【内容提要】 欧洲化既是东欧各国行政改革的背景，在很大程度上决定着行政改革的内容，也构成了其改革的最大挑战。探讨欧洲化的科学内涵及对各国行政体制所带来的影响，本身也是行政改革议题中应有之义，对于欧盟政策的推行以及各国行政改革有着重要的理论和实践意义。
　　【关键词】 欧洲化 东欧 公共行政改革
　　【作者简介】 谭功荣，1969年生，深圳大学管理学院讲师，中国人民大学公共管
理学院博士生。（深圳 518060）

　　自20世纪90年代以来，欧洲化（Europeani-sation ）作为一个跨学科术语，开始走进社会学、政治学、国际关系学、经济学、社会人类学和历史学界的视野，以区别于传统单纯经济层面的欧洲一体化研究，并越来越被视为受欧盟政策影响的一个重要的独立变量。随着欧盟扩容的稳步推进，欧洲化的趋势愈演愈烈，这已是不争的事实。欧洲化趋势对于东欧各国行政改革的内容与价值取向产生了深远的影响。从理论与实践的结合上来认识欧洲化的科学内涵及其对行政改革的影响，已经成为欧盟未来发展与各成员国改革及顺利融入欧盟所面临的一项重大课题。
　　

一　 欧洲化的内涵

　　对于欧洲化的内涵及所带来的挑战与影响，在欧洲乃至国际学术界都引起了一定的争议，但大多数争议都体现在方法论之上，即"自下而上途径"（Bottom-up Approach ）与"自上而下途径"（Top-down Approach）的偏重。英国学者卡西姆（K assim）和史蒂文斯（Stevens）认为，欧洲化就是"在增加表现外在认同性的同时，欧洲层次的能力及共同体对成员国影响的发展与扩张。"[1]对于欧洲化过程，英国的佩奇（Page）和比利时的沃特斯（W outers ）认为，布鲁塞尔应该为各成员国公共行政"最佳实践"的变迁提供某种机制，以使其对各国有关公共行政的政策施加欧洲化影响[2]。法国行政学者韦塞尔斯（W essels ）和罗梅奇（R ometsch）将欧洲化理解为国家行政与欧盟行政的融合，即主要涉及的是过程，而不是结构[3]。他们还指出，国家和欧盟官员必然共同参与欧盟决策过程的准备与实施之中。法国学者克劳迪奥·拉黛利（Claudio R adaelli）的定义更为复杂与宽泛。他将欧洲化视为"正式与非正式规则、程序、政策范式、行为模式及共同信念与规范的建构、传播与制度化的过程，这些都首先在欧共体公共政策和政治中予以界定和强化，并具体体现于各国语言、身份、政治结构与公共政策之中。"[4]在纵览诸多文献之后，拉黛利作出结论，欧洲化对公共政策内容的影响远远超过了对机构与程序的影响。法国学者克莱西（Claisse ）和迈宁格尔（M eininger）在详细考察了多个国家的行政结构与风格对欧洲政策压力与需求的适应之后，提出了自己的观点。他们认为，"很难说存在着欧盟国家行政体制可以达成一致的某种欧洲模式或理想的公共服务型态。"[5]
　　综上所述，无论是哪种定义，都具有强调欧洲化互动性特点的优势。就其实质而言，"欧洲化"本身就是一种双向发展的过程，这种过程体现为欧洲化与本土化之间的辩证关系。欧洲化与本土化是既对立又统一的一对矛盾。欧洲化反映的是欧盟国家之间、民族之间的相互影响、相互渗透的关系；而本土化反映的则是本国、本民族的特点。欧洲化与本土化实际上就是普遍性与特殊性的辩证统一。任何带有普遍性的发展模式，只有当它与各个国家、各个民族的具体实际相结合时，才能发挥其最大作用和威力。
　　因此，一方面，必须分析与解释各成员国对欧洲化进程的影响以及欧洲化的结果。随着欧盟的不断发展，大量从民族国家溢出的权力流向欧盟这个超国家的主体行为者手里，对于其决策的效能与公共治理能力提出了更高的要求。因而，欧盟必须解决一些深层次的结构问题，就此而言，建立具有真正公共治理能力的行政机制已成为欧盟改革的当务之急。另一方面，也要关注不断演进的欧洲治理体制对成员国政治体制、政策与政治过程的影响，即同质化与趋同性分析。对于东欧国家而言，加入欧盟将成为其公共行政的最大挑战，必须通过结构调整、体制创新等对变化中的客观环境做出积极的回应。同时，这些国家也可以藉此机会向民主市场经济转型，在欧洲化的过程中，增强政策学习与政策迁移（Policy transfer）的能力，改革与发展本国的公共行政。
　　

