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世界银行与波黑重建
朱晓中 来源:《俄罗斯东欧中亚研究》2015年第6期 2016年04月06日

  【内容提要】《代顿协议》签署之后援助波黑的经济复苏和重建是国际社会援助冲突后国家重建的一个典型案例。世界银行在波黑经济复苏和重建,在设计援助方案、协调关系和动员外部资本等方面发挥了重要作用。世界银行在波黑重建中的特殊功能及作用,为后续的重建奠定了坚实的基础。本文梳理世界银行在波黑重建中的工作进程,讨论世界银行在波黑重建中的作用并作简要评述。

  【关键词】《代顿协议》;波斯尼亚-黑塞哥维那;国家重建;世界银行;

  【作者简介】朱晓中,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员。(北京100007)

  

  1995年11月《代顿协议》签署之后,国际社会大量参与波黑及巴尔干的战后重建。这里所称的国际社会主要包括两个组成部分:国际组织和国家。国际组织主要包括:世界银行、北约、欧洲联盟、欧洲复兴与开发银行和欧安组织等。国家主要有德国、美国和英国等。世界银行参与了波黑重建的各个阶段,并在绝大多数领域发挥了特殊功能。正是由于世界银行的积极参与,不仅为后续的波黑社会经济发展奠定了较好的基础,也成为国际社会援助冲突后国家重建的一个经典案例。

  一 世界银行与早期的波黑重建 

  1991年6月之后,随着斯洛文尼亚和克罗地亚两个联邦构成共和国相继宣布独立,先后在这两个地方发生了时长不一、程度各异的战争。但最惨烈的战争发生在波黑[1]。波黑战争期间,联合国与由美国、英国、法国、德国和俄罗斯组成的五国联络小组多次试图调停波黑战争。

  南斯拉夫联邦解体和爆发武装冲突之后,世界银行停止向南斯拉夫联邦提供贷款。1993年2月,世界银行董事会提出5个新独立国家作为南斯拉夫联邦社会主义共和国获得世界银行成员国资格的条件(包括南斯拉夫联邦时期的债务分配和偿还债务的可靠计划)。在波黑冲突期间,世界银行的唯一工作是监督和评估冲突对政治和经济发展状况的影响。

  1994年3月,《华盛顿协议》签署之后[2] ,国际社会出现要求世界银行援助波黑的呼声。最初,世界银行心存疑虑,因为波黑尚不是世界银行成员国,而且波黑欠世界银行债务,它不能在战争尚未最终结束就对波黑进行常规放贷[3]。但世界银行很快转变了看法。世行管理层认为,结束波黑战争的持久停火协定签署在即,且国际社会承诺援助波黑,世界银行理应在其中发挥积极作用。

  世界银行参与波黑重建的第一个工作便是制定援助波黑的计划。为此,世界银行内设有波斯尼亚工作组,就援助问题进行讨论。

  1995年1月,世界银行官员同波黑官员在世界银行驻华沙办事处就援助问题进行首次会晤。双方主要讨论世界银行同波黑政府在即将展开援助方面的主要合作领域。由此,世界银行与波黑当局建立起工作联系。同年6月,世界银行的第二个工作组奔赴华沙,开始制定波黑重建及经济复苏框架计划。世界银行的工作从评估每个领域的重建需求开始。同时,世界银行也开始协调国际社会重建波黑的研究和实际工作,同国际管理集团(IMG)、索罗斯基金会、世界卫生组织等机构建立起协作关系。同年夏天,世界银行第三个工作组在波兰华沙同波黑官员就波黑境内各部门的优先重建项目进行讨论。

  1995年10月和11月,世界银行领导的联合工作小组两次赴波黑进行实地调研。联合工作小组成员包括:国际货币基金组织、欧盟委员会、欧洲复兴与开发银行和美国国际开发署的代表,以及世界银行各主要部门的工作人员。联合工作小组审议波黑在近期需要进行的重建优先项目,敲定经济复苏战略。

  为落实和管理重建援助项目,1996年1月,世界银行成立波黑常驻使团。常驻使团的人员在随后的一年中不断增加,以便每个重建领域和项目都有专职人员和项目经理。

  在重建项目实施过程中,世界银行制定了一个双轨援助战略。第一轨,在国际社会大规模援助开始之前,紧急启动对国计民生有重要意义的项目重建;第二轨,从清理波黑欠世界银行和成员国的债务开始,实现波黑同国际社会金融关系正常化,制定和执行中期全面援助战略,以帮助波黑实施制度改革计划。

  为使第一批项目能够及时启动,并填补融资缺口,世界银行专门成立波黑信托基金,金额为1.5亿美元。其中的1.25亿美元以类似世界银行开发援助的减让方式提供,另外2 500万美元为赠款[4] 。与此同时,荷兰政府成立了一个信托基金,为试点项目和第一批项目的准备提供1 000多万美元[5]。1996年上半年,世界银行董事会讨论援助波黑的最初7个项目,并决定由波黑信托基金提供资助。

  世界银行在努力落实紧急援助项目的同时,还和波黑当局谈判清理债务及如何获得世界银行成员国资格问题。1996年3月,谈判工作小组将清理波黑债务问题、波黑加入世界银行问题以及财政援助波黑的战略一揽子呈送给世界银行董事会。在此之前,世界银行、波黑当局和波黑各实体当局关于波黑债务问题已经谈判近1年时间。以往的债务清理模式是:由捐助国资本、自有资本和其他非银行类融资三者结合来偿还债务。但由于波黑刚经历严重的战乱,根本没有自有资本,因此,这种债务清理方式对波黑行不通。为此,世界银行管理层寻找到一种既援助波黑,同时又保护银行的融资方法,即允许波黑运用尽可能多的减让融资来清理其欠债,并在短期到中期内减少其偿债规模,同时确保该计划不涉及国际清算银行的债务免除和宽限来保护世界银行。根据这一设想,世界银行与波黑签署新的偿债协议,波黑将在30年内偿付所欠国际复兴开发银行的债务(包括5年的宽限期)。实际上,波黑从2002年起才开始逐渐偿还欠国际金融公司债务的本金部分(见表1)。

