【内容提要】 中国新疆和哈萨克斯坦在历史上分别是清朝政府和沙俄统治下的边疆地区。在相当长的历史时期，清朝政府和沙俄对边疆地区采取了以""军政合一""为主要特征的相似的管理体制以加强管理。清朝政府在新疆建立的管理体制是中央政府上千年治理边疆政策的延续。而沙俄的管理体制却与其对外扩张的政策紧紧相连，在哈萨克斯坦确立的实质上是殖民体制。由于建立体制的目的不同，这就决定了这种管理体制在结构、权限、管理方式等方面的差别，同时在管理体制的实施过程中实行的移民、税收、民族、宗教等政策和措施的内容不同。通过对比为我们解读研究客体边疆地区统治政策提供一个新的视角。
　　【关键词】 清朝政府 沙俄 "军政合一" 统治政策
　　【作者简介】 徐海燕，1971年生，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所博士生。（北京 100102）

一 "军政合一"管理体制的建立

　　（一）中国新疆实施""军政合一""的管理制度是新疆所处的国际、国内环境的必然选择。中国新疆是古"丝绸之路"的必经之地，是联系周边各地区政治、经济、文化交往的咽喉。由于地理位置特殊，中国历代中央政府都在此实行"以西域治西域"的政策，实行的是""军政合一""的行政管理制度。清初，割据新疆和蒙古的准噶尔政权成为新疆西北边疆的枭雄，与清为敌，影响了清朝政府对新疆的政令统一。在新疆南部，大小和卓的叛乱对新疆社会的稳定造成了威胁。与此同时，与新疆地区相邻的哈萨克人、吉尔吉斯人常越界放牧，迫使清朝政府不得不加强双方交界地区的管理。为了更好的维护边境的安宁和国内社会的稳定，清朝政府经过几十年的征战，最终于1762年正式在新疆建立了以""军政合一""、"以军统政"为主要特征的行政管理体制，并同时通过实施移民、税收、民族和宗教等政策加强对新疆的管理。
　　应指出的是，这一时期远离新疆的沙俄也开始在哈萨克草原修筑了额尔齐斯河、奥伦堡、伊施姆三条要塞线，步步为营对哈萨克草原进行蚕食，但并未直接威胁新疆[1] ，因此尚不能说这是清朝政府建立军府制度的主要原因。反过来说，虽然此时清朝政府"舞剑"西部也并非"意在"沙俄，但客观上对沙俄的向西侵略也起到了防御作用。
　　（二）沙俄建立""军政合一""的管理体制是适应对外扩张的需要。18-19世纪正是世界各资本主义大国在世界范围内瓜分殖民地和划分势力范围的时期。沙俄经过资本主义改革后，也走上了一条军事扩张的殖民道路。从18世纪开始，沙俄就对哈萨克草原进行蚕食活动，在经过一个多世纪征服活动中，沙俄逐步摧毁哈萨克草原大、中、小玉兹的可汗制，将哈萨克草原划分成6个省，实行分区管理。但在漫长的武力征服中遭到了当地哈萨克人多次反抗，对征服者而言，"要塞和军队是使民众驯服的最好手段" [2]。因此，在征服过程中，沙俄将行政管理与军事管理合而为一，实行""军政合一""的管理体制。
　　从以上分析可以看出，清朝在新疆和沙俄在哈萨克草原建立"军政合一"制度的根本立足点是不同的，清朝建立这种制度的立足点，对内是为了保证疆土的完整和镇压叛乱，维护地区的稳定、对外是防范自己的疆域不受侵扰。而沙俄则不同。它建立""军政合一""的体制主要是满足对外扩张的需要。由于两者的体制服务于不同的目的，这种""军政合一""的政治体制在结构、权限以及在实际运行中采取的政策和效果也不相同。

二 "军政合一"管理体制的比较

　　（一）结构比较
