一 规划体制的演变
从20世纪20年代起到1991年年底苏联解体，苏维埃俄罗斯和苏联总共编制5个长期规划，实际执行12个五年计划。到20世纪70年代后期，苏联（包括俄罗斯）确立了以长期计划为方向的规划体系。这个规划体系包括4个基本环节：20年科技进步综合纲要；10年经济和社会发展基本方针；经济和社会发展五年计划；经济和社会发展年度计划。20年科技进步综合纲要规定杜会经济长期发展的方向、确定最重要的科技任务及其解决途径。它是一种"滚动式"的长期规划，每五年续定一次，始终保持20年的期限，是计划工作的科学基础。10年经济和社会基本方针则在选择基本发展方向的社会、经济和技术政策，以及在改变生产结构和生产力布局方针原则方面作出指令性指标。它以5年为一期进行安排。它不是企业生产活动的计划，而是为解决全国重大经济和社会问题而提出的意向性方针。在勃列日涅夫后期和戈尔巴乔夫时期，苏联在实施1981~2000年科技进步综合纲要和1981~1990年经济社会发展基本方针以及第11和第12个五年计划的同时，还在着手编制1986~2005年科技进步综合纲要。1991年年底苏联的解体，中断了上述计划的付诸实施。
1991年12月底，苏联解体。俄罗斯作为苏联主要继承国，和其他14个加盟共和国分别宣布独立，并开始了以"改制"、"易帜"为基本特征的政治、经济和社会转轨时期。在转轨初期，激进派政府否定国家对经济的宏观控制作用，主张实行自由市场经济的方针，并且采取极端措施，力求在最短时间内打碎社会主义赖以存在的政治、经济基础。所以，制定国家经济和社会发展规划的任务，远未安排在政府的议事日程之上。只是到了1993年，即切尔诺梅尔金总理开始主持政府工作后，才考虑准备制定经济和社会发展的中期规划（纲要）。普京总统执政后，为了振兴俄罗斯，开始注意制定经济发展战略和与之相适应的中长期规划。从1993年到2003年，俄罗斯政府制定并出台了6个中长期规划（纲要）。它们是：《1993~1995年俄罗斯经济改革发展与稳定中期规划》；《1995~1997年俄罗斯政府改革与发展规划》；《1997~2000年中期规划构想：结构改革与经济增长》；《2000~2010年俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》和《俄罗斯联邦社会经济发展中期规划（2002~2004年）》、《俄罗斯联邦社会经济发展中期规划（2003~2005年）》。为了落实中长期规划（纲要）规定的任务，政府还制订为期1~2年的具体执行计划，例如，《2000~2001年俄罗斯联邦政府社会政策和经济现代化领域的行动计划》、《2003年俄罗斯联邦政府实现社会经济发展方针的行动计划》和一年一度的《俄罗斯联邦预算法》等。与社会主义时期的规划相比，俄罗斯独立后编制的中长期规划（纲要）显示出以下特点：一是不具有指令性和强制性，只具有指导性和协调性；二是规定的内容具有阶段性和过渡性，即根据经济转轨不同阶段的特点和突出存在的问题，规定社会经济发展的任务以及体制改革和结构调整的政策和方向；三是规定的社会经济指标具有可调适性，即根据外部环境的变化实行多方案的预测并在短期计划和年度国家预算中随时调整。
二 规划制定与实施的主体
在社会主义时期，苏联决策体系的基本特点是党政不分，以党代政。在一个相当长的时期里，党的系统中设立许多与政府同名的部和主管部门。社会经济发展的基本方针和一系列重大问题的解决，一般都分为两个层次：先由党的决策机构决定，然后再由政府去执行。制定和实施计划的主体大体上同国民经济的决策和管理主体相一致。
苏联传统的以指令性计划为特征的计划管理体制，包括一个由中央直接指挥的庞大的计划机构体系，一个庞杂的指令性指标体系和一套严格的编制程序和方法。在社会主义时期，苏联计划机构体系包括计委和部门两大系统。苏联政府通过国家计划委员会这个中心和两大系统的几十万个大大小小的计划机构规划和指挥着全社会的生产和消费。