二　东欧各国行政改革的趋同

　　欧洲化既是东欧各国行政改革所处的重要背景，在很大程度上决定着行政改革的内容与方向，也构成了其改革的最大挑战。早在1993年6月的哥本哈根首脑会议上，欧盟就承诺，任何欧洲国家都具有加入欧盟的资格，但考虑到东、西欧发展差距等因素，又对东欧国家明确规定了入盟标准，以确保它们具有正常运行的市场经济、能应付欧共体内部的竞争压力及接受欧共体全部立法、充分履行其作为成员国的基本义务。在欧盟向东欧国家提供经济援助的同时，也要求这些国家进?quot;民主改革、经济改革和结构改革"，这些既是判断是否具备入盟资格的依据，也为东欧各国指出了改革的努力方向。
　　在公共行政学的语境中，"欧洲化"概念一般被视为行政民主化、分权化及全面现代化的多重过程，具体体现为东欧国家依据"欧洲行政原则，"[6]并依照西方制度模式来设计行政结构和程序，即法律体制与政策的移植过程。在此过程中，公共行政改革必须遵循的原则包括：可靠性、可预测性、透明性、责任性与效率和效能的原则。依据共同原则所进行的行政改革，必然在很大程度上显示出下列趋同性（convergence）：
　　（一）适应市场经济体制的发展与入盟的需要，推行政府行政体制与机构改革
　　提升本国在欧盟合作中的利益是以建立本国动员、支持与协调机制为先决条件的，因而，各成员国必须致力于自身的行政体制与机构改革，以满足欧盟对其决策与执行能力等方面的要求。而且，欧盟1997年绿皮书针对的就是公共机构和公司的工作组织问题。该绿皮书提倡用建立在高度技能化、高度信任和更多雇员参与基础之上的更具创新性、灵活性的组织结构取代层级制、僵化的组织机构。自上个世纪90年代以来，东欧各国行政改革的主要动力来自于适应市场经济建设的需要，以建立有助于经济与政治发展的灵活行政体制。最初的任务是使行政机构的设置合理化，建立民主制度、法治及经济与社会自由途径的基础。之后，"回归欧洲"战略的选择为这些国家的行政改革赋予了新的动力，其目的在于建立高效、公民导向的公共行政体制，以适应加入欧盟的成员国资格的需要[7]。因此，这些国家融入欧盟的过程也就是通过体制改革来回应欧盟的要求与期望、推行欧盟法律与决策的过程。
　　（二）实施分权与放权战略，推行地方自治
　　东欧国家改革的另一个共同特征就是改变政府的性质，即改变原有的集权模式，实施分权模式。与其他欧盟国家相比，在过去的40多年时间里，东欧各国毕竟都有着与西方国家完全不同的政治、经济与社会体制，且处于相对孤立的发展状态。要适应欧盟的各项挑战及市场化导向，必须在权力机制、结构改革和政府运作等方面进行大幅度改革。剧变之后，东欧国家纷纷选择采用西方式的民主制度，实行三权分立。无论是出于自主权还是管理者的效率，都存在着最大化分权趋势的需求以及公共行政职能分散化（主要表现为分权、放权以及权力外移等）、民主化的努力，在最大程度上培育各种参与主体的行为能力。因此，各国地方政府改革被提到议程，即通过修改宪法与制定地方政府改革法，明确中央与地方政府的关系，纷纷实行地方自治。为了能够很好地履行作为成员国的义务并在欧盟多层级治理（M ulti-layer gover-nance）结构中有效地发挥作用，必须使公共行政日益分权的体制与公共部门的统一运作协调起来，因而，这些国家都建立了对内、外部行政行为控制的行政内部合作与协调机制（co-ordination）。
　　（三）实行公务员制度，为公民提供具有回应性、职业化与高效率的专业服务
　　东欧国家原有行政体制的特点是缺乏公共人事行政的协调机制与管理标准；行政人员的素质低下，且存在着严重的人身依附关系。加上这些国家缺乏"政府服务是一种职业"的传统，没有为政府公务人员树立信誉的积淀。因而，寻求公务员的职业化、稳定化已成为各国行政改革的主要任务。在欧盟标准的要求下，东欧各国纷纷制定并推行了《公务员法》（包括尚未入盟的保加利亚和阿尔巴尼亚等），通过明确界定政治官员与公务员的区别，确定政治方向与行政事务之间的界限，保护公务员不受政治独断的影响，从而为公民提供专业化、高效能的公共服务。此外，公务员行为法（如波兰的《公共官员伦理法》、捷克的《公务员伦理法》等）的出台同时也使公务员高度职业化、公正、政治中立、对政府忠诚、守法、与上司合作等行政价值得到保证，从而进一步使公务员个人的价值观念、行为规范与组织的目标保持一致。实施公务员制度的目的在于既能确保欧洲共同行政原则的贯彻，也有助于公共组织向公民提供具有经济、效率、效能以及公民需求导向性等特点的优质服务，最终达到提高政府行政能力的目标。
　　（四）创建市民参与的平台，建立"市民社会"
　　在东欧一些小国看来，只有在更大范围的民主结构框架内才能保证民族国家的独立，因而，欧盟就?quot;民主、现代性与市民社会的象征。"[8]因此，这些国家的改革吸取了集权模式的教训，抛弃了原来对社会行使完全控制权的"全能政府"模式，而选择了基于大众合法性的社会角色，限制政府干预经济与社会生活的程度。从一定意义上说，公共部门改革的主要目标就是在民主责任的框架内提高公共产品与服务的效率、效能与质量。其中最重要的一条是强调市民参与平台的构建与市民社会建立的重要性，其主要措施有：完善并改进政府与公民之间的交流渠道，以回应其参与的需求；关注社会服务与人权等方面的公共福利与社会公平，实现全民发展与社会公正；实施中央政府职能向地方政府、非政府组织（N GO ）和私人部门分权、放权。同时，政府还集中精力建立有利于企业发展的宏观环境，并为市场经济发展建立足够的基础设施。　　

