2004年7月19日，俄罗斯总统普京签署了议会上下两院通过的《欧洲常规武装力量条约修改协议》（以下简称《修改协议》），使之成为联邦法律。该《修改协议》是1999年11月欧安组织在伊斯坦布尔峰会上通过的，它是对1990年11月北约和华约22国在巴黎达成的《欧洲常规武装力量条约》的修改。除俄罗斯外，目前只有乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦批准了《修改协议》，其他国家则以俄罗斯没有履行《修改协议》等相关法律文件对侧翼区规定的武器装备限制，以及1999年俄在欧安组织伊斯坦布尔峰会上的承诺为由，拒绝批准被西方称为"欧洲安全稳定基石"的《欧洲常规武装力量条约修改协议》。为什么会出现这种情况呢?这涉及到俄罗斯与《欧洲常规武装力量条约》等法律文件的侧翼问题的关系。本文试图对此作一简单分析。
《欧洲常规武装力量条约》侧翼问题的由来
华约与北约就欧洲的常规武装力量裁减与控制的谈判由来已久，但始终无结果。但自从戈尔巴乔夫上台后，这一谈判进展加速了，到1990年11月华约和北约22国（最初为23国，两德统一后变为22国）签订了《欧洲常规武装力量条约》（以下简称《CFE条约》）。《CFE条约》是涵盖整个欧洲的第一个常规军控协议，它由序言和正文23条，以及其他相关议定书组成。《CFE条约》适用范围涵盖从大西洋到乌拉尔山（ATTU）之间的整个欧洲，包括缔约国的欧洲岛屿，但《CFE条约》的义务范围只限于ATTU的北约和华约国家，对欧洲的中立国和非结盟国家没有约束力。《CFE条约》规定北约和华约每一集团现役的和储存的陆基武器装备数量为:坦克20000辆、火炮20000门、装甲车30000辆、作战飞机6800架和攻击直升机2000架（上述5类武器装备被称为条约限制的装备）。为防止军力过分集中于某地，向对方发动突然袭击，《CFE条约》划分了3个区域，也就是第2、3、4条规定的区域--中欧区、中欧扩大区和大西洋-乌拉尔区，并限制了各个区域内的武器装备数量。这3个区域是同心圆，内部的区域被外部的区域所涵盖，内部区域的武器装备较少。因为作战飞机和直升机的机动性强，在每一区不做限定，只规定集团限额。《CFE条约》体现了北约在裁军谈判过程中坚持的原则--消除苏联在中欧发起突袭的军事能力，北约实现了消除华约常规力量优势的愿望。《CFE条约》也是戈尔巴乔夫"新思维"的结果，使苏联失去了对北约的常规力量的优势，对于苏联的继承国俄罗斯的危害更大。
然而在谈判期间，土耳其、挪威等国担心这种分区体制会使苏联在其南北欧领土上集结军力威胁它们的安全，因此，这些国家要求在南北欧设立一个区域，也就是《CFE条约》第5条设立的侧翼区。在最初谈判中没有规定侧翼区的装备数量，可是1990年期间，挪威抱怨苏联把从匈牙利撤出的飞机部署在拥有大量未使用机场的科拉（Kola）半岛，土耳其也抱怨苏联从阿富汗和中欧撤出的军队部署在靠近其边境的苏联军区内。因此两国提出要对侧翼区现役和储存的武器装备做出限制 [1]。苏联也接受了这一建议，因为那时苏联根本没有意识到自身会解体，也没有意识到其南部的高加索地区动荡不安;而且《CFE条约》的中心区有较高数量的武器装备，以及在侧翼区较低的数量限制，与苏联的传统战略定位相一致，即苏联防范的重点是中欧，历史上俄罗斯的威胁主要来自于这个方向。
《CFE条约》第5条的有关侧翼区是这样规定的:西方国家的侧翼区包括冰岛、挪威、希腊和土耳其，东方国家的侧翼区最初包括保加利亚、罗马尼亚，以及原苏联的列宁格勒军区、北高加索军区、外高加索军区和敖德萨军区;东西方集团在侧翼区各拥有4700辆坦克、6000门火炮、5900辆装甲车;任何一国或几国在所属集团采取临时部署时，其最大限度的现役装备为459辆坦克、420门火炮和723辆装甲车，但在一国临时部署的临时装备最大限额不超过每集团方临时部署总数的1/3，即153辆坦克、140门火炮和153辆装甲车，临时部署的装备限期只有30天，而且要通知其他缔约国。