  随着债务重组以及满足获得世界银行成员国资格的条件,波黑自1996年4月1日起正式成为世界银行成员国。与此同时,国际社会开始大规模推动波黑重建项目。首先推出的是16个“紧急”项目(见表2)。无论是通过波黑信托基金还是由联合国国际开发署进行融资,这些项目的批准程序和采购程序都被简化。

  表1 1997~2003年波黑偿还国际金融公司债务本金和利息一览表(单位:万美元) 

财年
偿还本金
利息
总额
1997
0
3 000
3 000
1998
0
3 550
3 550
1999
0
3 490
3 490
2000
0
3 20
3 260
2001
0
3 340
3 340
2002
1 670
2 620
4 290
2003
2 380
1 880
4 260
总额
4 050
21 140
25 190

  资料来源:世界银行数据库。

  表2 援助波黑紧急项目一览表 

项目
数量
资金来源
批准日期
紧急重建计划 该项目旨在提供迅速的资源注入,以便产生最大效应,它为关键性的农业、电力、交通设备的进口提供资金,为中小企业提供信贷;支持关键性的政府制度建设;提供紧急社会基金,以便为1996年期间最贫穷的家庭提供基本的现金支持[6]。它动员了大量捐助国资源,在总额1.6亿美元中,4 500万美元来自世界银行信托基金,其余来自加拿大、欧盟、卢森堡、荷兰、瑞士和英国。 波黑信托基金

 

4 500万美元

1996年2月
紧急交通重建 该项目旨在克服最严重的交通瓶颈,包括修建和修复大约180公里道路、隧道和塌方,21座桥梁;开启铁路服务,支持重开城市交通(主要在萨拉热窝),准备设计从萨拉热窝到格拉日代的新道路(《代顿协定》要求);提供价值300万美元的燃油,在交通项目施工地点清理地雷。在该项目中,欧洲复兴与开发银行提供资金,使萨拉热窝机场重启民用航空服务。 波黑信托基金

 

3 500万美元

1996年3月
紧急农场重建 该项目旨在帮助快速恢复农业生产、改善食品安全和创造就业。为遭受战争破坏的农场进口农业生产必需品(包括电动耕田机、拖拉机、收割机、牛、羊)。该项目也支持加强卫生服务和为项目提供设备。 波黑信托基金

 

2 000万美元

1996年3月
水、卫生和固态垃圾处理 项目旨在恢复饮用水、卫生和固体垃圾清理服务,提供管道水、网状系统以减少优先地区的公共卫生风险;支持开发长期部门战略和制定详细的解决方案;重建和加强部门制度以便可持续运行。为联邦层面的紧急工程提供设备和材料。 波黑信托基金

 

2 000万美元

1996年3月
紧急地区供热恢复 项目通过改造地区供热系统和房屋内的分配系统为恢复萨拉热窝的供热提供支持;为班加卢卡和塞族共和国的工程调研提供资金支持。 波黑信托基金

 

2 000万美元

1996年5月
紧急教育重建 项目支持恢复教室条件(特别是小学),以便能够进行有效的教学。在支持联邦、省和市三级政府建立执行能力。项目包括:恢复小学;提供课本和教育所需材料;提供技术支持、培训,以及能力建立和执行建设所需的设备;也包括在塞族共和国中项目准备和优先项目。 波黑信托基金和

 

国际开发援助

1 000万美元

1996年5~6月
战争受害者的康复 项目为受战争影响的残疾人提供医疗服务。该项目包括:(1)支持社区为基础的医疗康复,通过提供设施、技术支持、培训、基本药物和为医治大脑损伤和心理康复提供物理和职业治疗提供支持;(2)整形产品;(3)整形和再造外科以及援助项目运行。 波黑信托基金和

 

国际开援助会

1 000万美元

1996年6~8月
紧急复员和重新一体化 项目旨在为复员军人、重返家园的难民、无家可归人员和其他受战争影响人员安排生产性工作。项目为重建劳动力市场信息系统提供计算机硬件和软件;支持咨询和就业服务;为大约3.2万人进行就业培训。 国际开发援助

 

750万美元

1996年7月
紧急电站重建 项目旨在恢复主要城市和全国关键性工业生产的电力供应,增加煤炭生产以满足热电厂发电所需燃料,加强电力公司的制度建设,支持对电力和煤炭部门进行改造。同欧盟和欧洲复兴与开发银行共同开发和融资,在双边基础上同其他捐助国共同融资。 国际开发援助

 

3 560万美元

1996年7月
紧急房屋修理 项目旨在支持政府进行紧急房屋修缮,特别是恢复公共领域和公共部门房屋的防风雨,以防止房屋状况进一步恶化。计划修缮2万间房屋。 国际开发援助

 

1 500万美元

1996年7月
紧急排雷 项目旨在解决清理地雷计划的4个优先任务:建立制度结构;就清理地雷事宜发布安民告示;增强清理地雷能力;紧急清理地雷以便重建和恢复基本公共服务。 国际开发援助

 

750万美元

1996年7月
紧急公共工程和就业 项目为公共领域中劳动密集型子项目(金额低于10万美元)融资,每个项目为期2年;利用就业和培训基金会,在联邦和塞族共和国设立和执行公共项目。 国际开发援助

 

1 000万美元

1996年7月
转型援助信贷 项目旨在为财政和支付平衡提供快速拨付,支持建立可发挥功能的联邦机构,以取代战争中形成的平行结构。项目支持形成和执行统一的联邦预算和政府间财政政策(包括养老金和医疗)。主要目标是支持制定企业和银行业改革战略,为稍后进行快速私有化奠定基础,设计清算机制以处理国债。 国际开发援助