　　清朝的军府制是与"因俗施治"政策相结合建立的。根据地形特点和民族构成以天山为界将新疆划分为"北路"、"东路"和"南路"3个辖区，天山北部及山区以蒙古、哈萨克、柯尔克孜等民族为主的传统牧业区为北路辖区，天山南部绿洲以维吾尔族为主的传统农业社会为南路辖区，以乌鲁木齐、巴里坤一带从中原地区移民到此的以汉、回等民族为主的地区为东路辖区。北路设伊犁参赞大臣、塔城参赞大臣各1名、东路设乌鲁木齐都统1名，南路设喀什噶尔参赞大臣1名。将军、都统、参赞及各城办事大臣均以武职掌管地方军政事务。其中，将军是军府中最为核心的军府官员，综管北路、南路和东路辖区的官员和事务。在行政管理体制上，在东路的巴里坤、玛纳斯等汉、回族农民群 众为主地区的实行与中原地区相一致的"郡县制"，实施官员管理权和任免权相分离的制度。各级官员的行政管理权归都统，行政建制则归陕甘总督管辖。各级政府机构的设置也最为完善。北路、南路以及东路其他地区的设置则比较简单，各参赞大臣下设置管理各城市的领队大臣或办事大臣、协办大臣等。在下一级职务中?quot;在南疆和伊犁的维吾尔人中实行"伯克制"，并保留了原有的王公、伯克的职位，授予品级，管理地方行政。对哈密、吐鲁番地区的蒙古、哈萨克族实行"札萨克制"，即对当地少数民族上层策封王、贝子、公等世袭爵位进行管理地方事务。" [3]
　　沙俄对哈萨克草原进行漫长的征服是从18世纪开始的，"直到19世纪初，即在《西伯利亚吉尔吉斯人条例》和《奥伦堡哈萨克人条例》颁布后，俄国才基本确立了在哈萨克草原部分地区的军事统治，而在1868年《草原地区临时管理条例》颁布后，俄国对哈萨克草原的统治才基本得到巩固。" [4]，沙俄也是将哈萨克草原分为几大部分进行治理的。根据1868年颁布的《草原地区临时管理条例》之规定，哈萨克草原分别由西伯利亚总督和奥伦堡总督进行管理。在西伯利亚总督区设立阿克莫林斯克和塞米巴拉金斯克省、在奥伦堡总督区设立乌拉尔和图尔盖两个省，省内设公署，省之首脑为督军，由总督直接管辖，督军同时也是该省军队总司令。省下设县，县之首脑为县长，县长同时兼任县警察局长之职。县下划分为乡，按照地域原则，乡又划分为阿乌勒 [5]。值得注意的是，沙俄在此确立的统治并不是今哈萨克斯坦的全部地域，还应包括1899年沙俄成立的突厥斯坦总督区下辖的两个省:七河省和锡尔河省。但"无论是哈萨克草原东西两部地区，还是在突厥斯坦总督管辖区，俄国当局都将行政管理与军事管理合而为一" [6] 的特征十分明显。
　　（二）权限比较
　　1.军府制度下的最高行政长官权限。清朝政府在新疆实行分区管理，"军政合一"、以军统政的政治体制。伊犁将军作为全疆的军队最高统帅，具有统辖三大区的职权。表面上伊犁将军的法定权限非常大。但清朝政府为防止伊犁将军位高权重难以驾驭，因此，在实际体制运行过程中限制了伊犁将军的权限。如前所述，由于清朝对新疆的管理分为三大管辖区，都统和参赞大臣受伊犁将军节制，但实际上除了北路由将军直接管理外，喀什噶尔参赞大臣和乌鲁木齐都统对于本辖区的事务保留独自处理的权力。如若上奏朝廷，仅需知会伊犁将军。在官吏的任免方面，伊犁将军对所辖的官吏也没有直接任免权，均由清朝政府进行派遣。同样，对于各大臣属下的官吏考察，也是由三大统辖区的最高军政长官各自负责。不必经过伊犁将军办理。由此可见，在清朝政府的各种统治制约机制下，新疆最高军政长官实际拥有的政治权力相对较少。
