【内容提要】 在研究欧盟东扩对东扩国的经济影响时，很多研究学者过分强调了东扩可能给中东欧国家带来的经济收益。本文认为，欧盟东扩是一个利益重新整合的过程，因此欧盟东扩在让中东欧国家受益的同时，也给其带来了很多负面影响。本文主要从欧盟现有政策中的共同就业及劳工政策、共同环境保护政策和共同农业政策等三个角度探讨欧盟东扩对中东欧国家可能产生的负面影响，并集中考虑东扩国今后应采取的发展策略。
　　【关键词】 欧盟东扩 中东欧国家 发展战略
　　【作者简介】 宋耀，1979年生，南京大学商学院博士研究生。（南京 210093）

　　2004年5月1日，8个中东欧国家（波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、立陶宛和拉脱维亚）以及马耳他、塞浦路斯共10个国家正式成为欧盟成员国。很多研究学者认为，欧盟东扩无论从政治、经济还是从安全的角度来看，对欧盟原有成员国和东扩国都是一件双赢的事情。尤其是对经济转轨刚取得一定成效的中东欧国家来说，通过加入欧盟，它们今后可以在欧盟大量基金的援助下，迅速摆脱经济上的落后局面，尽快缩短与欧盟原有成员国之间的差距 [1] 。除此以外，加入欧盟后，中东欧国家理应能够获得完全的市场准入资格。这就意味着今后东扩国将进入欧洲统一市场，一方面扩大了区域内贸易品的出口数量;另一方面可以有效地吸引外资。此外，加入欧盟还有助于中东欧国家加速产业结构调整，扩大对外贸易，创造就业岗位，增加国民收入，提高科技水平等，可谓受益匪浅。但实际上，在欧盟东扩的不同阶段并非所有的中东欧国家都能够从中获益，刚刚加入欧盟的东扩国在可能获取上述种种利益的同时，也必须要遵守长达97000多页的欧盟各项政策和章程，其中很多章程会在一定程度上削弱东扩国原有的竞争优势。因此，可以说欧盟东扩是欧洲一体化进程中的历史性任务，也是一个利益重新整合的过程。当前，有必要全面考察欧盟东扩会给东扩国带来的整体影响。
　　本文主要从欧盟现有政策中的共同就业及劳工政策、共同环保政策和共同农业政策等三个角度探讨欧盟东扩对东扩国可能产生的负面影响，并集中考虑东扩国今后应采取的发展策略。

