对德国实行分区占领，最初是由英国提出来的。1943年夏，以英国首相艾德礼为首的一个负责考虑战后对德处置问题的委员会提出一个建议："为了有效地解除德国的武装，应把德国全部占领；应该把同盟国的兵力分布在大小约略相等的三个区域，即英军在西北的区域,美军在南部和西南部的区域，俄国则在东部的区域；柏林应该单独成为一个共管的地区，由三个主要盟国分区占领其一部分。"[1]该建议于1944年1月14日由英国正式向欧洲咨询委员会提出，这项建议充分照顾了苏联的利益，于是苏联代表于2月18日表示接受这个方案，但要求再把位于英占区的费马恩岛划入苏占区，英国对此没有同意。但是英国的这个划分占领区的建议不能使罗斯福总统满意，罗斯福希望美国人占领英国人划归他们自己的德国西北地区。另一方面，英国人顽固地坚持他们原来的方案。[2]尽管英美就占领区分配问题进行了长时期的争论,但还是取得了一些进展。1944年7月底时三国对三个占领区的详细界限已经意见一致，只是西方占领区中哪个划给英国和哪个划给美国还不确定。到1944年第二次魁北克会议时，罗斯福最终同意了英国的方案。一者是因为英国答应把不来梅和不来梅港划归美国占领区；二者是因为丘吉尔接受了摩根索方案。[3]但是因为一些细节的分歧，直到1945年2月6日三国代表才正式在占领区协议上签字。另外，在雅尔塔会议上三国还就法国作为第四国参加对德占领达成了协议。

　　法国能够参加对德占领，主要是由于英国的极力支持。罗斯福总统曾经表示美国不打算使美军驻扎在德国的时间超过两年。因此英国担心美军撤离后，它无力胜任单独占领德国西部的任务，想取得法国的支持。此外，英国还希望看到战后有一个强大的法国，既可遏制德国，又可与法国一起对付日益强大的苏联以及牵制美国。美苏都不赞成英国的建议。然而罗斯福的助手霍普金斯认为，法国必须恢复它适当的尊严地位，不但因为从公正的历史意义上看这是它所应得的地位，而且因为倘若没有一个强大而有影响的法国，欧洲的稳定则是不可想象的。[4]于是在第二次会议上，斯大林表示，他不反对给法国一个地区，假如那是从英美地区划出而不影响到俄国人的话。罗斯福也表示，他赞成接受法国有一个地区的要求，但他同意斯大林大元帅的意见，法国不应参加管制机构。但最终在2月10日第七次正式会议以前，霍普金斯终于说服罗斯福在这一争论点上同丘吉尔站在一起。于是在这次会议上罗斯福同意了丘吉尔首相的意见，同意法国人成为管制委员会的成员。斯大林也表示同意。[5]于是三国分区占领德国变成了四国分区占领德国。

　　在德国战败后，英美苏法四国政府签署并公布了《关于击败德国并在德国承担最高权利的宣言》，即《四国宣言》，以及欧洲咨询委员会早些时候起草的《关于德国管制机构的联合声明》、《关于德国占领区的声明》等三个文件，正式宣布四国接收德国的最高权利，在德国驻军、设立行政机构，四国分区占领德国。在1937年12月31日的边境内德国被分为四个区：东区由苏联占领，西北区由英国占领、西南区由美国占领、西区由法国占领。"大柏林"区由四国共同占领涉及到整个德国的问题要由四国共同研究处理。[6]在7月底召开的波茨坦会议上,四国又通过对德管制的政治经济原则。这些基本原则可以概括为非军国主义化、非纳粹化、非卡特尔化和政治民主化。

　　至此，苏、美、英、法四国分区占领德国的局面正式形成。由于战败以后的德国没有一个统一的中央政府，于是根据雅尔塔会议的决定，苏、美、英、法四国驻德总司令朱可夫、艾森豪威尔、蒙哥马利、塔西厄等人组成的德国管制委员会作为盟国驻德国军政府的最高权利机构于6月5日在柏林成立。