　　与伊犁将军的权限相比较，总督集权是沙俄管理体制的特点。哈萨克草原的总督均被沙皇赋予很大的权利，"在管理权限上，总督既是统辖区的行政首脑，又是该区的驻军总司令，" [7]在本辖区内都拥有绝对的军事和行政权力，彼此之间也不存在隶属关系。突厥斯坦总督区的总督还有更大的权力。曾任该区第一任总督的考夫曼深得沙皇的信任，他被沙皇赋予了"政治全权"，"战争和和平就掌握在他手里" [8] 。同时，总督对各级官吏的任用方面也拥有绝对权力，由于总督所辖的州长、县长都由军事人员担任，因而都绝对服从军队的总司令--总督的命令。甚至由哈萨克草原上层人物担任的乡和阿吾勒的管理人员，任免权也掌握在县长和督军的手中。通过这种层级管理体制，总督对哈萨克草原的管理权力得以强化。
　　2.基层组织的管理权限。清朝与历代中央政府管理新疆的基本政策一样，派驻的官员由于都是武官，他们的主要职能是练兵打仗、训练军队，对各民族最为关切的生产、赋税、文化等事务，本着对新疆少数民族地区实行"因俗施治"的原则，在不同地区实施不同的制度， 基本委托当地上层民族管理。同时，在官员的任用 方面还采取了以满族为主、各族官员并用的政策，显示了清朝地方管理体系的多样化。在这种制度下，新疆当地民族有相对独立的自主权。客观上对社会的稳定起了一定的作用。
　　沙俄在1824年占领哈萨克草原初期，为了安抚当地人员，对当地的少数民族给予了较大的自治权。例如在早期的《奥伦堡哈萨克人条例》中，由执政苏丹下辖的段长、阿乌勒长官等都由哈萨克上层管理人员担任[9]。但随着统治加强，在1868年颁布的《草原地区临时管理条例》中，只有乡以下的管理人员交给本地人担任，并由俄国政府任命。这种典型的集权体制有利于沙俄对哈萨克草原的统治，排除当地居民由于权力过大而危及俄国的统治，充分显示了沙俄统治中亚的沙文主义殖民统治特征。
　　(三)政策比较
　　1.税收政策。清朝在新疆采取休养生息的政策，酌情征税。清朝统一新疆后，征税的政策为"至荡平回部后，即当定其供赋，仍视准噶尔所取之数，勿得增加。或因伊等变乱之后，力不如前，酌量稍减即可" [10]。这是在核征赋税的基础上以维持地方军政机构的正常运转为目的的，当征收的税额远不能满足当地的军政费用时，中央财政还对其进行定额补贴 [11]。而对回归的蒙古土尔扈特部，甚至实行不征收赋税，进行安抚。
　　沙俄的征税政策常常以经济掠夺和剥削，以满足其不断对外扩张为目的，1822年以后，随着俄国在哈萨克草原殖民统治的加强，对哈萨克牧民实行按户征收帐篷税和对当地游牧民族征收身份证费用。除了缴纳各种赋税外，当地人民还要负担各种劳役、修路架桥、建筑要塞、运输军需物资及为俄国殖民屯田、修筑水利设施等。这些负担与当地哈萨克封建首领的各种苛捐杂税一起对哈萨克草原各族人民形成沉重的压迫，使阶级矛盾和民族矛盾迅速激化，导致哈萨克草原自19世纪30年代以来不断爆发各种反俄起义。
　　2.移民政策和民族政策。清朝对新疆的移民大都与屯田相联系的。作为巩固边防、调整人口分布，实行社会整合的有效方法之一，清朝移民屯边政策是历代中央政府边疆政策的一种延续，并采用了包括兵屯、旗屯、犯屯、民屯和回屯等五种方式进行[12]。不仅如此，"广辟屯田" [13]也是考核伊犁将军和各驻扎大臣政绩的一项重要内容。这一时期，移民的目的地主要是?quot;地广人稀"的北疆地区，而不是人口稠密的南疆地区，这些措施客观上没有侵害新疆本地民族土地利益。