 

9 000万美元

1996年9月
基本医疗服务 项目旨在在二级城市加强优先医疗服务,支持卫生融资的启动步骤:(1)恢复和重建医院设施;(2)提供优先医疗设备;(3)提高临床技能;(4)支持启动卫生融资改革。 国际开发援助

 

1 500万美元

1996年12月
紧急工业重启 项目旨在支持投资担保局[7]。该机构的目标是,吸引外国私人融资以重启生产。其市场部通过提供信息支持建立(或再建立)合资企业中本地和外国公司之间联系和投资关系。 国际开发援助

 

1 000万美元

1996年12月
地方倡议 项目主要为微小企业提供融资服务。本地机构和非政府组织根据项目签约,向自我就业和微型企业提供财政和非财政支持。目标人群是因战争成为寡妇、鳏夫的人员,残疾士兵和难民。每个项目的资金支持最高为7 500美元。 国际开发援助

 

700万美元

1996年12月

  这些紧急项目连同其他捐助国选择的项目(交通运输、电信),都旨在解决主要基础设施和社会部门的当务之急。这些项目也关注创造就业、帮助受战争影响最严重的人群以及支持制度建立和发展。第一批项目只针对联邦重建和经济复苏需求,但后来的项目也包括波黑塞族共和国[8]。

  为使每个项目顺利实施,国际社会要求每一个项目建立一个执行单位 (PIU),由波黑负责并提供人员。执行单位分为二级,在波黑联邦和塞族共和国各建立一个项目执行单位。项目执行单位在建立地方行政能力和推动政府主导项目方面发挥了积极作用[9]。

  整体而言,初期的紧急项目执行得十分成功。捐助国、受益方(波黑各级政府)都广泛表示认同。早期的项目执行具有几个鲜明的特点:资金拨款快,项目效果达到受益方的预期,某些部门的项目实施有助于塞族共和国和穆克联邦两个政治实体在技术水平上联系,引入非政府组织对项目进行管理,小微企业利用小额贷款获得高回报率,以及以较低成本创造就业机会[10]。在农业领域,向农户提供受孕牲畜来快速恢复和发展畜牧业获得巨大成功。

  同时,世界银行也开始关注波黑向市场经济转型问题。世界银行对转型的援助主要集中在企业和银行领域的制度建设和政策调整方面。

  二 世界银行在援助协调中的作用 

  在《代顿协定》签署之前,世界银行已开始同国际货币基金组织、欧共体/欧盟和其他双边、多边机构密切接触,讨论波黑重建问题[11]。1995年1月,在世界银行的协调下,在华盛顿召开国际会议,讨论波黑最初的重建和经济复苏工作,世界银行同欧共体在援助波黑问题上达成共识,形成了“国际团结”和“风险共担”的援助模式。

  世界银行是组织国际社会对波黑进行战后重建的主要角色。1995年12月,时任世界银行行长沃尔芬森参加在英国伦敦召开的和平执行会议时强调,国际社会需要迅速行动,支持波黑的经济复苏。同年12月,由世界银行主持的第一次捐助国大会在比利时首都布鲁塞尔召开,与会者认捐约6亿美元。4个月后,第二次捐助国大会召开,又募集到12.3亿美元[12]。

  捐助国会议动员近60个国家支持波黑重建,使波黑能够在1996年开始大规模重建。波黑之外的人们认为,捐助国会议带来的利益包括,建立援助的结构框架,确认优先领域以及共享信息。

  1997年1月在布鲁塞尔召开了援助波黑国际研讨会,讨论当年在波黑的重建优先领域,以及1997~1998年期间的需求。世界银行提出了捐资援助的4个优先领域:基础设施建设,难民重返家园,共同体支持项目,通过社会领域和私营领域创造就业,改革金融领域,并强调可持续性。1998年7月23~24日,在布鲁塞尔召开捐款人大会,来自40个国家和30个组织的代表参加会议,大会募集资金11亿美元。这些资金将主要用于难民重返家园,企业和金融机构的发展,基础设施的建设,公共安全和社会领域(教育和医疗)的重建和发展等6个领域[13]。

  在援助波黑重建工作中,世界银行充分扮演调解人角色,并与欧盟共同充当所有项目的领衔捐助人。联合国的诸多机构、欧洲复兴开发银行,以及双边捐助国是参与波黑重建的重要伙伴。

  在16个紧急援助项目中,电力、煤炭、服务、交通、水和垃圾处理由美国国际管理集团(IMG)主持;工业和天然气、地区供热由美国国际开发署和海外开发协会(ODA)主持;就业与培训由国际劳工组织主持;教育、科学和文化活动由联合国教科文组织主持,卫生和社会安全由世界卫生组织主持,排雷由联合国驻波黑使团(UNMBiH)主持。 世界银行仅同国际货币基金组织共同制定经济政策。所有领域的特别行动都受经济特别行动小组(ETF)的指导,由高级代表办公室主持。部门特别行动的成功得益于部门之间的信息分享,避免捐助国执行项目之间的交叉重叠。

  总体来说,世界银行同其他捐助国之间的关系不错。但各项目之间的协调非常困难,毕竟各个部门的经验不同[14],而且一些捐助国有自己的政治动机、目标和执行时间,甚至独立选择项目,确立优先采购方法。这一点与以往的国际援助不同,也给世界银行的协调工作带来难度。