经济转轨初期，俄罗斯就废除了存在于苏联时期的计划机构体系。由于政治斗争和党派之争十分严重，无暇顾及社会经济发展。因此，既没有制订过中长期社会经济发展规划，也没有形成法定的制定规划主体。正如普京所说，当时，"国内数十个委员会、研究所、基金会及其他组织都在研究战略问题和社会经济问题。但所有这些都是分散的，零零碎碎的。暂时还没有一个完整的、缜密的，可以以其为基础描绘战略宏图的构想。"[1]在叶利钦时期，整个决策体系的特点是："总统强权，政府陪衬，议会掣肘"。一切决策都出自总统的顾问班
子和总统办公厅，具体地说，包括改革政策和年度预算在内的一系列重要文件主要出自盖达尔（第一任政府代总理，总理由叶利钦兼任）领导的过渡经济研究所所联合的专家和学者之手。这一时期，由于总统与议会不和?quot;年度预算"草案国家杜马经常"三读"、"四读"后才能通过。通过后，时间往往过半，大都没有多少指导意义。此外，由于政府领导人频繁更换（1999年四换政府总理），一年一度的预算法往往缺乏连续性，难以贯彻始终。普京执政后，逐步扭转了总统、政府和议会不和的局面。同时，加快了规划编制机构体系的建立和国家规划编制工作的开展。在他的倡议和政府参与下，成立了以经济发展部长格列夫为首的国家战略研究中心，并于1999年12月开始规划编制和起草工作。普京要求，战略研究中心"应将我国的优秀知识分子团结起来，为政府提出理论和实践方面的各种建议，既要制定战略，也要想办法解决战略实施中产生的各种问题。"[2]2000年5月当选总统后，普京立即任命其过去的同事和挚友、俄罗斯经济分析研究所所长伊拉里奥诺夫为总统经济顾问，并组建自己的经济顾问班子。在充分发挥总统经济顾问班子、盖达尔领导的过渡经济研究所的专家和学者作用的同时，他更加注重俄罗斯科学院以及其他科学院所在规划编制中的作用。经过近年来的运作，在俄罗斯，初步形成了以国家战略研究中心为核心，以过渡经济研究所、经济分析研究所和俄罗斯科学院以及其他科学院所为支柱的规划编制机构体系；以联邦政府财政部、经济发展与贸易部、工业与技术发展部为主导部门的规划实施机构体系。
三 规划制定的程序
在社会主义时期，苏联制定规划的程序经历了由简单到复杂的发展过程。具体地说，就是走过了由按照部门原则编制到按照部门与地区相结合原则编制；由从上到下编制到上下结合编制规划的发展道路。
一般地说，规划编制之前，作为国家领导核心的苏联共产党要召开例行党代表大会。党代表大会的主旨报告和通过的相关决议，要规定国家未来5年或更长时期社会经济发展的基本方针和任务。20世纪70年代后，开始提出国家的"经济发展战略"。根据国家经济发展战略或更长时期社会经济发展的基本方针和任务编制五年计划和远景规划。
20世纪70年代以及以前时期，苏联五年计划和年度计划编制、审批程序大体经历了3个阶段：第一阶段先由国家计委根据党和政府的有关决议、指示，在分析前期计划执行情况的基础上编制计划指示（就五年计划而言）和控制数字（就年度计划而言）。经过党和政府审批后，由国家计委逐级下达，直至基层企业和单位。第二阶段根据下达的计划指标和控制数字自下而上逐级编制计划草案。企业编制的计划草案上报后，上级机关在企业的参与下审查其计划，并编制部门和地区的计划，然后逐级上报。第三阶段国家计委根据上报的计划草案编制整个国民经济计划。这一计划经过部长会议审批和最高苏维埃通过，最后作为国家
计划以法律的形式下达，各级必须执行，不得擅自修改。在整个计划编制和审批过程中，国家计委和企业最为重要。前者是整个计划的出发点，后者是整个计划的落脚点。其他中间环节都具有汇总性和过渡性。