根据华约《布达佩斯协议》，保、罗分得了东方集团侧翼区的大多数武器装备，占总数的一半以上，苏联把剩下不到一半的装备还要分给苏联南北欧的侧翼区（见表1）。苏联的分裂使得6个国家共享苏联的侧翼区的装备。原苏联外高加索军区包括现在的亚美尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚，敖德萨军区包括现在的摩尔多瓦和乌克兰南部地区。北高加索军区和列宁格勒军区包括俄罗斯的欧洲南北两部分。根据1992年5月《塔什干协议》，苏联的继承国俄罗斯又把侧翼区剩下不到一半的装备分配给了这些新独立的国家。虽然分配给亚、阿、格、摩的数量较少，但这些国家的总和占分配给俄罗斯侧翼区现役装备的1/2。这意味着俄罗斯和乌克兰只能分享分配给侧翼区现役部队一小部分装备，就现役装备而言，乌克兰在南部1/4领土上只保留了侧翼区装备总数的8%，俄把总数的1/10的装备分配给列宁格勒军区和高加索地区 [2]。根据条约，俄罗斯和乌克兰在侧翼区也储备了有限装备，但是根据《CFE条约》第10条规定--要动用这些装备则需提前42天通知其他缔约国，且装备只有42天的使用期，这样，这些装备的用途受到了很大限制。
截至1992年10月30日，30个缔约国（苏联解体后其部分原加盟共和国也成为缔约国）批准了《CFE条约》，开始履行各国所承担的条约义务，成效也较显著。
表1 原东方集团侧翼区的装备限额
| 坦克（辆） | 装甲车（辆） | 火炮（门） | |
| 亚美尼亚 | 220 | 220 | 285 |
| 阿塞拜疆 | 220 | 220 | 285 |
| 保加利亚 | 1475 | 2000 | 1750 |
| 格鲁吉亚 | 220 | 220 | 285 |
| 摩尔多瓦 | 210 | 210 | 250 |
| 罗马尼亚 | 1375 | 2100 | 1475 |
| 乌克兰 | 680 | 350 | 890 |
| 俄罗斯 | 1300 | 1380 | 1680 |
| 原东方集团侧翼区总数 | 4700 | 5900 | 6000 |
资料来源:Richard A.Falkenrath，Shaping Europe's Mili-tary Order:The Origins and Consequences of the CFE Treaty，The MIT Press，1995，Table7.4，p.287
"侧翼区对苏联来说是可以接受的，但对俄罗斯来说，则证明它是有利有弊的" [3]。在一段时间里，俄罗斯关心更多的是，希望通过遵守《CFE条约》能从西方获得俄罗斯所需要的经济援助，西方能把俄罗斯看成是"平等伙伴"，因此容忍《CFE条约》对俄造成的不利形势。但自1993年以来，俄面临的安全形势发生了重大变化。俄开始考虑《CFE条约》及其侧翼限制给自己造成的不利影响。
南斯拉夫联邦的分裂就像揭开了潘多拉魔盒，民族主义在整个原苏联、东欧地区泛滥，这些地区相继出现一系列民族冲突和内战，特别在俄高加索及其邻近的独联体国家，民族分离倾向严重，战火连续不断，如阿塞拜疆与亚美尼亚为争夺纳戈尔诺-卡拉巴赫地区的所属权发生战争;格鲁吉亚也因民族问题发生内战;摩尔多瓦受分裂主义的困扰;俄车臣共和国闹独立引起车臣战争。俄与一些邻国关系紧张:俄罗斯与乌克兰就分割原苏联黑海舰队发生激烈争吵;俄与没有加入《CFE条约》的波罗的海三国就俄罗斯人在三国的公民权问题发生矛盾。俄利用同原苏联加盟共和国长期形成的政治、经济、民族、文化和安全上的紧密联系，以及利益上的休戚与共，加强对它们的影响，保持对它们的控制权。而西方则利用俄衰退的机会和俄谋求西方支持的心态，对俄采取既支持又遏制的双轨政策，防止俄东山再起，一方面北约准备吸纳中东欧国家，另一方面插手原苏联加盟共和国内部事务，如想在原苏联热点地区派驻维和部队。在这一问题上，俄与西方发生严重对立。
冷战结束以来，俄罗斯深感自己的安全环境发生了重大变化，越来越不利于俄。因此，俄罗斯开始抱怨《CFE条约》对已不利，比如俄不仅本身承担了削弱大量过剩的武器装备，而且只允许俄保留北约拥有条约限制的装备总数的1/3，认为这是对俄的歧视;而且俄罗斯考虑到其南北部的安全形势，认为《CFE条约》的侧翼规定更是不可思议的条款 [4]。