  在世界银行的协调工作中,协调与非政府组织的关系是一项重要内容。在波黑重建初期,中央政府与非政府组织之间的关系并不融洽,他们之间缺乏沟通。波黑政府经常抱怨说,它对非政府组织活动的情况不了解。非政府组织和地方当局在援助问题上也互不分享信息。例如,波黑当局安排的房屋修缮与非政府组织已经开始的房屋修缮项目相重叠。同时,非政府组织执行的分散化援助战争受害者的项目也很难与政府设计的项目相协调。世界银行常驻代表经常参加非政府组织的会议。在长期项目上,世界银行与波黑开放社会基金会、国际救助委员会和国际志愿机构委员会(ICVA)一道,支持波黑非政府组织的合作项目。世界银行也因此被视为政府和非政府组织之间的有效桥梁。

  三 世界银行在维持稳定和经济 

  重建中的作用在波黑重建中,世界银行发挥三方面的领导作用,即提出概念、进行协调和融资。具体来说:(1)帮助波黑实现国家重建,振兴经济,增加就业,帮助难民重返家园并重新安置;(2)推动波黑继续进行战前已经开始的向市场经济的转型;(3)支持波黑政府制定经济治理的制度并使之顺利运行。世界银行支持波黑经济复苏和重建还意味着肩负两个重要职能:第一,在从社会主义向市场经济转型的同时,它要充当创造经济治理机构的工具;第二,通过经济复苏和重建将交战各方凝聚到一起,走向和平共处,甚至实现民族和解。

  在1996年9月议会选举、1997年1月波黑(联邦)政府建立之前,波黑没有机构能够设计或执行整个国家经济复苏的总体纲领。和平执行理事会和波黑当局都承认,国际经济机构将在和平协定签署之后发挥至关重要的作用。事实上,世界银行和国际货币基金组织在欧盟、欧洲复兴开发银行和其他机构的支持下一直在稳定和复苏波黑经济中发挥着主导作用[15]。

  国际社会在帮助波黑实现经济复苏时遇到三个方面的困难:第一,《代顿协议》附件四《波黑宪法》的序言中明确规定,波黑的经济基于私有制,要向市场经济转型[16]。但在经济复苏和重建进程中,波黑各党派大都不遵守《代顿协议》的相关条款而自行其是;第二,司法合作差,经济复苏不同要素相互分离;第三,国家贸易和财政政策与执行相脱节。虽然中央银行是发行货币的唯一权威机构,但波黑宪法第7条第1款规定,在最初的6年里,中央银行实行“货币局”制度,防止央行扩大信贷和创造货币。宪法第7条第2款规定,波黑第一任行长由国际货币基金组织任命,而且不能是波黑或邻国公民[17]。这些规定在其他国家都没有先例。

  在《代顿协议》签订后的一段时期里,波黑交战各方的政治分歧阻碍重建顺利进行。因为各政治实体的政治议程各不相同,波黑宪法要求进行基本经济立法和建立共同国家机构的进程十分缓慢。各实体的强硬派一直试图阻挠或拖延建立具有统一功能的国家机构。虽然有些地方恢复了一定规模的贸易,但通常存在运输风险(车牌体现注册地)。同时,出于政治而不是技术原因,两个实体之间没有直接的电信联系。

  世界银行和其他国际机构有时必须充当波黑重建经济治理的外交助产士。他们在工作中经常遇到这样的情况:同波黑官员在本次会议达成的协定到下次会议被来自同一个实体的不同官员断然否定。在讨论国家事务时,尽管两人都来自同一个实体,但实体的代表比国家的代表权威性大,而且,波黑各实体的决策者经常以牺牲务实的妥协(获得援助资金)来争夺政治利益。在这种形势下,世界银行等国际组织不得不经常恩威并施,要求各政治实体采取必要的共同行动来制定政策,遵守承诺并履行责任。

  世界银行在动员外部资源方面发挥了关键性作用。1997年7月召开的捐助国大会批准了1996~1999年间51亿美元的重建计划。各捐助国的拨款速度各异,世界银行的信托基金和国际开发协会的信贷属于拨款速度最快之列。为推动协调使用捐助国的资金,坚持项目优先,世界银行设计了一整套部门项目,每个项目都由项目执行单位和波黑相关部门密切合作。项目的协调大多通过地方部门特别行动组的不同部门人员来主持监督实施。世界银行自己也为某些项目提供信贷,并呼吁捐助国更多地通过项目执行单位提供额外资金。

  1996年,波黑的经济恢复了50%,在世界银行提供支付平衡和其他捐助国的援助之下,波黑的进口能力和对地方产品及服务的需求迅速恢复,生产和商业也开始复苏。在重建方面,交通干道和桥梁得到修复,绝大多数发电站恢复运行,大批学校和医院得到重建。经济方面,首先,虽然失业率有所下降,但在1997年初时依然维持在50%的高位上[18]。其次,民族之间的矛盾一方面致使私有化进展过于缓慢,企业所有权确认因民族关系不和、民族认同复杂迟迟不能明晰,更不能吸引外国资本对波黑大型企业进行投资[19]。一般情况下,一个民族区域中的某些企业所有权可以属于非本民族人所有。另一方面,因为波黑各实体不能就网络整合和接入等基本问题达成一致,电信部门的融资项目执行一直落后于设定的目标和时间表。最后,某些部门(如电力和基础教育等部门)的资金缺口较大。

  由于获得重建的支持力度不一,波黑和平红利的地理分布不均衡。波黑塞族共和国落后于联邦的平均水平。在1996年之前,波黑塞族共和国处于国际孤立状态,塞族共和国没有参加第二次捐助国大会,由此导致受援滞后。在一段时间内,塞族共和国也因自己不愿意接受世界银行的标准安排而未能获得世界银行的援助资金[20]。在波黑联邦框架内,克罗地亚族占多数的地区遭受战争破坏比波黑其他地区少,因此,经济复苏的水平较高。

  世界银行在1996年底发布报告称,波黑已经在经济治理和执行《代顿协议》框架方面取得某些成就(如难民重返家园)[21]。波黑重建从主要进行紧急修缮的第一阶段开始转向第二阶段,即可持续的投资建设阶段。