从20世纪80年代起，苏联形成了完整的长、中、短期计划相结合的计划体系。社会经济发展的长期、中期计划的编制、审批程序：（1）先由苏联科学院、国家科委和国家建委按滚动式编制方法（每经过5年修订一次并续编新的五年纲要）制定20年科技进步综合纲要（按五年分列）。（2）根据科技进步综合纲要和苏共规定的长期社会经济任务，国家计委会同各部和各加盟共和国部长会议制定十年社会经济发展基本方针草案（按五年计划分列）。（3）国家计委根据批准的十年社会经济发展基本方针，在下一个五年计划开始前一年制定下一个五年计划按年度分列的主要指标和经济定额控制数字。（4）各联合公司和企业根据控制数字制订自己的五年计划草案，然后逐级上报，最后呈报国家计委。从第11个五年计划（1981~1985年）开始，年度计划自下而上地编制。国家不再逐级下达年度控制数字，企业直接根据五年计划规定的相应年度的任务和经济定额自行安排年度计划。企业有了一定的计划权。
在制度转轨时期，俄罗斯规划编制和审批程序经历了不断完善和规范的过程。在转轨初期，各派力量的政治斗争白热化。许多联邦主体特别是以少数民族为主体的一些共和国和自治共和国企图脱离俄罗斯而"独立"。因此，联邦中央把主要注意力完全放在保障国家政治安全和防止联邦解体方面。国家的规划仅限于年度财政预算的编制。1993年以后，俄罗斯联邦政府开始着手准备中期规划的编制工作。在叶利钦时期，国家的中期规划和年度财政预算主要由总统及其智囊团提出构想。社会经济发展任务，通过发布"总统令"和一年一度的总统"国情咨文"来安排。政府的财政部、经济部会同中央银行等部门，根据"总统令"和总统"国情咨文"的精神要求，编制年度联邦预算草案，提交国家杜马（议会下院）通过后，以法律的形式颁布实施。
普京执政后，进一步加快了俄罗斯规划体系的建设。在创建规划机构、形成长、中、短期计划相结合的规划体系的基础上，不断规范和完善规划编制和审批程序。首先，广泛吸收权力机关、行政部门、各种不同党派以及高校和科学院所的专家和学者参与规划的编制工作。普京本人也经常会见一些反对派领导人，就国家的社会经济发展问题征求意见；其次，在规划编制过程中，实行多方案比较机制。比如，在普京提出制定国家的长期社会经济发展战略的任务后，以格列夫为首的国家战略研究中心，以总统经济顾问、经济分析研究所所长伊拉里奥诺夫为首的专家小组，以国家杜马工业政策委员会主席马斯柳科夫为首的专家小组（主要吸收俄罗斯科学院的经济专家）以及以新成立的国务委员会成员、哈巴罗夫斯克边疆区行政长官伊萨沙耶夫为首的专家小组都起草了具有"长期发展战略"性质的文件。这些文件大都对俄罗斯到2010年前的社会经济发展前景进行了预测。在吸收上述各种草案文件研究成果的基础上，政府制定国家的长期远景规划。第三，在规划编制机构体系内部初步形成一定的分工。一般地说，具有长期战略意义的问题，比如体制改革、结构调整问题由研究机构（吸收政府各有关部委参加）提出基本发展方针和政策；短期计划和具体社会经济发展问题由政府有关部门负责编制和提出。2001年11月来访的俄罗斯过渡经济研究所副所长马乌（长期参与官方重要文件的起草工作）认为："现在的改革文件如果由部门制定，官僚主义就会影响整个文件的起草过程。"
从规划编制逻辑看，俄罗斯大体上采取的是"自上而下，上下结合，以上为主"的原则。长、中、短期各类计划编制的起始点都是联邦中央政府。具体地说，长期远景规划先由总统提出战略构想，后由战略研究中心牵头的规划编制机构编制并起草，再由政府联席扩大会议通过，最后提交国家联邦会议下院（国家杜马）和上院（联邦委员会）通过并以法律的形式予以公布。进入新世纪后，俄政府开始按交叉滚动的方式编制社会经济发展中期规划。继2002年制定《俄罗斯联邦社会经济发展中期规划（2002~2004年）》后，政府又于2003年2月出台了《俄罗斯联邦社会经济发展中期规划（2003~2005年）》。实行交叉滚动方式编制中期规划，旨在根据不断变化的内外因素，调整社会经济发展的主要指标，使其更符合实际。