　　盟国对德管制委员会作为盟国驻德军政府的最高权利机构接替了不再存在的德国政权。其职能是："管制委员会将保证各国司令部于占领区内，采取适当的一切行动，并对涉及德国全部的主要问题将获一致同意的决定。该委员会的决议将须一致表决。"[7]但声明中还规定："在德国执行无条件投降的基本条件时，苏、英、美、法各总司令将于各占领区内，遵照各该国政府训示，行使最高权力。关于涉及德国全部的事项，由四国共同处置。"[8]实际上，这个机构存在的问题很大：人们未能为各个占领区总司令和管制委员会之间的职权范围找到一个行之有效的解决办法，因为每一个总司令都要在他的管辖范围内按照本国政府的指示行使最高权力，而他们只是在一致决议的情况下才对涉及整个德国的事务共同负责。这就是说，每个国家都可以使用否决权来阻挠管制委员会的工作。[9]管制委员会在7月30日召开首次会议，8月30日颁布了第一号公告，向德国公众宣布委员会的组成。[10]这份公告确定四国总司令在各自占领区内颁布的法律、公告、命令、法令、通告、规章和指示等继续有效。管制委员会由兼备总司令和军事总督职能的四人组成。盟国对德管制委员会设于柏林，每月10日、20日和30日在柏林美管区的卡梅尔格里希特大厦集会。经英、美、苏、法四国同意，各国轮流担任主席一个月，由美国先任主席。各国都配备有自己的秘书，在担任主席期间负责提供官方的会议记录。决议及文本必须取得一致同意。每次会议后，要向新闻界发布一份简短的公报。公报内容也要求一致同意，如遇困难问题，则交由一个小组委员会来汇编。开会有争论，甚至无法对公报取得一致意见时，则由各代表团非正式地向本国记者简单介绍情况（并不存在向德国新闻界介绍情况的问题，因为为各占领区报纸服务的新闻社都归盟国经营，并由盟国官员担任其驻柏林代表）。[11]

　　管制委员会中的大量工作是在其下一级即协调委员会中完成的。协调委员会是由四个副军事总督组成的，[12]协调委员会每周开会两次，为盟国管制委员会准备议事日程。另外尚有按照下列部门组织的管制参谋部即陆军、海军、空军、运输、政治、经济、财政、赔偿、供应、恢复内政及交通、法律、战俘、遣散人员与人力等。每一部别有主任四人，由四国派定，各部别办事人员，由军人及非军人担任皆可，在特殊情况下尚可聘请其他盟国人民参加工作。协调及管制部门的任务，乃向管制委员会提供意见，以执行委员会的决议，并以决议交与适当的德国机构以便执行，并监督管制后者的每日活动。[13]

　　管制委员会中的管制局为了处理本身的工作，又成立了若干委员会及小组委员会。在1945-1946年冬季，管制委员会的活动达到高峰期间，各种委员会共达175个以上，[14]但在职责上有些重叠现象，同时在协调委员会一级以上的各管理局之间有关协调问题未作充分的规定。因为管制委员会遵循一致的原则，每个代表都有其否决权，而四国所要维护的各自利益又各不相同，因此，管制委员会存在着很大的缺陷，"提交这个机构研究的总是已经取得一致意见的问题，或者是暴露出严重分歧不可能达成协议的问题"。 [15]由于在管理局中没有设立一个相应的德国行政管理机构，因此盟国各方任务很重，既要负责向德国地方当局转达已达成的一切协议，又要监督其执行。

　　另外在对德管制的机构中还有一个至关重要的机构为秘书处，它为协调委员会和管制委员会起草大量的文件。[16]

　　在1945年6月5日发表的苏美英法四国关于管制德国的联合声明中规定：【大柏林】区的行政，将遵照盟国管制当局的指挥，此一管制机构受管制委员会之节制，将由四指挥官组成。每一指挥官轮流担任总指挥官。另有一技术部门从旁协助，该部门将监督并管制当地德国人机构的活动。[17]因此，德国投降后，柏林是由一个小型的管理委员会来治理的，四个管制区的司令在军事管制总部开会，每个司令有两个副手，一个负责驻军，一个负责军政府。负责军政府的代表组成一个附属委员会，它对军事管制总部的关系就像协调委员会对盟国管制委员会的关系。在它下面也设有各个委员会，负责主要的市政工作。

　　随着冷战的开始，苏联与西方国家的利益冲突越来越尖锐，苏联与西方国家在各自的占领区中执行着不同的政策。1948年2月23日，美、英、法、比、荷、卢六国在伦敦召开会议，就建立西德国家进行讨论，这次会议没有邀请苏联参加。苏联对此很气愤。1948年3月20日作为盟国对德管制委员会轮值主席的苏联代表索科洛夫斯基在要求西方向他提供伦敦六国会议的资料遭到拒绝后，向西方宣读了预先准备好的声明："盟国管制委员会已经不再是四国政府对德国进行治理的最高权力机构……继续进行会议已经没有意义"。[18]他宣布会议延期，并离开了会场。两天后，苏联军政府宣布不再参加协调委员会会议、理事会会议和管制委员会会议。1948年6月16日，苏联代表退出了盟国柏林管制总部。盟国对德管制委员会作为四国接触与争吵的平台也就此消失了。

