俄罗斯联邦总统普京于今年4月20日向联邦会议提出了“关于2002年预算政策”的预算咨文，其中概括地阐述了2002年俄罗斯联邦预算体制的改革设想。

　　一 对2000——2001年年初预算政策的基本总结

　　俄罗斯2000年的经济取得了相当大的成绩，其部分原因是执行了正确的预算政策。在联邦预算的执行中，保持了1999年以来的良好发展趋势。2000年第一次达到预算结余。

　　由于2000年的预算收入出现增长，有可能全部偿还联邦预算对社会领域所欠的债务，有可能进一步对一系列国家纲要和社会纲要提供资金，全部、及时地对联邦预算支出划拨资金。

　　从整体上说，预算体系不再是经济生活中拖欠债务的根源。履行预算债务有助于提高国家的政治稳定和社会稳定。

　　2000年联邦预算额外收入的分配工作，2001年联邦预算的制定工作，都是根据2001年预算咨文规定的优先方向进行的：支持武装力量、护法机关和教育，支持军事改革，拨出相当的资金用于加快司法改革。

　　与此同时，当前预算领域的良好发展趋势并不稳定，因为它们的取得多半是卢布贬值和良好的对外经济行情带来的结果。

　　二 2002年预算政策的基本任务

　　预算政策应当促进经济稳定发展，减少社会不平等，使国家支出取得高效益。国家财政部门和经济各个部门之间应当认真地相互承担所负的责任、开诚布公和恪守联邦立法。

　　2002年预算政策和长期远景预算政策的最为重要的任务是支持宏观经济的平衡。2000年的预算结余额为国内生产总值的2．5％，规定2001年的联邦预算没有赤字。2002年及其以后的年份也将执行这样的政策。

　　联邦预算应在很大程度上防止受外部世界的影响，如世界市场价格变化对俄罗斯出口商品的影响。为此，联邦预算应由两部分组成。

　　第一部分要按保守的宏观经济预测、以对俄罗斯出口商品悲观的价格估算为基础加以制定。

　　这部分收入将保证对国家支出的拨款，不受对外经济行情的影响。第二部分以在较高出口商品价格的条件下获得的额外收入为基础加以制定。

　　预算政策应当与货币信贷政策、对外经济政策和结构政策相协调。

　　三 预算政策在增加收入方面的任务

　　增加联邦预算收入不是靠加大对经济的税负，而是靠为私营经济发展建立良好的条件，缩减非法影子经济的流转和扩大税基来实现的。

　　2001年，俄罗斯联邦税法典第二部生效。

　　税制对纳税人来说已不是那么沉重，已经比较透明。出现了一些刺激因素，使那些以前通过偷税得到的收入走出了“阴影”，提高了税金收入。

　　自觉的纳税人应当知道，隐瞒的收入越少，联邦预算得到的税金收人就越多，国家进一步降低税负的可能性就越大。去年，在降低某些税率的道路上已经走出了第一步。按新税率征收税费的初步成果使得有可能继续实施不断降低税负的政策。

　　将在以下几个方面进一步发展税制改革。

　　(一)在俄罗斯联邦税法典中需要制定一章，以便调节关于征收利润税的问题。在企业的支出构成中应当考虑经济上可行的、官方文件批准的、业务经营必需的支出，这里包括广告费用和财产保险费用。

　　从2002年开始，必须改行世界通用的认定收入时间和支出时间的计算方法。只有小企业才可以继续使用现金收款方法。放弃对红利实行重复征税的办法。

　　(二)必须在2003年以前在税制中废除从商品销售收入款中缴纳税费的做法，废除购买外国货币税。

　　(三)从今年起实行统一社会税。下一步是在计算税金时确定退还税金参数，进而降低统一社会税的税率。

　　(四)向自然人统一所得税税率(13％)的转变所取得的初步成果给人以希望。现行税率的不可变更是国家在未来几年的原则立场。

　　(五)应当继续进行使用自然资源的征税改革。对使用矿产的纳税问题，必须适用并继续扩大适用租赁原则。转向如下制度是适宜的：根据市场价格计算矿产产品使用付费，保留对开采出的矿产资源确定出口关税的做法，。

　　在今年应当就上述问题对俄罗斯联邦税法典进行相应修改，以便在来年把这些修改定作预算政策的基础。

　　除此而外，需要准确确定俄罗斯联邦税法典中的某些原则，以便消除对这些原则不确切的解释。纳税人向法院提出诉讼案件数量的增加，法院取消和停止税务机关作出的罚款决定，都说明了税务机关和法院对这一问题所持的不同态度。应当尽量减少执行权力和司法权力在解释法律规范方面的差异。