根据长期基本方针和中期规划的要求，各部门分别编制本单位长期专项发展规划和中短期计划。一些跨部门和跨地区的规划，则由联邦政府协调有关单位共同参与制定。比如，燃料动力综合体要制定国家的能源战略和长期发展规划；军工综合体要制定军工企业长期发展规划以及军工转产计划。一些跨部门的计划，如《2002~2006年俄罗斯联邦科技优先发展方向研究发展专项纲要》（2001年8月俄联邦政府批准），则是俄罗斯联邦工业与科技部、经济发展与贸易部和财政部3个部门联合起草的一项旨在加强科技创新、发展创新经济的重大计划。各联邦大区以及联邦主体也要根据国家的长期发展基本方针和政策的精神，制定本地区长期和中期规划。比如，2000年西伯利亚联邦区委员会开始组织俄罗斯科学院西伯利亚分院有关研究所以及"西伯利亚协议"跨地区协会，共同着手起草名曰《西伯利亚长期远景发展国家构想》的文件。其他地区也大体上进行了类似的工作。
四 规划体系及其内容
20世纪70年代之前，计划体系基本上由五年计划和年度计划组成。这一时期，国民经济计划基本上是以年度计划为主的；五年计划不过是概括性的大致计划，其地位大体上类似于后来的长期计划。20世纪70年代后，逐渐形成以长期计划为目标，以五年计划为中心，长、中、短期相结合的，以科技计划领先，科技、经济和社会发展相结合的计划体系。长期远景规划最重要的特点是它的战略性。其根本职能是确定长期社会经济发展的目标，主要内容包括科技和社会经济发展的设想，为五年计划中具体执行的社会、经济政策原则提出依据。（这个庞大的计划体系包括：按执行期限分为短期〈年度、季度、月度〉、中期〈2年、5年、7年〉、长期〈10年、15年、20年〉计划；按计划级别分为国家计划、部门计划、加盟共和国计划、州〈区〉计划、大型经济综合体和区域生产综合体计划、联合公司和企业计划；按计划对象分为科技发展计划、社会发展和提高居民生活水平计划、工农业生产计划、投资计划、劳动和干部计划、财政计划等。通过纵横交错、相互联系的计划把社会经济生活各个领域联成一体。）
规划体系与规划的内容，随着时间的推移也在不断扩大和充实。20世纪50年代中期起，陆续把科技发展的任务及其相关的内容列入全国经济计划。随着科技进步对经济发展推动作用的日益增强，从第9个五年计划（1971~1975年）起，开始编制相对独立于经济计划的科技进步综合计划。从第11个五年计划（1981~1985年）起，所有长、中、短期计划都要以20年科技进步综合纲要为依据进行安排，突出了科技发展计划在整个计划体系中的作用。政府认为，多层次的规划体系基本符合科学-技术-生产-消费体系发展的周期。据当时经济学家估计，基础科学应当比具体工艺和生产周期至少领先5~10年。产品更新的周期、大型工程和建筑项目完成的时间大体上在5年左右。这种体系比起过去以年度计划为基础的计划体系更加科学、更有利于实现经济战略所规定的战略目标和任务。
从20世纪70年代中后期起，规划体系逐步增加了社会发展计划的内容。1978年正式把国家经济发展计划改为"经济和社会发展计划"，并在计划中单独把社会发展任务列出来。
在社会主义时期，计划指标是规划体系的核心内容。计划指标体系按其职能分为4类：最终指标和中间指标；实物指标和价值指标；数量指标和质量指标；指令性指标、核算指标和信息（参考）指标。20世纪60年代实行经济改革之后，向企业下达的计划指标和国家对企业经营成果的考核指标发生了很大变化。总的变化趋势是：向企业下达数量指标、中间指标和指令性指标逐渐减少，而质量和效率指标、技术指标和社会指标不断加强。1965年和1979年两次调整经济指标体系后，把过去以总产值、成本为核心的指标体系改变以产品销售额（后改为定额净产值）和利润为核心的指标体系；戈尔巴乔夫时期取消指令性计划，用长期经济定额代替指令性指标。