　　西方甚至并不急于建立区域性的行政机关和政党。而在苏联占领区，这些机关和政党在1945年就已经成立了。这里的德国行政机关主要由共产党人领导，西方大国不允许干涉东部地区事务。从最开始，联合管制委员会的工作就遇到了很大困难。由于管制委员会处理的是整个德国的问题，而各国指挥官在各自的占领区按照本国的利益各行其是，因此盟国管制委员会并没有达成什么实质性的协议，实际上也就并没有起到多大的作用。

　　注释：

　　[1]【英】温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》，第六卷[M]海南：南方出版社，2003年，第744页。

　　[2]《四国对德国的管制》第738页。 英国人的方案大致符合他们预期欧洲胜利时英美两国军队分布的情况。当然,它也把德国的主要工业区和主要港口放在英国人手里。英国人赞成这个方案的另一个原因是,建议中的美国占领区与法国相邻,如果美国人在一两年后坚持退出占领区的话(罗斯福在德黑兰会议上曾表示美国将这样做),就可以由法国人从撤离的美国人手里接过占领的任务。罗斯福所持的相反的理由集中在说明美国需要德国的港口,以便美军能迅速重新部署,对付日本。再则,他怕战后的法国会发生混乱,如果美军驻在德国西南部,依赖法国的补给线,那么他们可能会使军队卷入法国的争端中。1944年2月21日罗斯福写给国务院一份备忘录,他说:"我不愿美国挑起战后重建法国、意大利和巴尔干各国的重担。"(赫尔:《回忆录》,第2卷,第1612页)看来在罗斯福心中,这样一副重担是同接受德国西南部有关的。

　　[3]【美】罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国外交政策（1932-1945年）》[M]北京：商务印书馆，1986年，第674页。

　　[4]【美】舍伍德(R.E. Sherwood)著；福建师范大学外语系编译室译：《罗斯福与霍普金斯》 [专著] ：二次大战时期白宫实录，北京： 商务印书馆， 1980，第518-519页。

　　[5]【美】舍伍德(R.E. Sherwood)著； 福建师范大学外语系编译室译：《罗斯福与霍普金斯》 [专著] ：二次大战时期白宫实录， 北京： 商务印书馆， 1980，第519-520。

　　[6]吴友法、黄正柏主编：《德国资本主义发展史》武汉大学出版社，2000年，第417-418页；【美】埃德温·哈特里奇著，范益世译：《第四帝国的崛起》，世界知识出版社，1984年，第49页。

　　[7]王绳祖、何春超、吴世民编选：《国际关系史资料选编》，北京：法律出版社，1988年，第872页。

　　[8]王绳祖、何春超、吴世民编选：《国际关系史资料选编》，北京：法律出版社，1988年，第872页。

　　[9]【联邦德国】卡尔·迪特利希·埃尔德曼著； 高年生， 华明等译：《德意志史》，北京： 商务印书馆，1986年，第124页。

　　[10]Documents on Germany under occupation, 1945-1954. London ; New York :Oxford University Press, 1955.p58-59.

　　[11]迈克尔·鲍尔弗，约翰·梅尔：《四国对德国和奥地利的管制（1945--1946）》上海译文出版社，1985年版，第149页。

　　[12]最初是布赖恩·罗伯逊爵士将军，克莱将军，索科洛夫斯基将军和克尔兹将军（英国原来的代表是罗纳德·威克斯爵士，他因健康原因在8月退休）。当索科洛夫斯基继朱可夫任总司令时，他继续参加协调委员会。克尔兹将军后来由努安勒将军接替。

　　[13]人民出版社编辑：《 德国问题文件汇编》，北京： 人民出版社, 1953，第10页。

　　[14]克莱，第45页。转自迈克尔·鲍尔弗﹑约翰·梅尔：《四国对德国和奥地利的管制（1945--1946）》上海译文出版社，1985年版，第151页。

　　[15]克莱，第45页。转自迈克尔·鲍尔弗﹑约翰·梅尔：《四国对德国和奥地利的管制（1945--1946）》上海译文出版社，1985年版，第149-150页。

　　[16]http://www.jstor.org/stable/973024?,《American Control Organization in Germany 》p3.

　　[17]人民出版社编辑：《德国问题文件汇编》，北京：人民出版社，1953，第11页。

　　[18]Wilfried Loth, Stalin's Unwanted Child, the Soviet Union, the German question and the founding of the GDR,London,1998.P86.

　　（作者为中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员）