  在重建的第二个阶段(从1997年1月波黑建立三方参与的国家机构算起),波黑国内的形势依然不稳定。这是因为,每一方都拥有事实上的否决权,各政治实体出于政治考虑,往往难以达成一致。1997年上半年没能召开预定的捐助国大会,外部资源减少致使波黑的重建项目出现拖延的情况。同时,对战争罪犯问题的争论导致和平执行理事会(PIC[22])部分成员国不愿意执行《代顿协议》民事方面的内容。

  对波黑政府而言,转向第二阶段重建将迫使当局面临政治和金融管理问题,具有高度政治敏感性。对世界银行和捐助国而言,转向重建的第二阶段意味着也将面临更多政治问题。世界银行要为捐助国可持续投资项目消除政治阻碍,协调援助和开发工作进行艰难的说服工作。虽然期望各方迅速实现合作并不现实,但人们对《代顿协议》签署一年半之后波黑复杂的形势依然深感忧虑。

  四 世界银行在重建人力和社会资本中的作用 

  在世界银行资助的重建项目中,16个项目涉及社会领域,其中4个项目涉及战争受害者的资助,教育、医疗服务和人力资源的复原及重新整合等问题。

  在援助贫困家庭方面,世界银行的项目向最贫困的家庭发放紧急救助现金,紧急修复为儿童和精神病患者治病的医疗机构,为残疾人提供辅助设施并对他们进行康复训练,向养老保险机构提供支持。

  在教育方面,战争给波黑的教育领域造成严重破坏。战争中失去了大量教师(当兵、流离失所和死亡),70%的学校被损毁或用于军事用途。世界银行的紧急教育重建项目包括4个方面:(1)全国要整修或建设96所小学;(2)为学生提供书本;(3)在联邦和省级层面上强化教育执行能力;(4)在塞族共和国进行相同的教育重建。教育重建进展顺利,世界银行拨付了其承诺资金的90%。同时,波黑各级教育主管部门之间的协调较好,甚至出台和解和宽容教育的倡议。当然,教育重建也存在3个问题:(1)校舍的重建,教育资料的提供,受战争影响严重学生的心理干预,教师培训和制度建设仍需要大量资金;(2)对语言问题的持续敏感使民族间的和解进程缓慢;(3)联邦和实体政府作用的不确定,导致教育领域中关键性改革迟迟不能出台并出现拖欠教师工资现象。波黑的经验表明,公平处理全国范围内的教育需求至关重要,教育要在后冲突社会重建中完全发挥作用需假以时日。

  在医疗卫生方面,波黑战争致使20万人伤残,13 000人永久性残疾,婴儿死亡率升高,流行病患者和早死的比例大幅度增加。医疗卫生基础设施也遭到不同程度的破坏。在世界卫生组织和世界银行的帮助下,波黑各实体政府确定了卫生部门的重建需求,并通过两个独立的项目(战争受害者康复和基本医疗服务)来满足这些需求[23]。

  在人力资源方面,重建人力资本的项目包括:军人复员和重新整合、地方倡议(小额贷款)、公共工程和就业项目。这些项目都旨在提供生产性就业,目标受众是深受战争影响的群体。在波黑联邦和各实体建立起各种就业和培训基金会,将其作为向地方就业培训倡议提供财政支持的机构。1997年4月的世界银行报告中指出,在执行项目发放的597份贷款中,贷给女性303份,贷给男性294份,女性所获贷款占总贷款的一半。大约2/3的贷款贷给了复员军人,38%的贷款贷给了流离失所人员[24]。整体而言,就业项目取得了巨大成功,因这些项目而就业的人员超过97%。就业项目成功的原因是先行试点,之后大面积铺开,以及当地弱势群体对项目的了解和积极参与。

  在公民社会建设方面,若干非政府组织和机构涉足其中。例如,“索罗斯社会”提出公民社会教育项目,欧洲联盟提出民主项目。世界银行虽然没有直接涉足公民社会的建设,但保持同非政府组织的联系并与之分享信息。

  五 世界银行涉足“特殊问题” 

  在波黑重建中,世界银行还参与并非其长项的排雷事务。根据波黑战争交战各方向联合国稳定部队提交的报告,在波黑大约有16 500枚地雷[25]。排雷牵涉后勤保障和政治问题,《代顿协议》要求冲突各方清理所占地区的地雷[26]。因波黑政府无力进行如此大规模的排雷行动,1996年1月,波黑议会要求国际社会提供支持。同年5月,联合国排雷行动中心(UNMAC)成立。1998年7月起,排雷中心开始负责协调排雷行动。

  波黑的排雷行动大致经历三个阶段。第一个阶段由联合国主导,由波黑维和部队具体负责实施。最初参与排雷的三个国际组织,分别是国际红十字会、联合国排雷行动中心、联合国儿童基金会。在各方的努力下,触雷事件从1995年每月50多起下降到1998年每月不足30起。到1998年,联合国排雷行动中心已经在波黑建立5个地区办公室(图兹拉、班加卢卡、莫斯塔尔、帕莱和比哈奇),雇用40名经过培训的地方排雷行动人员,分成4个排雷小分队进行各自地区的排雷行动(他们每年可以排雷6平方公里),并建立有关地雷的信息系统,制作出雷区分布图。

  1998年7月31日,联合国排雷行动中心转交给波黑政府。排雷行动由联合国主导转向国际社会和波黑共同主导的第二阶段。为此,联合国排雷中心的结构发生了变化。排雷的费用主要来自国际排雷和地雷受害援助信托基金,以及联合国开发计划署。工作人员也增加到63人,另有20名国际咨询人员。