　　三　欧洲化的影响及启示

　　
　　应该说，欧洲化的影响是多方面的，而且任何一个方面的影响也许都是带根本性的，对东欧各国行政改革的影响只是其中的一个方面。诚如有学者所言，欧洲化及其影响的多样性必定对成员国政体、政策产生重大影响，并将为比较行政研究"提供新的实验室。"[9]尽管各国行政改革目的都在于使之与其他基于市场经济型的欧洲民主制度保持一致，但由于各自的特殊背景，无论是法律框架、组织架构，还是管理风格等方面，其行政改革的过程及结果都将表现出明显的差异，这种差异或多或少构成了对于欧盟及各国本身改革的挑战。东欧各国的入盟过程毕竟不同于其他欧盟成员国（尤其是西欧国家），因而，有学者认为，"欧洲化的东方模式被视为一种强制性的适应，遵循的是短期策略性考虑而并非国内合适性的一种结果主义逻辑。"[10]
　　（一）欧洲规范、政策和制度的解释在不同国家必定呈现出较大的差异性
　　尽管东欧国家改革有着相同的标准与原则，但在实施中也难免出现某些解释、理解上的偏差，从而使各国改革呈现出不同的模式。例如，在斯洛伐克，联合执政党内部关于民选政府、区域组织与行政组织的独立程度的一致性、分权的程度以及改革步伐等问题就产生过政治纷争，曾经导致政治危机四伏。这种危机来自于外部压力（主要是欧盟的压力）与内部争论的相互交织。再如，由于政治传统及行政惯例的不同，各国公务员的范围及其管理模式也存在着一定的差异。因此，在比较欧洲化研究中，有学者早已提出了一份问题清单，其中就包括"欧洲的影响是导致趋同还是分歧"问题的争论[11]。
　　（二）经济体制改革与行政体制改革之间存在着一定的张力
　　尽管东欧国家选择建立市场经济体系的发展道路，但其国民经济结构还不甚合理，市场体系本身并不完善，私有化进程也并不一致。在此背景下，一方面，刚刚经过革新的政府机构难以适应市场经济的迫切需求，在实施中难免出现职能的偏差或缺位。各国在应对欧盟内部竞争以及市场冲击的能力方面也必然呈现出一定的差别。因此，这种入盟的"时间表"方式与政治、经济发展的现实存在着相对的"时滞"。另一方面，政府的弱化将成为阻碍经济市场化与社会政策体制实施的严重障碍，而行政改革往往需要强有力的政府支持，因而，存在着一大悖论。如何缩小"时滞"，打破这一悖论，将对东欧各国行政能力提出严峻的挑战，否则，这种背景下的行政改革将难以避免改革的反复性和多重性。
　　（三）传统的欧洲官僚行政文化与以新公共管理为核心的新型行政文化之间存在着潜在的抵触
　　毋庸置疑，欧洲共同行政原则源于西欧的行政传统，这些行政原则基本上就出于西欧国家（主要是德国）的行政法原则。早在应邀参加赫尔辛基欧洲委员会进行加入欧盟谈判之前，东欧各国就接受了欧盟关于政治、经济制度的一揽子法律。各国新制定与修订法律、法规都基本上符合欧盟的要求，促成了各国法律体系呈现出"传统"大陆型、法律导向型和韦伯式行政形态。相形之下，受世界范围"新公共管理"（N PM ）运动的影响，刚刚走出集权模式的东欧各国政府更欣赏管理途径的改革模式，即实施企业化途径、解除管制、质量与绩效导向型的政府改革，主张摒弃官僚体制而使用市场机制并通过绩效与职能评估来实施政府再造。
　　（四）欧盟"样板"（template）与各国行政改革途径选择之间存在着必然的冲突
　　所谓欧盟"样板"，即意味着与欧盟的兼容性及其要求被视为判断改革进步与否的准绳[12]。尽管认同所谓的"欧洲实践"是一种有吸引力的过程，但这种过程可能毫不奏效，甚至会对各国治理带来负面影响。在互动性欧洲化过程中，欧盟行政是否可以充当合理、合法的标杆或参照点，人们对此仍然持怀疑态度，因为欧盟行政?quot;处于不成熟的青少年期。"[13]其中，最主要的危险因素就是各成员国对欧洲改革模式的理解并不充分，欧盟与各国政治精英们所提倡的改革形态与实际改革需求之间难免存在着一定的差距，技术官僚对欧洲改革实践的理解可能与改革及战略选择的政治特点相冲突。因而，这些因素对于欧盟政策实施结果的影响不可低估。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑 简隆德）