　　必须就企业偿还拖欠税款的问题继续进行工作。对于那些经营不好的企业必须更坚决地适用破产程序。 ’在同纳税人的工作中，在向他们所做的解释工作和提供信息的工作中，重要的信息资源被掩盖了。

　　海关机关的工作出现了向好的方面的转化。但是，在货物进口到俄罗斯关境时逃避缴纳关税和增值税的现象，不如实申报货物价值的现象仍是普遍的。提高海关机关的工作效益是充实联邦预算收入部分的重要潜力。

　　2000年，在国家参与的股份公司中，国家股的股息上缴联邦预算的资金增加了。但是，眼下这些成绩尚微不足道。有效管理国家资产的体制仅仅处于形成阶段。必须尽快建立这一体制，以便从2002年起保障联邦预算从联邦资产的使用中获得大量收入。充实联邦预算的重要资金来源应当是调整国营企业和国家机关的不动产客体的使用。对这些客体的使用、租赁条件、国家财产租金上缴联邦预算的程序等进行严格监督。

　　银行、投资公司、基金公司、金融公司等机构资本的国家参与最佳化工作结束之后，必须以联邦预算的最大利益为出发点，销售曾建议实行国有化的国家股份和股金。

　　在进行税制改革的同时，必须继续开展以下几个方面的工作：进一步巩固税务行政体系，取消经济上无根据和无效益的税收优惠，提高纳税人及时、全额履行纳税义务的经济利益，对征税工作中的正确适用价格问题加强税务监督。

　　四 预算政策在提高支出效益方面的任务

　　在2000—2001年期间，开始对联邦预算的有效支出和债务进行清点和评估。预算支出进一步最佳化的方针为：

　　(一)对所有国家机关和预算机构规定严格的支出预算。

　　必须重新考虑国家独资企业的法律地位。

　　其中大部分应当获得国家百分之百参股的股份公司的法律地位。联邦预算的主要掌管者必须对以预算拨款机构名义承担的债务实行监督，把他们记录在联邦国库机关的记名账户上。

　　(二)建立不考虑法律对预算体系造成的后果不得通过该法律的机制。建立这一机制的原则已经形成。不管是立法权力机关，还是执行权力机关都很大程度地提高了对其决定和执行该决定的责任心。

　　但是，以前通过的很多法律仍然把过多的债务负担压在联邦预算上。仅仅年年停止这些无财政保障的法律条款是不够的。因此，必须在2000—2001年通过全部取消这些条款的原则性决定。

　　(三)联邦预算的支出部分应当成为达到社会目标和经济目标的工具。为此，必须掌握评估预算支出合理性的现代化工具，采用测量国家资金消耗成果的指标体系。

　　(四)根据国家需要，继续实施高等学校和专业学校网络最佳化。需要确定这些学校的资金来源。由联邦预算拨款的科研机构网络的最佳化应当把资金集中起来支持最有前景的课题和科研方向。有关资金来源渠道的透明度通过公布报告的办法加以保障。必须加快贯彻通过合同形式向社会领域的机构提供资金的办法，其原则是，不按存在的机构拨款，而按其工作成果拨款。

　　(五)俄罗斯联邦政府在今年制定出社会优惠和社会付款系统改革构想，在此，要规定取消大多数类别优惠，代之以对居民的有针对性的社会支持，取消部门优惠。

　　(六)国家订购的实施应当透明，通过竞争原则进行。

　　(七)预算拨款机构购买消费性燃料能源的支出必须符合国家在这方面的税率政策。

　　(八)国家职员劳动报酬的提高幅度必须保障劳动力市场上国家职员的竞争力，在其他条件相同的情况下，应当通过缩减国家机构从业人员总数的办法进行。

　　(九)在今年年底以前，制定转向新退休体系模式的机制，其中包括退休体系的积累体系，制定实施该项机制的计划并制定相应法律。在2002年实行退休体制改革。在实施这项改革时绝不能降低现有已经退休人员的退休金保障水平。

　　(十)联邦专项纲要名单已经大量压缩，这主要是进行了一些合并，同时保留了原有的项目和资金保障。在2002年制定改革计划时要特别注意国家机关改革、司法体系及其发展的改革。