  因为资源不足以支持所有的排雷行动,所以三方工作中缺乏协调。由于使命的变化,联合国排雷行动中心的排雷队伍转向调查和控制排雷任务的质量。而那些依然希望从事排雷工作的人员则加入了新建的三个非政府组织:帕莱的“终止地雷”、萨拉热窝的“排雷”以及莫斯塔尔的“珍惜生命”。此外,为了扩大排雷工作覆盖面,在萨拉热窝和特拉夫尼克建立了排雷工作地区办公室。

  2002年2月,波黑议会通过了第一个排雷法,标志着波黑的排雷工作进入由国家主导的第三个阶段。根据新的排雷法,以前的三方结构统一为一个机构,机构办公室变成在波黑两个实体境内的实际操作者。最初,联合国开发计划署负责波黑排雷行动中心的开支。后来,捐助国也通过国际信托基金提供排雷费用。与此同时,通过技术改进,排雷效率从每年10平方公里跃升至2009年的150平方公里。

  世界银行通过重建项目间接参与了波黑的排雷事务,但未排在重建优先领域中。当时没有设立专门的项目对潜在的雷区进行调查和清理[27]。而且,世界银行、波黑当局和捐助国都不了解排雷的困难程度。波黑当地既没有能力制定与排雷有关的战略标准,也没有公司能够承担大范围排雷工作[28],甚至国际社会的排雷产业也并不发达[29]。

  针对波黑的排雷行动,世界银行提出排雷计划,希望能够帮助波黑政府制定出切实可行的排雷方案,动员排雷所需的各种资源[30]。当时世界银行的立场是,支持波黑当局尽快招聘专家就急需进行重建地区的地雷情况进行调查和清理。同时,世界银行为波黑的排雷工作设计培训项目,以期建立地方排雷能力,并给当地就业提供新的机会。

  1995年底,排雷项目进入准备阶段。排雷工作涉及联邦和两个实体[31],因此,在联邦层面建立项目执行单位之后,两个实体也分别组建了排雷工作办公室[32]。

  排雷工作中出现的问题之一是波黑政府不愿意把钱花在排雷的外国合同人身上,坚持认为波黑有充分的排雷能力,排雷资金应该付给波黑当地的公司。世界银行工作人员花费大量时间和精力说服波黑政府[33]。因为他们了解波黑的排雷能力和水平,进而对其排雷的安全标准深表担忧[34]。但波黑政府坚持己见,并拒绝批准世界银行工作人员(最初是防雷宣传委员会的工作人员)起草的排雷工作和招标文件[35]。在劝说无效的情况下,世界银行建议由外国专家监督波黑当地的排雷工作。

  尽管世界银行工作人员表现出了很强的学习能力,但回过头来看,在世界银行没有经验和比较优势的情况下参与排雷项目是一个错误的决定。世界银行工作人员也承认,排雷项目在第一批实施的重建项目中并不成功。

  六 波黑冲突后重建的经验 

  世界银行在波黑重建和经济复苏中的作用被波黑各级政府、捐助国、非政府组织和受益方视为国际社会援助战后重建工作的成功案例。同时,世界银行的非贷款行动也受到推崇,包括它提供的波黑重建框架和对捐助国提出的援助指南。世界银行支持的项目成功的重要原因包括:获益方比较广泛,利益攸关方涉足其中,充分关照项目的民族性,以及注重提升地方执行能力。世界银行在波黑重建中的积极作用可以大致总结如下:

  (一)较早介入波黑的重建 

  波黑的经验表明,世界银行较早介入波黑的经济复苏和重建至关重要。世界银行高管意识到,停火或和平协议签署之后,世界银行将成为国际社会援助波黑重建的一个重要组成部分。而部分捐助国和人道主义援助组织认为,世界银行本可以更早向波黑提供援助。应该强调的是,国际社会对世界银行介入时间和如何介入的消极看法可能源自对人道主义救援、重建与发展的看法不同。如何推动救济和重建阶段之间更平缓地过渡是一个存在较多争议的问题[36]。

  (二)援助波黑是世界银行的优先项目 

  波黑重建项目的成功在很大程度上是因为世界银行内部对项目给予了特别关照。为顺利开展对波黑的援助,世界银行专门设立了波黑国家部。该部门主任负责监督援助波黑的进度和质量,这对圆满完成援助项目至关重要。在援助波黑的早期以及在项目执行期间,时任世界银行行长沃尔芬森发挥了关键性作用。他是成立波黑国家部门和向波黑派驻常驻使团的重要推手。

  (三)与援助伙伴国一道工作 

  在向援助波黑的工作提供指导性意见的同时,世界银行同其他机构密切合作,并在援助国之间进行协调,为波黑的战后重建工作及时顺利地展开奠定了重要基础。世界银行提倡分享信息,在波黑重建过程中最大限度地避免捐助国之间工作交叉重复,使援助国的资本效益最大化。

  (四)世界银行与波黑各级政府保持较好的建设性合作关系 

  在援助波黑过程中,世界银行既要同波黑联邦机构打交道,还要同实施援助项目的两个实体打交道。在实施援助时,世界银行充分考虑各民族集团的利益,同非政府组织保持着较好关系。由于世界银行的中立性,它也被视为政府和非政府组织之间的有效桥梁。

  波黑案例是世界银行介入冲突后重建的独特案例,它涉及地区特性、政治复杂性,以及经济治理等多个维度。虽然援助中遇到各种障碍,但不可否认的是,世界银行在波黑重建工作的表现十分出色。

  注释: 