1993年3月，时任俄国防部长格拉乔夫在视察高加索地区的部队后，首先道出了俄罗斯的苦水。他认为，签订《CFE条约》的地缘战略环境发生了变化，有必要修改《CFE条约》及其侧翼区规定，他与时任美国国防部长阿斯平会晤时重申了这一点 [5]。随着高加索地区冲突事态的发展，俄罗斯总统叶利钦在同年9月给各个缔约国首脑发出 了一封相同的信，希望增加俄在侧翼区的装备数量。随后俄罗斯政府正式提出冻结《CFE条约》第5条的建议，认为《CFE条约》侧翼规定"对俄罗斯来说具有片面性和歧视性特?quot;，并说俄罗斯需要根据安全形势的变化调整军力结构，俄政府还警告说，如果缔约国"缺乏解决侧翼限制的方案……将会迫使俄罗斯考虑采取足够单边措施的可能性，以保证我国安全" [6]。1994年3月，俄罗斯国防部长格拉乔夫说，如果不满足俄的要求，俄罗斯就会冻结第5条，并提出增加侧翼区装备的3个理由。第一，侧翼限制既是时代的错误，也是对俄的歧视。最初签订《CFE条约》的地缘政治发生了重大改变，也应该允许俄改变向西导向的传统军事战略，侧翼限制使俄罗斯把常规力量集中于并非是俄安全最需要的地方;第二，增加南北两个侧翼区的装备数量从经济上说也是必要的。设施较好的列宁格勒军区和气候暖和的北高加索可以为从中欧撤出的军队提供栖身之所，如果侧翼区装备的数量不提高，俄不得不在其他地方建造营舍，这样会增加财政负担;第三，俄在高加索有着绝对的安全利益。平息高加索及其邻近地区的动荡，以及制止分裂势力和极端主义势力，对于防止和遏制潜在的冲突，以及为确保俄罗斯和整个欧洲大陆局势的稳定，俄罗斯应该在高加索显示强大的军事存在是必要的。格拉乔夫提出的增加数目为400辆坦克、2420辆装甲车和820门火炮，这相当于4个齐装满员的机械化师的装备 [7]。
乌克兰也提出了修改侧翼区规定的建议，其理由主要是从经济上考虑的。乌政府认为，如果遵守第5条，"那么乌克兰不仅不能合理、有成效地部署其武装力量，而且要被迫花费巨额额外开支。这将放弃敖德萨军区装备良好的军事设施，而在喀尔巴阡军区或基辅军区另建新的军事设施。鉴于目前的经济困难，这完全是不可能的"[8]。当然，乌克兰提出增加侧翼装备也具有矛盾性。一方面，考虑到乌克兰西部边境的安全问题，需要增加装备;另一方面，乌又担心这会导致俄罗斯要求增加装备，给自身造成安全威胁。
俄乌两国的建议自然遭到西方的反对，土耳其的反对最为激烈。西方认为，俄罗斯遵守《CFE条约》侧翼机制是否是衡量俄是否尊重独联体其他国家主权的试金石，如果修改侧翼规定，将会开创一个先例，那么"有史以来达成的最值得炫耀的军控协议" [9]的神圣性和完整性就会遭到破坏。先例即开，其无后乎?其他国家也会效法俄乌两国要求修改《CFE条约》，条约将会不复存在。
不管西方反对与否，俄罗斯在侧翼区增加了不少装备，尤其以高加索地区的数量较多。不仅如此，俄罗斯表示还要根据局势增加侧翼区的装备数量，截至1996年1月1日，根据俄罗斯提供的数据表明，俄在侧翼区部署了坦克1897辆、火炮2422门和装甲车4397辆（见表2）。
1996年的侧翼文件
尽管反对，西方也不能完全无视俄罗斯的安全诉求，俄罗斯的动荡不安也不符合西方的利益，同时西方认为俄罗斯的一些非传统安全因素影响，如核安全、恐怖主义、跨国犯罪、大规模杀伤性武器的扩散以及民族分裂主义，给俄罗斯造成威胁，并"溢出"到即将成为北约的中东欧国家。而这些国家对从俄"溢出"的安全威胁的抵御非常脆弱，并会在西方内部引起包括恐怖主义、大规模跨国犯罪等 [10]。西方也默许俄在侧翼区增加的装备为既成事实。为使俄罗斯遵守《CFE条约》，尽量削减俄在侧翼区的装备数量，减少所谓对其他国家的威胁，需要修改某些条款。所以西方同意就侧翼问题与俄罗斯等国进行谈判。
西方与俄罗斯等国进行修改侧翼机制谈判时，主要坚持两条原则。首先，也是最重要的就是保证《CFE条约》的完整性。《CFE条约》毕竟是东西方就常规武器装备达成的最大协议，被西方称为欧洲安全稳定的基石，大大降低了欧洲爆发大规模常规战争的可能性。这符合以美国为首的西方利益。俄罗斯政府强烈要求在对俄安全具有威 胁的南北两个侧翼区增加武器装备，如果得不到令俄满意的要求，俄退出条约对西方来说则是沉重的打击，那么自吹的"欧洲安全稳定的基石"不复存在，不仅在舆论上受到谴责，而且西方的利益也会受到损害，既不能确保欧洲的稳定，也会失去向俄罗斯推销西方民主价值观的机会。这样，西方赢得的"冷战胜利"的果实也将化为乌有。俄罗斯的立场是，在侧翼问题上达成令俄满意的协议，俄愿意遵守《CFE条约》的其他条款。实际上，俄罗斯基本上遵守了《CFE条约》的义务。