在一定程度上还改善了北疆地区的农耕状况，促进了当地农业的发展。在移民初期，为了提防各民族"杂处"、"日久滋事"，还实施了强制的民族隔离等政策 [14]。"禁止官兵同南疆维吾尔族人民来往，在今喀什、叶尔羌、阿克苏、库车、乌鲁木齐等地修建'汉城'，供满汉官兵和汉人居住，对原有的回城，在两城中间划出买卖街，供维、汉人民进行贸易。" [15]这些措施在当时的历史条件下，与当时的新疆社会实际情况是相适应的、有其历史合理性。在对当地少数民族的管理方面，清朝政府实?quot;因俗施治"的原则，通过对少数民族上层首领册封爵位，对不同地区的少数民族实施"札萨克制"、"伯克制"管理;同时实施"改土归流"政策，废除世袭制，将各级伯克改由清政府任命。这些积极有效的措施在维护社会稳定，缓和阶级矛盾方面发挥了作用。
　　沙俄政府在强化殖民统治的同时，也有组织地向哈萨克草原成批移民，但它不是传统的民族或部族的迁徙，而是与殖民有关的政治、经济、文化的扩张。与清朝政府的隔离政策、税收政策相反，哈萨克人游牧的草原、现成的耕地和灌溉设施都被没收，改建为移民区，被分配给俄罗斯农民。在土地占有、税收、服兵役等方面对移居哈萨克草原的俄罗斯人提供了长达15-25年免税、免服兵役等优惠待遇[16] 。这些都是哈萨克草原当地民族无权享受的。沙俄的这些对俄罗斯农民的偏袒政策无疑使当地民族与俄罗斯民族之间产生矛盾，成为日后哈萨克斯坦民族纷争的历史原因之一。
　　3.宗教政策。新疆具有伊斯兰教悠久的传统，大约在10世纪初，伊斯兰教从中亚地区传入新疆 [17]。由于存在受伊斯兰教影响较深这一客观事实，清朝政府统一新疆后，在强化儒家官方意识的同时，仍然注意"因俗施治"，对当地盛行的宗教采取扶植、利用政策?quot;允许伊斯兰教继续存在，对新疆北部居民信仰的喇嘛教中的一支---黄教，采取保护和鼓励政策，修建庙宇，免除喇嘛的赋役，并规定了多种特权。" [18]但同时又实施严格的"政教分离"政策，将建筑庙宇、委派寺主等重大事项掌握在清朝政府手中，限制宗教势力的政治、经济特权，使地方势力失去了以宗教为号召对抗中央的基础，有利于政治统一。这表现出清朝政府治理新疆的现实主义态度。由于清朝政府所实施的"因俗而治"的政策是上千年的统治政策的一种延续，新疆各民族已经接受历代中央王朝治理，也表现出边疆地区对中原汉文化的认同。因此，清朝政府在新疆实施的宗教政策与新疆实际情况基本是相适应的。
　　公元6-7世纪，伊斯兰教就在中亚地区传播发展。鉴于伊斯兰教在中亚占据重要地位这一客观事实，沙俄在入侵哈萨克草原时，曾把自己乔装打扮成伊斯兰教的支持者和保护者，对伊斯兰教采取支持和安抚的态度，通过利用鞑靼传教士进行传教、拨款修建清真寺等手段以获得当地人的好感，培养当地人对沙俄政府的忠诚，减少其向哈萨克其他地区进一步扩张的阻力。但沙俄当局的真正目标是要在哈萨克草原"保证以东正教为教育的真正基础。"[19] 随着俄罗斯移民数目的大量增加，俄罗斯殖民者在哈萨克斯坦统治的确立，俄罗斯当局开始兴办俄罗斯学校，强行推广俄语，在哈萨克草原宣传基督教义，以促使草原各民族皈依东正教。同时，殖民当局开始不断限制和削弱伊斯兰教会的权利，加强对哈萨克人民宗教生活的检查、监督和限制。如限制哈萨克人成立伊斯兰教社团，甚至不允许穆斯林去圣地麦加朝觐，沙俄殖民当局的这些举动极大地伤害了哈萨克人民的民族宗教感情。东正教的传播也时常引起哈萨克人的反感与抗争。沙俄的宗教政策与移民、民族政策一起为哈萨克草原各民族与俄罗斯族之间埋下了民族冲突的种子。从文化心理上说，哈萨克草原在沙俄统治之前处于封建可汗制政权统治之下，社会生产力水平和组织形式发展水平相对封闭，沙俄的统治文化对哈萨克人来说?quot;异质"的、"不相容的"，与哈萨克草原长期形成的社会文化相悖，对沙俄的宗教政策自然也是不能够接受的。