  [1]1992年2月19日,波斯尼亚和黑塞哥维那在境内塞尔维亚人抵制的情况下,就独立问题举行公民投票。投票结果显示,约占人口62.8%的穆斯林族和克罗地亚族支持独立。3月3日,波斯尼亚和黑塞哥维那议会在塞尔维亚族议员缺席抵制的情况下宣布独立,致使民族矛盾激化。欧洲共同体承认波斯尼亚和黑塞哥维那独立的当天,其境内5个塞尔维亚人自治区宣布联合成立塞族共和国,独立于波斯尼亚和黑塞哥维那之外,但依然留在南斯拉夫社会主义联邦共和国之内。塞尔维亚人的行动立即招致了波斯尼亚和黑塞哥维那政府的镇压,驻扎在波斯尼亚和黑塞哥维那境内的南斯拉夫人民军亦遭到穆斯林和克罗地亚两族武装部队的攻击,武装冲突骤然升级。冲突由首都萨拉热窝向外蔓延,酿成全面内战。波黑战争(1992年4月~1995年12月)是第二次世界大战之后欧洲大陆发生的最大规模的局部战争。战争中,交战三方(波黑穆族、克罗地亚族和塞尔维亚族人)共动用近2 000门大炮、600辆坦克、600辆装甲车以及一些战斗机等,27.8万人死亡,200多万人沦为难民(波黑全国人口430万);全国85%以上的经济设施遭到破坏,直接经济损失450多亿美元。有关波黑战争导致的人员伤亡情况的出入较大,进一步讨论可参阅“研究与记录中心”(Research and Documentation Center)的调查报告,BBC,Bosnia war dead figure announced,21 June 2007,http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/6228152.stm,南斯拉夫国际刑事法庭(ICTY)人口处的数据,Jan Zwierzchowski and Ewa Tabeau,The 1992-1995 War in Bosnia and Herzegovina:Census-Based Multiple System Estimation of Casualties' Undercount,February, 2010, http://www.icty.org/x/file/About/OTP/War_Demographics/en/bih_casualty_undercount_conf_paper_100201.pdf

  [2]http://www.usip.org/sites/default/files/file/resources/collections/peace_agreements/washagree_03011994.pdf

  [3]从冲突爆发到《代顿协议》签署,波黑累计欠世界银行债务4亿美元。这对百废待兴、而且需要融资进行重建的波黑而言是一个沉重的负担。

  [4]Alcira Kreimer,Robert Muscat,Ann Elwan,Margaret Arnold:Bosnia and Herzegovina Post-Conflict Reconstruction,The World Bank,2000, http://ieg.worldbank.org/Data/reports/bosnia_post_conflict.pdf

  [5]荷兰政府还为紧急复兴计划提供了3.12亿美元的共同融资。

  [6]紧急重建项目提供建立和实施紧急社会基金的成本,而捐助国提供现实的资金支付。

  [7]波黑政府建立的独立公司,为政治风险进行担保。John Bray,MIGA's Experience in Conflict-Affected Countries The Case of Bosnia and Herzegovina,World Bank Social Development Paper,No.13,June 2004,http://siteresources.worldbank.org/INTCPR/214578-1111996 036679/20482442/WP13_Web.pdf

  [8]例如,贷款文件中隐含的条件规定,在将波黑塞族共和国同联邦政府签署补充协定之后才能分配贷款资金。

  [9]World Bank,Utilization of Project Implementation Units (PIUs), http://lnweb90.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/ADF4B0AD4AE0BB25852569BA006E34B4?opendocument

  [10]试点项目经验是,维持或创造一个新岗位所需资本为1350德国马克。World Bank.Bosnia and Herzegovina: From Recovery to Sustainable Growth.Report 16711. Washington, D. C,1997, http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDS ContentServer/WDSP/IB/1997/05/01/000009265_3971031092424/Rendered/PDF/multi0page.pdf

  [11]例如,1995年初,美国国际开发署过渡倡议办公室官员访问过波黑,起草了波黑联邦各地政治形势、波黑各省形成情况,以及波黑各民族之间合作和参与情况的报告,为世界银行提供了有价值的信息。

  [12]Wolfensohn to Ask Donor Countries to Pledge $1.2 Billion:World Bank Will Call For Bosnia Jobs,The New York Times,April 11,1996,http://www.nytimes.com/1996/04/11/news/11iht-peace.t.html

  [13]Lisa McAdams,Bosnia:Donors Discuss Division of Aid,RFE/RL,July 09,1997,http://www.rferl.org/content/article/1085965.html

  [14]例如,交通信托基金将发挥重要的协调作用,在其他领域(如排雷领域)信托基金将分享信息以避免项目重叠。但是,美国等捐助国都按照自己的优先考虑行事。

  [15]早在1994年12月,世界银行工作人员便同波黑联邦当局在波兰华沙会谈,制定经济复苏战略。1995年9月,在欧盟的帮助和国际管理集团的支持下,世界银行完成了两卷本的重建需求评估。同年10月,世界银行工作人员第一次到波黑实地考察,并同各级官员讨论冲突后经济政策的基本要点。在1996年4月召开的捐助国第二次会议上,在欧盟和欧洲复兴开发银行的帮助下,世界银行起草了《代顿协议》框架下经济政策管理所需的新的政策和制度要求。

  [16]General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina,General Assembly Security Council,A/50/79C,S/1995/999,30 November 1995,http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/BA_951121_DaytonAgreement.pdf

  [17]Ibid.

  [18]令世界银行工作人员不解的是,在对波黑民众的采访中,几乎没有受访者提及就业问题,也没有人对广泛的贫困表现出特别的关切。据分析原因如下:第一,许多家庭收到来自德国或其他地方寄回来的侨汇;其次,根据当时依然有效的南斯拉夫法律规定,雇主必须全额缴纳工资税,这迫使雇主故意隐瞒雇员人数;第三,再就业和中小企业创造的新工作岗位很多,但这些数字没有反映在官方基于工资税报表的统计中;第四,波黑未开工的大型工业国企除非进行大规模私有化,否则不能雇佣劳动力;第五,失业率各地不同,反映出经济复苏的不均衡现象。

  [19]私有化和吸引外国投资是经济复苏的另一个重要内容。对盘活工业部门和重建制造业中的就业岗位至关重要。世界银行最重要的贡献是向波黑当局提供经济政策及执行线路图。