到1995年11月，俄已把过剩的11000多件条约限制的装备销毁或转入其他非军事用途，而截至同一时间整个欧洲一共也只销毁了53000件，也就是说俄罗斯销毁的装备占欧洲销毁装备总数的20%，俄罗斯表现出了相当大的诚意。如果西方完全不顾这些事实，以及俄罗斯的安全关切，西方要想维持《CFE条约》的完整性就会失去舆论的支持。第二，西方考虑的是如何使《CFE条约》的调整不能影响任何缔约国的安全，尤其是邻近俄侧翼区国家的安全。俄罗斯要求上调侧翼区装备限制，虽然不会直接给美国或多数北约成员国造成威胁，但西方认为俄在侧翼区增加军力会给土耳其、挪威等侧翼国家造成直接的安全威胁，西方要考虑这些国家的安全关切。"西方保持与俄罗斯良好关系的利益必须以维持北约的团结的利益来平衡"[11]。不仅如此，西方也认为俄在侧翼区增加军力也会给西方在侧翼区友邦国家如波罗的海三国、乌克兰、摩尔多瓦和高加索地区国家造成威胁，这样也间接地威胁到美国等西方国家的利益 [12]。
考虑到俄南部的安全局势，俄罗斯在谈判中多次提出取消侧翼机制或冻结第5条，呼吁在高加索南部地区建立一个"例外区"（Exclusion Zone），在"例外区"条约无效。美国和其他西方国家，以及土耳其坚决抵制。因为这明显地违背西方坚持的两条原则，即维护条约的完整性和不能给侧翼区其他国家造成直接安全威胁。
各方经过艰苦的谈判，最后30个缔约国于1995年11月在北约国家提交的一份建议基础上达成协议。北约国家建议的主要内容为:一是维持《CFE条约》的侧翼限制;二是减少俄罗斯和乌克兰侧翼区的面积，条约的侧翼装备限制适用于较小的侧翼区;三是增加"新"、"旧"侧翼区的透明度和核查措施。随后各方就侧翼机制的有关问题细节进行广泛磋商，形成了一致意见，并提交给1996年5月在维也纳召开的第一届《CFE条约》评估会议审议。在此次评估会议上，缔约国于5月31日签署了《首届〈欧洲常规武装力量〉及〈关于人员力量谈判的最后草案〉的评估会议的最后文件》（以下简称《侧翼文件》）。《最后文件》认为《CFE条约》总体执行情况良好，截止1996年1月1日，缔约国共销毁58，000件条约限制的装备，进行了2500多次的核查。《最后文件》认为，应根据变化了的欧洲安全现实从1997年1月开始对《CFE条约》进行修约谈判，并于2001年举行第二次评估会议。《最后文件》中的附录A对侧翼机制作了适当的修改，并就新的侧翼机制作了详细的规定，因此附录A被称为《侧翼文件》（Flank Document）。它是各国2年多艰苦谈判的结果。《侧翼文件》共6条，总的原则是缩小俄罗斯和乌克兰的侧翼区;对排除出原侧翼区的条约限制的装备施加额外限制;加强新旧侧翼区的透明机制。具体说则是:就俄罗斯而言，北高加索军区的侧翼区排除伏尔加格勒州、阿斯特拉罕州，以及包括库晓夫斯卡娅修理设施在内的罗斯托夫州东部地区;列宁格勒军区侧翼区排除普斯科夫州。就乌克兰而言，前敖德萨军区排除了敖德萨州，乌克兰敖德萨州拥有条约限制的武器装备数量为坦克400辆、火炮350门和400辆装甲车。对俄罗斯在侧翼装备的规定是这样的:到1999年5月31日，俄罗斯在原侧翼区要把从目前的装备数量（俄罗斯1996年1月1日提供）减少到坦克1800辆、火炮2400门、装甲车3700辆，其中在阿斯特拉罕州、伏尔加格勒州、普斯科夫州和罗斯托夫州东部地区部署的装甲车分别不超过552辆、552辆、600辆和310辆。同时规定从1996年5月31日到1999年5月31日俄罗斯不应该增加在侧翼区的装备数量。具体数目见表2。
表2 俄罗斯新旧侧翼区装备数量比较
| 坦克（辆） | 火炮（门） | 装甲车（辆） | |
| 原侧翼区（1999年5月31日以后） | 1800 | 2400 | 3700 |
| 原侧翼区（1996.5.31～1999.5.31） | 1897 | 2422 | 4397 |
| 缩小了的新侧翼区 | 1300 | 1680 | 1380 |
《侧翼文件》对俄罗斯和乌克兰两国新旧侧翼区透明度作了额外的规定。《CFE条约》规定每年交换一次有关信息，而《侧翼文件》规定，在完成了年度信息交换后，两国还要每6个月提供一次有关新旧侧翼区装备的信息，而且规定俄罗斯每3个月提供一次有关罗斯托夫州的库晓夫斯卡亚修理设施的信息。《侧翼文件》还规定，俄乌两国的侧翼区每年都要接受额外的现场核查，而且规定俄罗斯还要增加10个受核查地点，乌克兰增加1个受核查地点。