一 共同就业及劳工政策

　　为了保证共同体内工人的利益，欧洲委员会（European Commission）早在20世纪70年代就对工人的工作待遇、工作环境和条件做出了一系列规定，其目的是为了"发展并最终实现单一市场的最低社会标准" [2] 。这些规定主要包括劳动保护设施、危险工种的工作条件、职业病的防治、因工伤残人员的待遇和补偿等，并加强了劳动保护方面的科研。此外，欧洲委员会还对工人劳动时间做了详细规定，通过对提前退休的鼓励和对加班工资的特别规定，来保护雇员的利益，提高雇员的健康水平，增强他们的就业机会。例如，1993年，欧共体就规定除少数如航海、医疗、新闻和农业等行业外，欧洲公民每周的工作时间不得超过48小时，每周至少休息一天，连续工作6小时以上必须中途有一次休息，每天最长的工作时间不得超过11小时，如果是上夜班则不得超过8小时。从1999年开始，规定员工每年的休假不得少于4周等等 [3] 。
　　在入盟协议中，欧盟要求中东欧国家今后应分阶段地在本国劳动合同中施加更多的限制性条款，以逐步配套采用欧盟制订的所有共同就业及劳工政策。欧盟认为，中东欧国家分阶段地采用欧盟共同就业及劳工政策可以使东扩国企业在国内经济转轨过程中花费的成本最小，"避免因立即采用（激进式的）财政和法律规定，而对东扩国中小企业的发展造成抑制" [4] 。但事实上，当前欧盟普遍采用的共同就业及劳工政策恰恰会抑制中东欧国家中小企业今后的发展。因为根据欧盟规定，"……劳动立法是完全必要的……它不仅能够保护工人个体的健康和安全，而且可以确保共同体内所有工人最低的工作条件，避免共同体内劳动力的无序竞争"。但是，欧盟迄今一直没有制订劳动力无序竞争的判断标准，更没有进一步说明如何在不造成市场无序竞争的前提下进行立法。按照欧盟的说法，"……欧盟已经制订了一系列社会政策，新成员国也必须完全履行这些政策。其中包括社会政策中的几个关键领域，比如:工作时间和劳动条件的最低标准、完全消除性别和其他各种劳动歧视，以避免产生'社会倾销'（social dump-ing）的危险。" [5]
　　东扩国劳动力的发达程度普遍较欧盟原有成员国低，其产品主要的竞争优势来源于较低的生产成本，因此从经济学的角度来看，在中东欧国家短期无法确立其产品的其他竞争优势之前，东扩国最大化本国收益的惟一做法仍旧是向欧盟原有成员国出口成本较低的劳动密集型产品。也就是说，中东欧国家为了保持其现有产品的竞争优势，必须进一步降低其产品成本，同时扩大产品产量。 但是，欧盟统一的就业及劳工政策大大削弱了东扩国劳动力成本低的竞争优势，东扩国一旦按照欧盟统一规定，提高本国工人工作条件和工资水平，必然会增加单位产品的生产成本。在这种情况下，中东欧国家的国内企业普遍采用了裁员、增效的经营策略。企业一方面提高现有工人的工作条件和工资水平，提高生产效率;另一方面为了保证降低产品成本，索性大量裁减企业中的冗余人员。这使得东扩国失业人数激增，其中失业最严重的中东欧国家，如波兰和斯洛文尼亚的失业率已经上升到20%左右。欧盟制订共同就业及劳工政策的本意是为了让欧盟区内的工人享受更好的工作条件和更高的工资水平，防止一个国家向另外一个国家"社会倾销"，但是由于政策缺乏灵活性，导致东扩国或经济相对落后的成员国大多数工人因为失业而导致生活质量绝对恶化，这可能是欧洲委员会始料不及的。在中东欧国家加入欧盟后，如果欧盟要求东扩国不折不扣地遵循欧盟共同就业及劳工政策，那么这些刚刚加入欧盟的中东欧国家很可能会重蹈当年东德经济的覆辙 [6] 。
　　此外，一旦东扩国企业按照欧盟统一标准大幅度提高工人工资水平，必然会增加单位产品的生产成本，如果因此提高产品价格，肯定会丧失原来产品拥有的价格优势，那么一定会直接影响产品销售量;如果东扩国企业按照欧盟统一标准改善工人的工作条件，那么企业必须增加对工厂固定资产的投入，一时间要求企业追加如此庞大的投资，肯定会造成很多企业因入不敷出而最终倒闭。另一部分企业即使能够继续生存，一定也会采取减员、增效的经营策略。这样一来，必然会使东扩国国内的失业率上升。虽然，欧盟迄今还没有统计出一旦中东欧国家采用共同就业及劳工政策所造成的成本究竟有多大，但可以肯定的是，如果东扩国完全执行欧盟现行的共同就业及劳工政策，那么它们为此付出的代价一定会很大。