  [20]世界银行在向波黑各政治实体提供贷款时规定,鉴于波黑当前的状况,作为借款人的民族国家要交出部分地区司法管辖权,以便能够在波黑全境统一司法框架内发放和使用贷款。

  [21]这些成就包括:抓紧两个实体的财政控制;建立国家和联邦政府机构;建立有利于执行和创立制度能力的项目执行单位;建立联邦海关和统一税法、海关政策;起草联邦税法,以便在联邦框架内建立统一的征收体系;设计行政区之间财政关系的工作并取得进展;建立起联邦银行业机构,以便在联邦框架内统一银行的牌照和监管;宣传私有化法工作取得进展,建立统一的支付体系和银行监管机构。

  [22]和平执行理事会是一个负责执行波黑代顿和平协定的国际机构。该理事会在1995年12月8~9日英国伦敦召开的执行会议上成立。实际上,该委员会通过波黑高级代表(签署《代顿协议》之后国际社会对波黑的治理)对波黑进行国际控制,并且一直持续到波黑被确信政治上和民主上稳定并自我可持续发展为止。和平执行理事会由55个国家和机构组成,以多种方式支持和平进程:提供财政支持,为联合国稳定部队提供军事力量,或直接在波黑进行活动。该委员会也有流动观察员。自伦敦会议之后,和平执行理事会又召开过6次部长级会议(1996年6月在意大利佛罗伦萨、1996年12月在英国伦敦、1997年12月在德国波恩、1998年12月在西班牙马德里、2000年5月和2007年2月在比利时布鲁塞尔)审议和平进程,确定未来活动的目标。和平执行联合会明确波黑高级代表为《代顿协议》民事部分的主要执行人。例如,1997年12月在波恩召开的会议上,赋予高级代表所谓的“波恩权威”,据此,高级代表可以解除阻碍《代顿协议》和平执行进程的各类官员(包括选举和非选举产生的)的职务。

  [23]欧盟委员会与非政府组织、官方发展援助和美国国际开发署一道在财政上支持提供医疗器械和主要设施更新项目。

  [24]Alcira Kreimer,Robert Muscat,Ann Elwan,Margaret Arnold:Bosnia and Herzegovina Post-Conflict Reconstruction,The World Bank,2000, http://ieg.worldbank.org/Data/reports/bosnia_post_conflict.pdf

  [25]联合国开发计划署的调查报告称,已确认波黑土地上有地雷67万枚,未爆炸的爆炸物65万件,分布在全国1万个地点,占波黑领土的4%。Zoran Gruji,Bosnia and Herzegovina Demining 15 Years Later,http://www.jmu.edu/cisr/journal/14.3/spcl_rpt/grujic/grujic.shtml ;UN News Center,UN agency project aims to clear landmines from Bosnia and Herzegovina,10 March 2004,http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=10027&Cr=bosnia& Cr1=

  [26]General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina,Annex 1-A,General Assembly Security Council,A/50/79C,S/1995/999,30 November 1995,http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/BA_951121_DaytonAgreement.pdf

  [27]有关地雷的信息主要来自于手绘的地图,质量参差不齐。这些地图由交战三方提交给国际执行部队,这是非军事化进程的一部分。但是这些地图在数据加工过程中不可用,数据分析要一两年。

  [28]虽然根据《代顿协议》部分排雷工作由地方武装完成,但地方排雷能力达到可接受水平的不多。排除军用地雷通常不遵守DHA颁布的标准,由专业的排雷公司进行。此外,在排雷问题上,《代顿协议》给出的时间表不现实,波黑军队缺乏排雷的动机,北约领导的多国和平执行部队不能进行监管以完成高标准的排雷。但在世界银行项目的资金到位之前,通过与波黑当地部门代表的磋商,世界银行官员和多国和平执行部队指导了优先重建地区的军事排雷工作,并进行了适当的监管。

  [29]当时,国际上只有6家公司称具有排雷经验,因此,这个领域实际上没有具备竞争力的竞标人。

  [30]此外,在优先部门所在地清除地雷的资源包含在若干部门项目中。

  [31]尽管波黑塞族共和国比波黑联邦其他地区晚成为世界银行执行项目的一部分,但执行状况良好。

  [32]“国家”机构在联邦选举之前建立,波斯尼亚克人担任领导。项目执行单位主任由波黑克罗地亚人担任。世界银行工作组在谈判中和在项目执行早期一直同联邦和政治实体两级当局打交道,所制订出的联邦项目执行程序要由两级当局官员签字。

  [33]世界银行驻波黑代表和社会波黑国家部门主任同波黑总理讨论了这一问题。该问题也在华盛顿世界银行总部举行的高级别会晤中进行了讨论。

  [34]世界银行关心排雷人员以及排雷之后所有进入原雷区人员的安全问题,重建工作承包商尤其关注这一问题。由于怀疑存在地雷而带来的风险,重建工作承包商会提高工程报价。所有排雷项目都关切排雷标准,尤以优先重建地为甚。Tom Smith,International Standards for Mine Action:the United Nations,the Geneva International Centre for Humanitarian Demining,and Defense Security Cooperation Agency,The DISAM Journal,Winter 2001,http://www.disam.dsca.mil/pubs/v.23_2/smith.pdf

  [35]波黑的实际情况与世界银行的正常程序相反,由世界银行工作人员和咨询人员起草文件,之后呈交波黑联邦和实体当局批准。

  [36]Amelia Branczik, Humanitarian Aid and Development Assiatance, February 2004, http://www.beyond between humanitarian and development aid, GSDRC Helpdesk Research Report, 16.02.2005, http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/HDQ1185.pdf; Meagan Kay -Fowlow, Closing thd Gap, https://www.cigionline.org/articles/2012/02/closing - gap -between - humanitarian - and - development -aid

  (责任编辑 胡冰)