应拓宽口岸地区小微企业融资渠道。争取让更多民间资本参与到有潜力、有收效的优势项目中去，帮助以多种形式构成的民间资本能够在俄获得资源、农业等项目的经营权。考虑建立适应小微企业融资需要的小型资本和产权交易市场，设立专门为这类企业从事边境贸易和对外投资提供信贷支持的中小金融机构。

　　（三）加强中俄农业合作

　　黑龙江省在俄境外园区建设已经取得了一定的成果和经验，与俄罗斯在种植业科技合作方面也进行了有成效的工作。在此基础上，应该进一步加大对俄农业合作的关注，把两国地区间一般的种植合作提升到农业产业合作，从战略高度保证两国农业合作的整体性和可持续性。

　　建议从国家和省地几个层面与俄共同制定政府间长期合作规划，明确合作重点与发展方向，形成以政府部门为主，其他部门相协调的机制，对农业合作中的项目规划、金融帮助、劳务合作、开发区域、科技交流等相关事宜进行统一部署，协调和解决合作中出现的各种问题。

　　口岸地区对农业合作的重点项目，应该在政策、资金、园区建设、人员往来、技术与设备进出口等方面加大倾斜和帮助力度。可以把种养殖、精深加工、农副产品仓储和物流等作为各种园区建设、招商引资的重点，扶持发展一批规模大、带动能力强、辐射面广的农副产品加工龙头企业。

　　应强化科技创新方面的合作，在种子培育与筛选、病虫害防治、农业技术人才培训、新型农机具研制与生产等方面扩大与俄合作力度，提升两国农业技术水平。

　　要在境外园区合作中摸索符合严格绿色环保要求的化肥和农药使用标准，提高农业合作与生产的规范化水平，实现边境地区传统优势行业向绿色、无公害的高质量农业转型。

　　（四）从战略高度重视沿边城市建设

　　目前，在黑龙江省沿边口岸中，只有一个地级城市（黑河），总人口近400 万。人口数量少、城市规模小，中心城市的综合功能发挥不出来，市场活跃度也不够。这既不利于边境地区安全，也不利于口岸地区发展。依据黑龙江省“两区一带”的部署，应该在沿边发展规划中考虑加强口岸城市建设问题，通过整合资源、优化布局，选取一两个有基础、有潜力、承载能力较强的口岸地区，逐步发展为新的有一定规模的城市，使之成为“先导带”的又一节点。

　　（五）加大人才培养支持力度

　　为开创黑龙江省对俄经济贸易合作的新局面，各级政府要更加重视培养、引进和留住人才的工作，增加对从事中俄务实合作人才培养的投入，在一些高校和职业院校开设定向人才培训基地。要加大引进人才的力度，对从事对俄经贸企业引进的人才，在户口、工资和社会保障等方面采取一定的优惠措施。

　　黑龙江省沿边开发开放的国家战略、国务院加快东北振兴若干重大举措都充分体现出中央对进一步加快黑龙江省等地发展的战略部署以及加快内部改革与扩大对外开放共同推进的战略思路。在这一大背景下，黑龙江省沿边口岸面临着新的机遇。同时，在总结前二十年发展经验的基础上，如何抓住有利时机，落实中央用开放促进发展、以发展提升开放的战略规划，如何把两国边境合作与促进相邻地区经济发展联系起来，如何通过加强口岸建设、做大口岸经济与两国经贸合作向提升质量转化的趋势相适应等等，也是我们面临的重要课题。

　　注释：

　　[1]2011 年10 月国务院常务会议出台了扶持小微企业的九条财税、金融政策（国九条）；2012 年2 月国务院常务会议专门研究部署进一步支持小型和微型企业健康发展，明确指出，小微企业是提供新增就业岗位的主要渠道，是企业家创业成长的主要平台，是科技创新的重要力量。

　　[2]即在减半征收关税的基础上，再减半收取增值税。

　　[3]指货物通关“一次申报、一次查验、一次放行”。

　　[4]指2011 年6 月7 日银监会发布的《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》及同年11 月发布的《补充通知》。