　　必须加强国家订购人对联邦专项纲要的责任心，关心实施专项纲要措施的实际可行性及其结果。联邦专项纲要要以明确规定的标准、准确的指标和资金保障为基础。应当由国家订购人对纲要的执行给以保障。

　　五 完善调节预算之间关系的政策

　　在制定2001年联邦预算时，采用了1999—2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想制定的新办法，即客观地、透明地分配支持俄罗斯联邦主体财政基金资金的办法。这些办法规定，拉平对地区的预算资金保障力度，同时设立鼓励机制，支持在地区实行合理的预算政策。

　　已经开始对各级预算的支出和收入的分配进行调整，缩减由于资金来源不确定而造成的地区预算和地方预算之间的债务，消除中央和地区之间税收—预算关系的个性化倾向。

　　但是，业已形成的预算间关系体系需要更深刻、更有力地加以改革。在2001年，俄罗斯政府应当制定和批准2005年前的预算联邦制发展纲要。其主要目的是明确划分支出权限和收人权限，以便保障地区权力机关和地方权力机关的财政独立性，提高它们有效管理社会资金的责任心，支持地区的经济发展，进行结构改革。2002年的联邦预算应当是在实施这一纲要的道路上迈出的第一步。

　　必须保障地区预算和地方预算具有稳定的资金来源，要把自然人所得税税金、共同收入税税金、普遍存在的自然资源使用付费，以及相当一部分利润税税金长期固定给它们。

　　在2002年和以后的几年中，将继续缩减“没有资金保障的联邦委任状”，取消没有资金保障的立法规范的效力，向俄罗斯联邦主体提供专项财政援助以便实施联邦社会法，免除地区预算和地方预算因向部门、联邦组织机构提供优惠而形成的债务。

　　应当制定激励地区推行经济改革和预算改革的财政机制，继续完善使预算与立法一致的办法，将中期预算基本原则从立法上固定下来。

　　地区发展基金的资金应当用于恢复住宅公用事业的基础设施。同时，地区预算和地方预算应当是用于此项目的的基本预算资金。

　　六 国债管理政策

　　2000年，俄罗斯联邦政府在国债管理领域致力于减少国债。国家外债减少140亿美元，但仍为1 440亿美元。管理国家外债的战略是 预算政策最重要的方针。其宗旨是缓解还债“高峰”，改善债务结构，降低债务服务成本。

　　为此，应当建立统一的国家债务管理体系，包括计算国家债务的统一体系，制定和实施国家债务统一战略。需要对涉及国家债务和国家借款的规范性文件进行修改，积极使用国际惯例中改进债务结构的著名的市场机制。

　　统一的国家债务管理体系应当确保国家债务和债务结构的水平符合国家在债务服务和偿还债务方面的经济能力，而在国家需要借款时，又能以对国家最有利的条件满足借款要求。国家债务管理政策是预算政策的一部分，应当与国家经济政策的其他部分首先是货币信贷部分 的政策取得一致。

　　联邦预算中通过的对外借贷纲要需要做重大调整。应当彻底放弃已经证明无效的由国家担保吸收外国有条件贷款的做法，放弃外国金融机构提供的用于咨询服务的贷款。今年，俄罗斯联邦政府和俄罗斯银行制定了由预算政策、货币信贷政策和结构政策等组成的纲要，这一纲要得到国际金融机构的支持。我们走上了同国际货币基金组织合作的新阶段，其特点是我们独立制定经济发展纲要并实施这个纲要，不吸收国际货币基金组织的贷款。这个做法在2002年也应当实行。

　　七 完善国库管理技术

　　2000年，俄罗斯海关机关的全部账户和国防工业部的大部分账户都被联邦国库机关转向服务。到2001年10月，不受国库监督的联邦预算资金的获得者应当全部转向为国库服务。

　　这样，执行联邦预算的国库系统即将告成。这一工作必须在地区和地方上迅速完成。

　　为专业化的代理机构、保险公司和国家参股的银行建立统一的账户是执行联邦预算的崭新技术，它可以保障有效管理国家资产。

　　在2002年，俄罗斯联邦政府将克服陈旧的做法，在3个月期限内通过包括执行来年预算法措施的决议。俄罗斯联邦政府应在联邦预算法签署之后的短期内起草政府相应的决议。

　　没有健康的、高效的国家财政管理体系，就不可能在经济、社会领域、军事、国家建设等方面取得成就。完成上述任务将会对俄罗斯2002年及其以后的发展给以新的推动。

　　(资料来源：2001年4月20日俄罗斯国家网站。一 村译)

　　(责任编辑：周士瑞)