二 共同环境保护政策

　　自1972年10月，欧共体首脑会议决定实施欧洲共同体第一个环境保护计划（1973～1978年）起，已经有连续6个环境保护计划得到了制订和执行。在这些计划实施过程中，欧共体及欧盟颁布了200多项法律法规，对环境保护的范围和力度不断增加。在20世纪70和80年代，欧共体的法律法规主要是针对一些污染状况而采取限制措施，如汽车废气的排放和工厂废弃物的排放等，其后的法律法规开始涉及对自然资源的使用和消耗的控制。随后几个环境保护计划提出了更多可持续发展能力的任务，采用更多的政策工具和手段在更广的范围开展环境和生态保护工作。比如，第五个环境保护计划（1992～2000年）就更加详细地把工业、农业、旅游、运输和能源5个部门作为环境和生态保护的重点部门。
　　但是，这些环境保护条款也存在着较强的负面性:一方面过于繁杂和详细的条款增加了政策的执行成本;另一方面推动了"寻租"现象的发生，"公共选择"带来的困境往往在环境保护政策的制订和执行中展现得淋漓尽致。比如说，2001年欧洲委员会做出决定，同意葡萄牙"将少量城市废水排向埃斯特瑞尔（Estoril）海峡"的决议就是一个典型的寻租现象 [7] 。根据欧洲委员会的解释，这项"减少（derogation）葡萄牙城市废水排放"的决议是根据欧盟特别规程所做出的一个"例外准予"。由此可见，欧盟成员国可以依靠它们在欧盟内部的政治实力，或者通过在其他领域做出某些妥协而获得环保方面的某种特殊权力和"例外准予"。这种"例外准予"可以让政治实力相对较强的国家在欧盟内部享受更多的额外特权，而把行使这些特权所造成的外部成本转嫁给其他政治实力相对较弱的国家。
　　中东欧国家的环保标准普遍低于欧盟原有成员国，今后为了与欧盟共同的环境保护政策保持一致，东扩国国内必须增设相应机构和政府人员，以配合这些环保政策的实施。欧盟的一份报告推算，中东欧国家从本国原有的环保政策过渡到欧 盟共同环境保护政策需要花费总计800亿～1200亿欧元左右的费用 [8]。欧盟要求中东欧国家必须在其过渡期结束前将这笔资金全部投入到位。这些国家的过渡期限虽存在差异，但大多数在2013年前截止。这就意味着，今后的10年间，中东欧国家必须每年平均多投入大约100亿欧元的环保支出，最终才能在过渡期结束后与欧盟现行的共同环境保护政策保持一致。这笔庞大的环保预算必然会加重中东欧国家今后的财政负担。根据财政规律，这笔财政支出要么通过税收的形式转嫁给当代本国公民，要么通过外债形式转嫁给后代。如果政府选择通过税收的形式增加财政收入，那么根据经济学基本原理，这笔税收会像一个楔子，在减少本国生产者所得的同时，也减少了本国消费者剩余。因此，可以直观预测这笔庞大的环保投资一旦兑现，肯定会在一定时期内给东扩国国内的经济发展带来负面影响。
　　丹尼尔·格瑞斯沃德在2001年就指出，"一国国民生活质量的提高是随着本国经济和贸易的发展而不断实现的……当本国产业能够为治理污染而承受损失的时候，当本国公民能够在维持起码生存的基础上，为提高生活质量支付更多开销的时候，他们才会希望得到良好的生存环境这一'昂贵的礼物'……这就是为什么越是经济发达的国家越重视环保的原因。"[9] 欧盟原有成员国均属于发达国家范畴。当前，发达国家已经普遍进入了"后工业化时代"（de-industrialized）。后工业化时代的一个突出特征是发达国家已经把生产重心转移至服务产品的专业化生产上，而把工业产品的生产基地转移至发展中国家和地区。正因为如此，欧盟内制订的共同环境保护标准才会随经济水平的发展而不断提高。反观中东欧国家基本上还属于发展中国家，其第一产业和第二产业在国民经济中的比重还很高，如果在短期内强制执行欧盟共同环保标准，其国内的工业和制造业必然会受到致命打击。
　　东扩议程中，欧洲委员会在设计环保的章程时认为:"欧盟对东扩国不应该降低环保标准。这一基本准则必须应用于东扩的各项进程中……这一准则对于欧洲单一市场而言也是非常重要的，因为它可以保证欧盟内的商业活动都处于公平的起跑线上……" [10] 但是，通过上述分析，我们可以看出，这一系列适用于发达国家的环保标准如果完全移植到经济尚不发达的中东欧国家，那么东扩国付出的代价可能是十分巨大的，而且这"同一起跑线"对东扩国来说绝对是不公平的。