经济制度转轨后，俄罗斯经过10年摸索，逐渐地构筑了由长期、中期规划和短期计划组成的规划体系框架。这些期限不等的规划和计划，其内容既相互联系，职能又各有侧重。
长期规划《俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》（2000~2010年）的主要任务是，制定在今后可预测的发展阶段（10~15年）社会经济各个领域将要采取的基本方针和期望获得的结果。它主要回答和解决目前国家面临的主要问题，即普京所说："今后怎么办？怎样使新的市场机制全速运转起来？怎样才能消除社会上日益严重的思想和政治分裂？21世纪俄罗斯应在国际社会中占有什么地位？再过10年、15年我们希望经济、社会、文化发展达到什么样水平？我们的强项和弱项是什么？我们今天拥有什么样的物质和精神资源？"[3]等问题。2000年6月通过的《俄罗斯联邦长期社会经济政策基本方针》规定：今后10年，GDP的年均增长速度不低于5％。主要的社会经济指标为：到2010年GDP 将增长1．5倍，达到4570亿美元；个人需求增长80％；国内固定资产投资将增长1/3；外贸出口和进口预计将分别达到1042亿美元和953亿美元；外汇储备达到524亿美元。从2004年起年通货膨胀率不应超过10％。据计算，如果5％的年均增长速度能够实现，到2010年GDP 将恢复到经济转轨前的水平，即实现经济复苏。
2001年政府准备提交议会讨论的《俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》（草案）从方针政策和措施上进一步细化了长期发展战略构想，并且规定了社会、各个领域发展的基本方针。这个文件草案洋洋十多万言，分为"社会政策"、"经济现代化"和"期望获得的结果"三大部分。在"期望获得的结果"部分中，主要预测了经过10年努力，俄罗斯社会经济将要达到的水平。草案指出，实现文件提出的战略任务，应该能够确保俄罗斯提升到以经济稳定增长、国家有效管理、形成独立的中产阶级、具有稳固的社会和政治关系为特征的全新发展水平。如果实现GDP 年均5％的增长速度，就能够使GDP 总量到2004年增长29％~30％，到2010年增长70％~80％（与1999年相比）。如果一些年份的增长速度加快到8％~10％，到2010年GDP 的生产量可能会增长得更多。按照1999年年均汇率计算，到2010年以美元表示的GDP 将增长1．6倍~1．8倍。人均GDP 大约也以这样的速度增长。2000~2010年储蓄总量将稳定超过GDP 的30％；到2010年固定资产投资比重将大约为GDP 的25％~26％；个人消费的增长不少于70％。从2004年起，通货膨胀率将稳固地保持在低于10％的水平上。生活在贫困线以下的居民人数到2005年将减少1/3~1/2；在2006~2010年期间再减少25％~35％。
中期规划基本上是为期3~4年的规划。这些规划是衔接长期规划与短期计划的中间环节，规定的任务具有阶段性、指导性和可调适性，即根据经济转轨不同阶段的特点和突出存在的问题，规定社会经济发展的任务以及体制改革和结构调整的政策和方向。比如，《1995~1997年俄罗斯政府改革与发展规划》就具有由改革阶段向发展阶段过渡的性质。这个文件包括："俄罗斯经济改革的结果"，"1995~1997年中期规划构想"，"宏观经济政?quot;，"制度变革"，"投资政策和结构改革"，"作为结构改革要素的对外经济联系"，"社会政策"和"地区经济政策"等8个部分。
短期计划是为期1~2年具体实施计划。它们是根据《俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》和联邦总统年度国情咨文中所确定的发展战略方向编制的。其中的章节与中期规划大体上一致，规定的社会经济发展任务更加具体。比如，《2000~2001年俄罗斯联邦政府社会政策和经济现代化领域的行动计划》规定，俄政府的社会政策目标是：为公民享受自己的教育权创造条件；使广大居民能够真正得到医疗救助，改善居民的健康状况；确保养老制度有稳定的资金来源，提高养老金的实际数额。经济政策目标是：在2000~2001年期间使俄罗斯经济稳定发展，提高竞争力，对经济结构进行符合国际趋势的先进变革。为此，优先发展