《最后文件》规定，《侧翼文件》应在1997年5月15日之前生效，否则交《CFE条约》缔约国再次评估审议。30个《CFE条约》缔约国如期批准了 《侧翼文件》。
《侧翼文件》在一定程度上满足了俄罗斯的部分要求，俄的侧翼区缩小了，但没有缩小装备限额，考虑到原侧翼区，俄拥有比原侧翼区多出3540件装备，而且俄罗斯还可以适当减少相对平静的北部侧翼区装备的数量，增加南部侧翼区的数量，增加高加索地区安全稳定的系数。考虑到一直动荡不安的高加索，这一点对俄罗斯来说是极为重要的。
《CFE条约修改协议》与俄罗斯遵守侧翼规定的情况
按照1996年第一届《CFE条约》评估会议的决议，30个缔约国要对《CFE条约》进行适当修改使之更符合欧洲的安全现实。1997年1月，就修改《CFE条约》的谈判在维也纳如期举行。经过艰苦的谈判，北约在1996年表示它"没有意向、没有计划和没有理由"在即将成为北约成员国（波、捷、匈）部署核武器，重申北约对调整《CFE条约》的承诺，1998年12月北约再次重申想要拥有的常规力量，就是"与我们的合理安全需要相称的军事能力" [13]。在北约的保证基础上，俄罗斯与其他缔约国在1999年3月达成条约修改协议，该协议在1999年11月的欧安组织的伊斯坦布尔会议上正式签署，这就是《欧洲常规武装力量条约修改协议》（以下简称《修改协议》）。《修改协议》的主要内容包括:第一，《修改协议》向所有欧洲国家开放，并不仅限于原北约和原华约国家，欧洲的中立国和非结盟国家都可以申请加入。第二，用国家限额和领土限额机制取代原《CEF条约》所规定的集团限额机制。这是与原条约最大的不同之处。《修改协议》对每个缔约国都规定了常规武器装备的国家限额和领土限额（限制部署在每个缔约国领土上的本国和外国武器装备的总和）。以明确的两种机制取代原条约的集团限额机制的模糊性，保证各国常规武器准备部署的透明度、可核查性。第三，超过领土上限的临时部署。《修改协议》允许在侧翼区以外的缔约国在危机时期进行?quot;特殊临时部署"，其装备数量最多可达459辆坦克、723辆装甲车和420门火炮。一旦进行临时部署和特殊临时部署，缔约国在7天内召开会议，听取东道国、驻军国进行解释。摩尔多瓦放弃了临时部署权利 [14]。第四，就是侧翼问题。
在谈判过程中，"侧翼问题是最富有争议的问题" [15]。俄罗斯视此次修约为一次难得的机会，希望争取更多的权益，与先前一样，坚持要么取消侧翼机制，要么对侧翼机制进行简化。在俄罗斯看来?quot;对其领土各项的限额及其严格性（这里指俄罗斯要受到8种限制:国家上限和领土上限;新旧侧翼机制的限制;以及前述的原有侧翼区排除出来的地区装甲车4条限制），与侧翼地区之外的缔约国的地位以及这些国家拟享受的种种灵活性相比"，俄罗斯"自认为它是最受歧视的国家"，为公平起见，应该取消侧翼机制。如果不取消侧翼机制，那么，俄罗斯只愿意在原侧翼区保留条约限制 的装备的限额，也就是保留根据1996年5月达成的有关《侧翼文件》所规定的数量:1800辆坦克、3700辆装甲车和2400门火炮;而且俄罗斯部署在亚美尼亚、格鲁吉亚和摩尔多瓦，以及乌克兰克里米亚半岛上的条约限制的装备也不受侧翼机制约束，但俄罗斯接受部署在这些国家的装备包括在俄罗斯的国家上限和东道国公布的领土上限之内;俄罗斯还建议，在高度透明的机制下，当"无战斗价值"的装备在圣彼得堡地区和库晓夫斯卡亚进行修理和升级时，两个修理基地不应算作违反《CFE条约》 [16]。北约则重申先前的原则，即侧翼机制应当作为《CFE条约》的一部分，应当保留，在此问题上不迁就任何一个国家的安全利益。北约建议12个侧翼国家的领土上限不超过其国家上限，同时，俄罗斯和乌克兰的原侧翼区的限额应保留，为给予俄、乌军事力量部署一定的灵活性，北约还建议两国在侧翼区可以采取临时部署，但不超过153辆坦克、241辆装甲车和140门火炮。持强烈反对态度的土耳其表现出了最大的诚意，同意俄罗斯在缩小了的侧翼区部署2140辆装甲车（比先前规定的1380辆多出760辆）。俄罗斯接受了北约的建议，并作为回报北约的诚意，俄罗斯同意减少在格鲁吉亚和摩尔多瓦的装备。这就是《修改协议》中的侧翼问题的规定。而且在欧安组织伊斯坦布尔峰会上，俄罗斯承诺在2001年年底撤出或销毁在摩尔多瓦部署的装备，并于2002年年底撤出其军队;2001年7月之前关闭在格鲁吉亚的阿布哈兹和瓦济阿尼（Vaziani）两个军事基地和第比利斯的修理设施。当然，俄罗斯的承诺是政治协议，不属于条约性质。