三 共同农业政策

　　共同农业政策（Common Agriculture Policy，CAP）是欧共体成立时就开始与关税同盟一起实施的重要政策之一。这项政策不仅是欧洲一体化过程中建成经济共同体的一块基石，而且在形成政治共同体进程中也具有十分重要的意义。共同农业政策是欧共体在经济一体化进程中最为成功的领域，也是问题最多、争论最多的领域，因而欧共体曾对其进行了一系列改革。但是目前来看，欧盟仍在实行农产品贸易保护主义措施，对区域内农产品的补贴水平还相当高。欧盟执行共同农业政策的费用每年高达1000亿欧元，占欧盟全年财政预算的46%，其农业补贴费用比美国的两倍还要多 [11] 。
　　根据东扩国与欧盟达成的协议，10个新成员国将在2004年到2006年这一过渡期内，从欧盟获得总计51亿欧元的农业发展金。这笔农业补贴将在10年内分阶段地给予东扩国从事农业补贴。根据协议，中东欧国家将在2004年享受相对于欧盟原有成员国25%的农业补贴，2005年增加为30%，2006年达到35%的水平。协议中进一步规定，2004年东扩国政府需承担本国农业补贴55%的份额。这笔费用将直接纳入东扩国当年的财政预算，由欧洲农业发展基金和本国政府共同筹集。以后，政府财政和欧洲农业发展基金所承担的农业补贴份额逐年上升，2005扩大为60%，2006年达到65%。2006年以前，东扩国每年获得欧盟农业补贴的份额不得超过欧盟农业发展基金当年补贴总额的20%（或者在2004年不得超过25%， 2005年不得超过20%，2006年不得超过15%）。 从2007年开始，东扩国对本国农业补贴需承担的份额下降到30%，但必须由本国财政独立完成 [12] 。
　　在过渡期内，由于东扩国享受的农业补贴普遍低于原有成员国，因此将在农产品价格竞争中完全处于劣势。尽管欧盟一再向东扩国承诺，在中东欧国家正式加入欧盟后，将完全取消对进口中东欧国家农产品设置的配额和关税壁垒。但实际上，在目前欧盟原有成员国农业补贴额度明显大于中东欧国家的情况下，这种承诺是毫无意义的。真正可能发生的情景是:欧盟向中东欧国家大量倾销享受高额农业补贴的农产品，冲击中东欧国家的农产品市场价格，以此造成中东欧国家本国农业发展的步履维艰。
        欧盟议会预算委员会主席萨姆莱德认为，"如果我们研究欧盟和中东欧国家现有的贸易关系，我们会惊异地发现，甚至在农产品方面，欧盟向中东欧国家出口的数量比中东欧国家向欧盟输出的要多得多……德国向波兰出口的农产品比波兰向德国出口的农产品还要多。造成这一结果的原因不是因为德国农产品的真实价格比波兰更加便宜，而是欧盟现有农产品补贴机制的'杰作'……波兰农产品无法与欧盟竞争，是因为他们获得的农业补贴远远少于欧盟原有成员国。" [13] 欧洲委员会在一份农业报告中认为，欧盟原有成员国的农产品较东扩国具有更强的"竞争优势"，因此才能在与东扩国农产品贸易过程中处于贸易盈余。实际上，这种"竞争优势"是建立在欧盟对现有成员国农产品出口实行高额补贴的基础上的，如果把各国对农产品的补贴剔除后再进行比较，那么欧盟原有成员国的农产品就不再拥有任何竞争优势 [14] 。
　　根据入盟协议，东扩国在加入欧盟后的一段过渡时期内，其农产品补贴水平要普遍低于欧盟原有成员国，但是在这段时期内，东扩国却必须向欧盟完全开放其本国的农产品市场，由此对本国农业带来的冲击必将是十分巨大的。根据匈牙利的一份研究报告统计，在匈牙利加入欧盟后的未来10年，由于欧盟现行的农产品补贴机制和匈牙利与欧盟签订的有关农产品协议将给匈牙利农业带来60亿美元的净损失 [15] 。
　　此外，欧盟要求东扩国严格遵守欧盟农业和食品安全政策，也会在一定程度上削弱了东扩国农产品原有的竞争优势。根据入盟协议，欧洲委员会在东扩国入盟后的未来3年内拥有对东扩国农产品直接检验检疫的权力，以确保东扩国向欧盟市场输出农产品的品质安全。表面上，这种对东扩国出口农产品检验检疫的程序可以确保欧盟内部农产品的食用安全，但是很多欧盟农业政策的研究人员担心，这很有可能在欧盟内部各成员国之间产生以此为借口的贸易保护壁垒，并由此导致院外活动的发生。因为，一旦欧洲委员会认定中东欧国家向欧盟出口的某种农产品不符合欧盟食品安全标准，那么它就有权裁定中东欧国家停止向欧盟成员国出口该种农产品。