的任务是：建立法律基础，保证良好的经营投资环境；减轻税收负担，提高税收与关税制度的效益；挖掘现有的科技和智力潜力，为高新技术企业的超前发展创造条件。联邦政府将集中精力确保公平竞争、保护所有权、消除经营投资活动中过多的行政障碍、增加企业与组织的财政透明度。为了确保金融稳定，将实行合理的金融政策，使国家义务与其能力相符合，提高预算体制的运作效率，明确划分各级预算权限和责任，并会同中央银行采取措施确保本国货币的稳定。结构政策的目标是：提高国家经济竞争能力，促进科技和知识的发展与
创新。国家从扶持效益不好的企业转向发展基础设施，确保劳动力的流动性，支持高技术和科学密集型生产的发展。将着重进行结构改革，发展国防工业、燃料动力和农工综合体等部门，改组自然垄断部门。对外经济政策的主要目标是：进一步推动俄罗斯与国际分工体系的接轨及促进经济的结构改革。
一年一度的《俄罗斯联邦预算法》是指导俄罗斯年度社会经济发展的基本法律文件，这一法律文件主要内容：一是预算年度社会经济发展的主要任务；二是为完成年度预算规定的社会经济发展主要指标所做的国家预算收入和支出的安排。在叶利钦时期，《俄罗斯联邦预算法》每年都执行得不好：规定的社会经济发展目标不切实际，连年完不成任务；政府开支过大，一直存在巨额赤字。
普京执政后，改变了其前任的政策。与叶利钦时期相比，2000年以来的《俄罗斯联邦预算法》具有以下特点：第一，改变过去"寅吃卯粮"的赤字预算政策，转而实行"量入为出"的盈余预算政策，大力压缩政府开支；第二，预算资金向社会经济的优先发展方向倾斜；第三，规定的指标留有余地，随时调整，力求能够完成；第四，为适应外部经济环境的变化，预算收入和支出采取多方案安排。试以2002年联邦预算为例加以说明。
《2002年俄罗斯联邦预算法》于2001年12月14日和26日分别被国家杜马和联邦委员会通过，于2001年12月30日由普京总统签署后公布执行。该法共有147条，约四五万字。其中详细规定了国家预算收入的各种来源及渠道，也仔细地安排了社会经济各个领域的支出款项。这里简要介绍一些值得注意的方面：首先，根据内外不利的经济环境，按照《俄罗斯联邦社会经济发展中期规划（2002~2004年）》调低经济发展速度的精神，《2002年俄罗斯联邦预算法》规定，2002年GDP预计为10．95万亿卢布（约合3476亿美元），其增长速度由上年的5％下调到3．5％；年通货膨胀率预计为12％（2002年12月与2001年12月相比）；其次，预算安排有盈余：规定2002年度预算收入为21257·182亿卢布；预算支出为19473·863亿卢布，预算盈余1783．319亿卢布，预算盈余为GDP 的1．6％。为了保证实现预算盈余，实行不同的计算方案：在计算财政收入时，出口的原油（财政收入的主要来源）分别按每桶23~24美元和17~18美元计算，油价涨落对财政收入影响的幅度在－0．5％~＋2％之间。而计算财政支出时只有一个方案，即按低价（17~18美元）计算。如果国际原油实际价格为每桶23~24美元，就会有盈余，可以增加储备，偿还外债；如果原油价格为每桶17~18美元也能完成预算任务（保底价为每桶15美元）；第三，加紧建立财政储备和偿还外债。预算法规定，在预计的预算盈余1783·319亿卢布中，拿出685．666亿卢布偿还国家债务；余下的1097．653亿卢布用于建立财政储备。2002年和2003年是俄罗斯还债高峰年：2002年政府应还外债为142亿美元（本金68亿美元，利息74亿美元），相当于预算收入的1/5；2003年本息相加的应还外债为190亿美元。