应该说，《修改协议》也部分满足了俄罗斯的要求。然而，1999年秋季以来，车臣分裂势力又闹独立，针对俄联邦发起了多起恐怖事件，许多无辜的百姓因此失去生命和财产。俄罗斯予以坚决打击，尤其是普京上台以来对车臣分裂势力、恐怖主义采取强硬手段。这样俄罗斯在南部侧翼区的装备又超过了《侧翼文件》规定的限额。
虽然如此，俄罗斯也表现出了愿意遵守《修改协议》的诚意，普京总统保证在车臣的军事行动完成后，俄罗斯将遵守所有条约的限制和义务，并表示将《修改协议》提交杜马批准。然而美国领导的北约暗示，在俄罗斯没有遵守有关侧翼限制的条件下，北约国家是不会批准《修改协议》的 [17]。
俄罗斯在很大程度上遵守了《修改协议》的义务和1999年在欧安会上所做出的承诺。随着在车臣的反恐行动顺利进行，俄罗斯逐步减少了在高加索侧翼区的装备，在第二届CFE评估会议上，缔约国已经注意到了俄罗斯总体上遵守了《修改协议》规定的装备总数，而且也注意到了俄罗斯在逐步减少在高加索地区的装备。2002年俄宣布完全遵守了《修改协议》所有义务（见表3），呼吁其他国家批准《修改协议》。
表3 根据1999年《修改协议》
俄罗斯1999～2002年在侧翼的配额以及拥有量
| 坦克（辆） | 装甲车（辆） | 火炮（门） | |
调整后的侧翼限额 | 1300 | 2140 | 1680 |
| 调整后侧翼的拥有量 | |||
| 1999.10 | 1493 | 3534 | 1985 |
| 2000.7 | 1442 | 3017 | 1857 |
| 2000.11 | 1327 | 2790 | 1746 |
| 2001.5 | 1304 | 2246 | 1609 |
| 2002.1 | 1294 | 2044 | 1557 |
资料来源:SIPRI Yearbook2002:Armament，Disarmament and International Security，p.716.
2004年4月，北约再次东扩，吸纳罗、保和波罗的海三国等7国入约，极大地恶化了俄罗斯地缘政治形势，直接牵涉到俄罗斯的切身利益和安全，俄罗斯南北两侧翼安全受到巨大挑战。波罗的海三国和斯洛文尼亚不是条约的缔约国，不受《CFE条约》的约束，因此，存在一个"灰色"地带，在理论上北约可以在这一地区部署包括核武器在内的任何武器，打破了欧洲常规武装力量的平衡，而且事实上也确实如此:就在波罗的海三国加入北约前后几天，北约的战斗机进入这三国进行战斗值勤，飞抵俄罗斯边界巡逻。俄罗斯自然意识到了这一问题的严重性，多次声明波罗的海是一条不可逾越的红线，坚决反对三国加入北约，即使三国要加入北约，首先要成为《CFE条约》的成员国，北约不能忽视俄罗斯的国家利益。波罗的海三 国在西方的支持下表示只有30个缔约国批准《修改协议》后才加入条约，成为条约的成员国。这一点对俄罗斯来说是巨大的威胁，因为从波罗的海三国到俄罗斯的中央，装甲车只需一昼夜时间，巡航导弹只需几分钟。而且原苏联的多个加盟共和国相继发生"颜色革命"，美国和北约大举向这些国家渗透，表示欢迎它们加入北约。果真如此，包括南北侧翼在内的俄罗斯的整个安全形势更加恶化。北约国家丝毫不考虑这一点，反而把批准《修改协议》与俄罗斯遵守伊斯坦布尔的承诺挂钩，这种做法与西方"弱俄、防俄、遏俄"的政策一脉相承。
俄罗斯履行伊斯坦布尔承诺的情况怎样呢?最近资料表明，俄罗斯从摩尔多瓦和格鲁吉亚撤出了500多件条约限制的常规装备，也现场销毁了373件装备 [18]。俄罗斯从摩尔多瓦撤军比较顺利，到2003年年底时，俄罗斯已经实现了最初的承诺，从摩尔多瓦撤出了条约限制的装备，到目前只留有少量看守弹药的军队。在格鲁吉亚则情况较复杂些。由于俄罗斯强调格鲁吉亚藏有袭击俄罗斯各地的车臣恐怖分子，以及俄罗斯要保护在格的俄罗斯人的利益，俄罗斯与格鲁吉亚在撤军问题上存在矛盾。1999年11月，在伊斯坦布尔欧安会峰会上，俄保证从格鲁吉亚领土上削减其重型装备，保留一个旅的装备。俄按照计划撤离了在阿布哈兹和瓦济阿尼的装备，也在2001年月关闭了上述两个基地以及第比利斯的修理设施，并把瓦济阿尼基地移交给了格鲁吉亚，同时格鲁吉亚也同意俄在巴统（Batumi）和阿哈尔卡拉基（Akhalkalaki）两个基地部署临时装备。但格鲁吉亚及其边境的不稳定局势使俄撤离计划复杂化了。巴统和阿哈尔卡拉基地问题，是俄格两国问题，需要两国认真解决 [19]。为自身的战略利益，北约插手此问题，并视俄罗斯从格鲁吉亚撤军为批准《修改协议》的先决条件，对俄罗斯来说则是不公平。