 

        [1]Kassim，Hussein and Handley Stevens，The Liberalisa-tion ofAir Transport．London：Palgrave．
　　[2]Page，Edward and LindaWouters，The Europeanisationof the National Bureaucracies．In Bureaucracy in the ModernState：An Introduction to Comparative Public Administration．Jon Pierre，ed．．Aldershot：Edward Elgar．1995．
　　[3]Wessels，Wolfgang and Dietrich Rometsch，L＇interac-tion administrative allemande et l＇Union Europ enne．＇YvesM ny，Pierre Muller and Jean －Louis Quermonne，ed．．Paris：L＇Harmattan．1995．
　　[4]Radaelli，Claudio and M．Whither，Europeanisation：Concept Stretching and Substantive Change．http：//eiop．or．at/eiop/texte/2000－008．htm．European Integration online Papers（EIOP），Vol．4，No．8．2000．
　　[5]Claisse，Alain and Meininger，Marie Christine，Des Fonctions Publiques l＇preuve de la Modernisation．Revue Francaise d＇Administration Publique，No．75．1995．
　　[6]SIGMAPapers，No．27，EuropeanPrinciples for Public Administration，OECD，Paris，1999．
　　[7]Phare Programme．An Evaluation of Phare Public Administration ReformProgrammes，IPS．1996．
　　[8] Avery，Graham．Reunifying Europe，The World Today，August/September：41．2001．
　　[9]Liebert，U．and S．Sifft ed．Gendering Europeanisation．Series"Multiple Europes"No．19，Brussels，P．I．E．2003．
　　[10]Nunberg，B．The State after Communism：Administrative Transitions in Central and Eastern Europe．Washington D．C：World Bank．1999．
　　[11]Tanja＆Thomas Risse，When Europe Hits Home：Europeanisation and Domestic Change．European Integration online Papers （EIOP）Vol．4（2000）No．15，29．11．2000（http：//eiop．or．at/eiop/texte/2000－015a．htm）．
　　[12] Radaelli，Claudio and M．'Whither Europeanisation：Concept Stretching and Substantive Change http：//eiop．or．at/eiop/texte/2000－008．htm．European Integration online Papers（EIOP），Vol．4，No．8．28January 2000．
　　[13]Page，Edward and LindaWouters，The Europeanisation of the National Bureaucracies．In Bureaucracy in the Modern State：An Introduction to Comparative Public Administration．Jon Pierre，ed．．Aldershot：Edward Elgar．1995．