四 中东欧国家加入欧盟后的未来发展战略

　　如上所述，中东欧国家在加入欧盟后，得到的不仅仅是收益，还必须承担为此而付出的代价。那么，中东欧国家究竟应该采取何种战略才能在加入欧盟后尽量减少本国损失，而获取更多收益呢?很多研究学者认为，中东欧国家应该在加入欧盟后，尽快参与成员国之间的寻租活动，通过寻租，尽最大可能获取欧盟利益蛋糕中更多的份额。但是，笔者认为这可能是一相情愿的想法。因为联盟中的发达国家在政治和经济中占有绝对的领导地位，它们不可能坐视自己领导地位的丧失而无动于衷，事实上这些国家一直在利用它们在联盟中的主导地位，不断地改变游戏规则，让这些规则充分为自己的利益服务。最近，法、德就曾提议，取消当前欧洲委员会轮值主席国由各个成员国轮流担任的政策，直接通过欧洲议会选举产生，欧洲议会的议员在欧盟内的各个选区中通过直接选举产生，就是一个极好的佐证 [16]。如果采用主席国轮流 制，那么所有欧盟成员国无论大小都有机会成为轮值主席国，一旦采用法、德提出的议会选举制，那么主席国肯定会被法、德这样的大国分享，因为法、德在欧洲委员会和欧洲议会中拥有绝对的政治优势，它们自然会得到足够的票数而顺利当选。
　　由此可见，中东欧国家"回归欧洲"的战略并不是像很多人鼓吹的那样有百利而无一害，实际上很多负面冲击将在收益的光环下一一迸发出来。因此，笔者认为，对刚刚加入欧盟的中东欧国家来说，当前应主要从本国自身寻求经济发展中的问题所在，并借助经济发展理论寻求结合本国实际的解决问题的方法，通过东扩国内部制订合理的经济发展政策实现经济的良性发展。现阶段，这些刚加入欧盟的中东欧国家需要继续对本国经济体制进行有效的改革，在巩固经济转轨过程中已有成绩的同时，在欧盟内部树立良好的典范形象。凭借着国内不断改革后积累的成功经验来推动欧盟相关政策和机构革新的步伐，并在欧盟制订新政策过程中，以自身的良好表现顺理成章地为本国争取合理的政治和经济利益。譬如说，欧盟长期以来失业率居高不下，有关人士对欧盟当前实行的社会保障政策、失业和养老保险体制纷纷提出了质疑，欧盟内部要求改革社会保障政策的呼声不断高涨。中东欧国家可以此为契机，率先在本国进行社会保障体系的改革，凭借着体系创新后取得的良好业绩，为欧盟今后的社会政策改革提供适用的经验，并在积极推动欧盟社会政策的革新过程中为本国争取最佳收益。笔者认为，这不啻为中东欧国家加入欧盟后一个真正可以由自己决定的，并能促进本国经济可持续发展的战略之一。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑 　简隆德）

 

[1]欧洲委员会2002年年初的一份评估报告认为，实现后将为新成员国带来年均GDP1.3%~2.1%的增长率。(WWW.europa,eu.int/comm/enlargement/arguments/index.htm)
[2]World Bank, "Hungary on the Road to the European Union,"1999,www.wds.worldbank.org/servilet/WDSContent Server/WDSP/IB?2000/03/21/000094946-00022505304322/Rendered/PDF/multi-pape.pdf
[3]张春华：《欧洲一体化与欧盟的经济社会政策》，商务印书馆2001年版，第195－196页。
[4]EU Commission,"Protocol on Social Policy", www.europa.eu.int/abc/obj/treaties/en/entr8i.btm
[5] EU Commission,"Employment",www.europa.eu.int/comm./enlargement/faq/#employment
[6]民主德国在两德合并后普遍提高了当地工人的工资水平和工作条件，但是经济不仅没有实现与联邦德国经济比翼齐飞，还由此造成了长期较高的失业率。截至2000年，两德合并后，联邦德国共向民主德国转移了两万亿德国马克的财政注入，但是德国东部的失业率仍然是德国西部失业率的两倍还要多。作者认为，当前东扩国和当年民主德国面临的情况极为相似。
[7]详细内容参见：EU directive 2001/720/EC
[8] EU Commission,"Environment", www.europa.eu.int/comm./enlargement/negotiations/chapters/chap22/index.htm
[9]Daniel Griswold, "Trade, Labor, and the Environment：How Blue and Green Sanctions Threaten Higher Standards,"Cato Institute Trade Policy Analysis, NO. 15, August 2, 2001,p.9.
[10] EU Commission,"Environment"www.europa.eu.int/comm./enlargement/faq/faq2.htm#environment
[11]Roger Bate,"Progress Report,"Tech Central Station, July 7, 2003, www.techcentralstation.con/1051printer.jsp?CID=1051-070203D
[12] EU Commission, "Enlargement and Agriculture: Afair and Tailor-Made Package Which Benefits Farmers in Accession Countries", http://europa.eu.int/rapid/start/cgi
[13]转引自：Helen Szamuely and Bill Jamieson,"Coming Home or Poisoned Chalice?",London:St Edmundsbury, 1998,pp.73.
[14] EU Commission,"Agriculture",http://europa.eu.int/comm./enlargement/faq/faq2.htm#Agriculture
[15]"Europe IS Our Future,Hungary Is Our Homeland,"Fidesz Intergration Programme, December 7, 2002.
[16]此项提议内容见："Big Countries Defend Franco-German Proposals", EU observer, January 22, 2003.www.euobserber.com/index.phtml? aid=9096