针对这种情况，俄罗斯指责北约将《修改协议》的批准与俄罗斯对这两个国家所承担?quot;与《CFE条约》无关"的义务"人为地挂钩"，并且警告说北约的立场可能使俄罗斯在格鲁吉亚和摩尔多瓦的努力变得更为复杂[20]。俄罗斯杜马在批准《修改协议》时，同时声明如果西方拖延批准《修改协议》，俄有进一步谈判的权利 [21]。俄杜马也声称，一旦北约在靠近俄罗斯地方加强军事实力，俄将不再承担在圣彼得堡和加里宁格勒单方面的克制军力义务，研究部署俄境内各地区、与北约成员国交界地区的防御武器，以巩固俄在复杂局势下的防御能力，如果军事事态向最坏的方向发展，俄将退出《CFE条约》，把欧洲部分的军事力量恢复到足以保障国家的安全水平。
结论和简要评述
北约的意图就是要利用《CFE条约》削弱苏联在中欧的常规装备优势，而且目的也达到了。东西方的5类陆基常规装备的数量都是相同的，考虑到华约的解体以及苏军装备整体落后于北约的现实，苏联过去拥有的常规力量优势几乎不存在了。对于俄罗斯来说，北约的常规力量优势更为明显。"对美国联盟体系的成员来说，目前常规力量的部署超过了实施威慑效应和应急反应所需要的水平" [22]。这一点当然也存在于侧翼机制中。侧翼机制也是一个相当脆弱的机制，对俄罗斯来说存在巨大的安全隐患，不仅高加索地区长期动荡不安，而且该地区大国角逐激烈。为维护该地区的稳定和国内安全，促进俄罗斯车臣共和国的重建，俄罗斯有理由在其侧翼区要求部署大量装备。如果说北约没有吸纳波罗的海三国，俄罗斯还能容忍其北部的侧翼限制的话，而不是《CFE条约》缔约国的波罗的海三国加入北约，允许北约在三国部署军事装备，使得俄罗斯北部安全形势不容乐观，可能引起一系列的军事-政治反应。尽管批准了《修改协议》，俄罗斯可能根据安全局势的变化再次提出修改有关侧翼规定的要求。即使得不到其他缔约国的同意，或者只是部分满足俄罗斯的要求，俄罗斯有可能采取其他方式提升其军事威慑能力，其中最有可能的是发展核威慑。这种情况已经出现了，最近俄罗斯的战略核力量部队部署白 杨-M洲际弹道导弹、装备战略核巡航导弹、部署新型战略轰炸机和攻击型核潜艇就是明显的信号，尽管这一行动是主要针对美国退出《反导条约》和布署导弹防御系统，实际上也是俄罗斯应对北约的常规武装力量的一种选择，在军费紧张的情况下，这种选择是必不可少的。具有讽刺意味的是，在冷战时期西方依靠核优势来抵消苏联的常规军力优势，冷战结束后，这种情况来了一个180度的转弯:俄罗斯发展核力量来抵消西方的常规军力优势。这也许是历史的嘲弄。
当然，侧翼机制对于俄罗斯来说并非全是坏事。考虑到北约的军事设施向俄罗斯边境推进，侧翼机制中的许多规定，如禁止紧急临时部署，以及在侧翼国家和其他非侧翼国家之间重新分配国家和领土限额有助于减弱北约扩大后给俄罗斯安全造成的负面影响。考虑到侧翼地区基本上在冲突地区或潜在的冲突地区，侧翼机制也对俄罗斯起着间接作用。首先，侧翼机制也有助于维护东地中海的安全。希腊与土耳其就塞浦路斯等问题有冲突，侧翼机制也限制了两国的装备数量，有助于减少发生大规模冲突的可能;其次，也有助于加强巴尔干地区的稳定，防止高加索地区的军备竞赛。换句话说，更严格的《CFE条约》的军控机制也就是侧翼机制存在于冲突地区或潜在的冲突地区 [23]。因此，侧翼机制作为《CFE条约》的一部分，起着重要的稳定作用，在一定程度上可以为俄罗斯创造一个稳定的外部安全环境，为俄罗斯国内经济建设、军事改革、政治民主建设提供较为有利的条件。从这一点出发，俄罗斯最为关切的是其他国家是否批准《修改协议》和波罗的海三国与斯洛文尼亚能否早日加入《CFE条约》。
（责任编辑 陆齐华）
[1] SIPRI，SIPRIYearbook1991:WorldArmamentsandDisarmament，1991，p.418.