三　对"军政合一"管理体制的评价

　　通过对清朝和沙俄在18-19世纪建立的"军政合一"的政治管理体制而推行的一系列政策的对比，不难发现，无论是清朝在新疆实施的军府制度，还是沙俄在哈萨克草原建立的"军政合一"的殖民统治，出发点只有一个，那就是使边疆各民族集团对中央在政治、经济、文化等领域实施的政策取得认同，以实现国家政治稳定、为本国的进一步发展服务。然而，这也是一个随着社会的发展缓慢的、长期的、自然发展的过程。沙俄与清朝不同之处就在于，沙俄在哈萨克草原的统治是通过100多年军事侵略扩张、残酷镇压、强迫哈萨克草原各民族对沙俄政府的政策"认同"进行的。是一个"人为"的过程，遭到当地人民的激烈反抗。
　　中国采用军府制管理新疆，始于西汉西域都护府，沿用至唐代，直至清朝军府体制的确立。军府制成为中国历代中原王朝对新疆地区实行统治的主要方式 [20]。从西汉在"新疆设立西域都护府起，就确立了新疆作为华夏文化圈的一部分的地位。从此，新疆域内各民族的聚散离合与中华民族的孕育一脉相通?quot; [21]几千年以来，中原地区成为东亚大陆的中心地带，"历史上中央政权长期实行的是一种以中原地区为核心、周边地区层层淡化的体制" [22]，中央--地方之间形成了"内紧外松"的管理结构。清朝政府建立的行政管理制度实际上是两千年历代中央政府在新疆统治的一种延续。 清朝在新疆的统治政策中，如对原有的伯克制度实行"改土归流"的政策，是行政管理体制中具有进步意义的重大变革。实施的移民和屯垦政策，也是调整人口政策和实行社会整合的有效方法。更重要的是移民屯边政策使新疆改变了原有各民族人口的比例，如大量迁入的汉、满、回等少数民族，被迫迁出的民族如蒙古族和哈萨克族大量回归，成为20世纪新疆民族构成的重要来源，为新疆13个主体民族共存的局面奠定了基础。此外，清政府民族、宗教政策等社会措施目的主要是为了维护新疆地区的稳定和发展新疆经济，也容易被当地居民接受。
　　但是，清朝的"军政合一"的管理体制也不是完美无缺的。这种"军政合一"、"以军统政"的管理方式在国家所处的周边环境安全、国力强盛的时期尚能够维持，但在国力衰弱时，以此来维持对边疆地区的统治是脆弱的。因为军政与行政分离，往往使中央政令难以得到畅通。鸦片战争后，新疆地区出现了边疆危机:南面是侵占了印度和缅甸的英国，北面是吞并了哈萨克草原的沙俄，中央政权对边疆少数民族地区的行政控制客观上需要加强。其次，这种体制特别是基层管理体制-伯克制度也容易滋生腐败。军府制度在客观上体现了中央政权对边疆少数民族自己管理自己权益的尊重，但是，这种"自治"权益毕竟是给予少数民族权贵的，而不是给予广大人民的。当国力衰微发生战乱时，这些由少数民族上层担任的各级伯克，一方面领取清政府的俸禄，另一方面又利用手中的特权大肆兼并土地，致使阶级矛盾加剧，终于在同治年间酿成了库车人民大起义。这种体制在税收方面也有所体现，如前所述，清朝政府统一新疆之前农民要将自己收成的1/2以上交纳给准噶尔贵族。清朝政府统一新疆后，实行的是低赋税政策。新疆的维吾尔族农民只需向清政府交纳1/10的税 [23]，但各级伯克对军政大臣所规定的赋税加倍摊派给农民，使农民负担日益加重，因此，尽管清朝政府在新疆实行的低赋税，但受惠者并非是庶民。上述情况客观上需要更加有效的形式对新疆进行管理，1884年，军府制度走向了它的归宿，被新的管理体制---行省制取代。