为了应对还债，2001年年初，普京在预算咨文中提出建立两部分预算的构想：第一部分预算应能保证偿还当期债务；第二部分预算则要在有利的外部经济环境下保证积累以后年份偿还债务的资金。根据普京构想和其经济顾问的建议，在国家预算中设?quot;稳定基金"以积累以后年份偿还债务的资金。"稳定基金"主要通过一些额外收入，如原油出口关税和部分地租或利息收入来形成，其目的在于，保证"国家不至陷于因价格频繁变动而产生的复杂状况"。据俄有关人士透露，俄罗斯有把握偿还2002年外债，并且通过建立"稳定基金"预先积累了50亿美元以上的资金，为偿还2003年外债做准备。普京表示：俄罗斯将加快偿还外债并将不再借外债。
五 规划实施的保障
在以指令性计划为特征的高度集中的计划管理体制下，国家与企业之间的关系不是服务与被服务的关系，而是上下级关系。指令性计划具有的强制性，决定了国家政权的两大系统--党的系统和行政管理系统采取命令式的强制措施来保证计划任务的执行。计划具有法律效力，不执行或完不成计划被视为违法，责任者就要受到党纪国法的制裁。党的系统主要是通过各级党的组织对党员干部执行计划行为的监督及其职务的任免来保证计划的贯彻执行。而政府则通过无所不管的行政管理系统运用人事任免权、资金调拨权和生产技术性物资分配权来保证计划任务的完成。
社会经济转轨以来，规划保障机制随着其规划体系的建立和不断健全而逐步改进和加强。应当说，真正重视加强对规划实施的保障作用，是从普京执政之后开始的。从近年来采取的措施看，政府主要通过3种手段，即行政手段、法律手段和财政经济手段来保证规划实施。
在行政方面采取的手段是：首先，加强了中央集权，设立了由总统代表直接掌管和控制的7个联邦区加强对地方的监督。其次，改变民选地方行政长官中央不能罢免的制度，凡不称职或不执行中央政策的，联邦政府有权罢免；减少地方行政长官连任的届数：从2001年起，地方行政长官至多只能连任两届。第三，加强执行计划的责任心。《2003年俄罗斯联邦政府实现社会经济发展方针的行动计划》规定，联邦政府领导人对计划执行情况负有责任；要求经济发展部每月10日前向政府提交上月计划执行情况的报告。实施的法律手段是：以宪法和联邦法律、法规为依据，整顿地方法律和法规。据普京说，在叶利钦时期，地方法律和法规大约3/4有悖于宪法和联邦法律和法规。近年来，联邦政府责成各联邦主体与宪法和联邦法律保持一致，限期修改地方法律。点名批评拒不执行的联邦主体。实施的财政经济手段是：运用联邦掌握的财政手段，加强对规划实施的资金支持力度。为此，联邦预算通过利用额外收入建立的财政储备，先后设立和扩大?quot;国家对地方财政支持基金"和"稳定基金"。同时，改变了其资金分配方法。比如，"国家对地方财政支持基金"是在原有支持地方基金的基础上于1999年建立和扩大的，旨在支持地方社会经济发展，确保联邦各地区均衡发展。其资金数额约为GDP 的1．5％~2％（美国为GDP 的3％，加拿大为4％，澳大利亚为6％）[4]。过去，这项基金不论是否需要一律平均分配，而现在则改为根据需要有针对性地进行分配。为了保证规划规定的任务和重大项目的实施，在联邦预算中还设立补助基金、补贴基金、地区发展基金以及地区财政发展（改革）基金等各种基金。
（责任编辑 常 玢）
[1]《普京访谈录》，载〔俄〕《生意人报》1999年11月6日。
[2]普京：《千年之交的俄罗斯》，载〔俄〕《独立报》1999年12月30日。
[3]普京：《千年之交的俄罗斯》，载〔俄〕《独立报》1999年12月30日。
[4]〔俄〕过渡经济研究所：《俄罗斯预算间关系的完善》（学术论文集），2000年俄文版，第25页。
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