[2] RichardA. Falkenrath，Shaping Europe's Military Order: The Origins and Consequences of the CFE Treaty，The MIT Press，1995，p.232
[3] ValdislavChernov，"NotesontheCFEtreaty"，Inter-nationalAffairs，Vol.48Issue4，2002，p.48.
[4] Brussey's Defense Yearbook，London:Brassey's1994，pp.316～317.
[5] BarbaraStar，"RussiaStillLookingtoAmendCFETreaty，Jane'sDefenceWeekly，Vol.20，No.12，September18，1993，p.7
[6] Richard A. Falkenrath，Shaping Europe's Military Order，p.235.
[7] Richard A. Falkenrath，"The CFEFlank Dispute:WaitingintheWings"，International Security，Vol.19，No.4，Spring1995，pp.130～132.
[8] Richard A. Falkenrath，Shaping Europe's Military Order，p.237.
[9] 老布什总统的话，见Flank Document Agreement to the CFE Treaty. http://purl.access.gpo.gov/GPO/LPS54582
[10] JohnVanOudenaren，SourcesofConflictinEuropeandtheFormerSovietUnion，chapterfive，pp.237～240，http://www.Rand.org/publication/MR/MR897/MR897.chapter5.pdf.
[11] RichardA.Falkenrath，"TheCFEFlankDispute:WaitingintheWings"，InternationalSecurity，Vol.19，No.4，Spring1995，pp.123～124.
[12] 美国副国务卿斯洛寇姆博（WalterB.Slocombe）在1997年4月29日国会听证会上的证词，见CoventionalForceinEu-rope（CFE）TreatyFlankDocument:CongressionalTestimony，StatementbyWalterB.Slocombe，29April，1997.http://www.Acronym.org.uk/dd/dd14/14flank.htm.
[13] 斯德哥尔摩国际和平研究所编写、中国国际问题研究所译:《SIPRI年鉴1999:军备、裁军和国际安全》，世界知识出版社2000年中文版，第304页。
[14] RussianNotinCompliancewithCFEFlankLimits，ArmsControlToday，July/August1999，p.24.
[15] 斯德哥尔摩国际和平研究所:《SIPRI年鉴1999:军备、裁军和国际安全》，第800页。
[16] 同上，第801～802页。
[17] RussiaPledgeCFECompliance;USStressesNeedforAction，ArmsControlToday，December 2000，p.26.
[18] V.Chernov & A. Mazur，"CFE Treaty: Russia Has Traveled Its Part of the Road"，InternationalAffairs，Issue1，Vol.51，2005，p.80.
[19] 俄罗斯与格鲁吉亚就此问题已经达成协议，在3～4年时间内，俄军及其装备全部撤离格鲁吉亚。
[20] 斯德哥尔摩国际和平研究所编写、中国国际问题研究所译:《SIPRI年鉴2003:军备、裁军和国际安全》，世界知识出版社2004年中文版，第922页。据报道，目前在美国的干预下，俄格就此问题复杂化了，双方立场强硬。
[21] V.Chernov&A.Mazur，"CFETreaty:RussiaHasTraveledItsPartoftheRoad"，InternationalAffairs，Issue1，Vol.51，2005，p.83.
[22] 约翰·斯坦布鲁纳著、贾宗谊译:《全球安全原则》，新华出版社2001年中文版，第160页。
[23] ValdislavChernov，"NotesontheCFEtreaty"，Inter-nationalAffairs，Vol.48Issue4，2002，p.49.
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