　　沙俄"军政合一"的管理制度在哈萨克草原的确立是在18世纪通过军事征服、政治兼并、经济扩张和文化融合等手段而建立起来的。正如哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫所言，沙皇俄国将哈萨克斯坦并入俄国的版图的"意义只有一个，那就是殖民统治。"[24] 沙俄在哈萨克草原实行的殖民统治，但或多或少地改变了当地旧的社会经济结构，铺设铁路、开办厂矿、垦荒屯田、征收赋税、兴办教育，移植新的生产方式等，也都使当地的游牧经济向半游牧经济、农耕经济转变。但这种体制是用强制、压迫手段建立的，性质是殖民化的，从而遭到了哈萨克人的反抗。1916年的中亚人民大起义就是对沙皇殖民统治反抗的集中反映。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(责任编辑 刘庚岑)

 

[1]对于沙俄入侵中亚是否是清朝政府在新疆设立军府制度的主要原因，学术界论述颇多。本文所引用的观点来自管守新：《清代新疆军府制度研究》，新疆大学出版社2002年版，第43页。
[2][苏]捷连季科夫著、武汉大学外文系译：《征服中亚史》，第一卷，商务印书馆1980年中文版，第113页。
[3]王拴乾：《走向21世纪的新疆?政治卷》，新疆人民出版社2000年版，第11页。
[4]孟楠：《俄国统治中亚政策研究》，新疆大学出版社2000年版，第113页。
[5]同上，第78、96页。
[6]前引书：《俄国统治中亚政策研究》，第112页。
[7]同上。
[8]前引书：《征服中亚史》，第一卷，第444页。
[9]前引书：《俄国统治中亚政策研究》，第73页。
[10]《高清宗实录》，卷五六○，乾隆二十三年四月庚申。
[11]《新疆的历史与发展白皮书》，第9页。
[12]前引书：《走向21世纪的新疆?政治卷》，第22页。
[13]松筠：《钦定新疆识略》卷五(管制兵额)。
[14] 前引书：《走向21世纪的新疆?政治卷》，第29页。
[15]阿丽娅?安尼瓦尔：《元明清时期中央政府民族政策对新疆各民族的影响》，载《新疆师范大学学报》2003年第3期。
[16] 前引书：《征服中亚史》，第三卷，第345页。
[17]马品彦：《新疆宗教》，五洲传播出版社2001年版，第19页。
[18] 阿丽娅?安尼瓦尔：《元明清时期中央政府民族政策对新疆各民族的影响》，载《新疆师范大学学报》2003年第3期。
[19]陈联璧、刘庚岑、吴宏伟：《中亚民族与宗教问题》，中央民族大学出版社2002年版，第78页。
[20]前引书：《清代新疆军府制度研究》，第1-2页。
[21] 前引书：《走向21世纪的新疆?政治卷》，第138页。
[22]马戎：《民族与社会发展》，民族出版社2001年版，第94页。
[23] 前引书：《走向21世纪的新疆?政治卷》，第21页。
[24][哈]努?纳扎尔巴耶夫著、哈依霞译：《前进中的哈萨克斯坦》，民族出版社2000年中文版，第47页。