【内容提要】 转轨国家在向市场经济过渡的进程中普遍实行了某种程度的私有化。与一般竞争性行业相比，自然垄断产业的私有化更具复杂性。本文以俄罗斯为例，应用私有化理论具体分析了转轨经济中自然垄断产业私有化的背景、动因、过程和绩效，指出制度基础设施对于私有化政策成功与否的重要性。
　　【关键词】 俄罗斯 自然垄断产业 私有化 转轨经济
　　【作者简介】 曲文轶，1971年生，辽宁大学国际关系学院副教授。（沈阳 110036）
　　

　　 一 私有化分析的理论框架

　　　　（一）公、私所有制的比较与私有化的动因
　　早期关于公、私所有制比较的研究认为，二者的区别在于行为目标不同：建立国有企业的目的是实现社会福利最大化，而私有企业则追求利润的最大化。这就是关于公有制的公共利益理论（public interest theory of state －owned enter-prise）。
　　随着时间的推移，这种简单的目标差异论开始受到人们的质疑。委托代理理论显示，作为代理人的管理者有可能追求自己的私利，从而使企业行为背离所有者目标。除了那些规模较小的私人企业之外，较大规模的企业--无论是私有企业还是国有企业，都要面临委托代理问题，即企业管理者（代理人）与所有者（委托人）的目标相分离，从而导致企业效率损失。
　　谈到委托代理问题，在没有外部因素影响的条件下（竞争市场），私有制占优势，因为其拥有较为完善的激励结构，公有企业却要面临双重的委托代理问题，而作为公众所有者的代理人--政治家并不具备持续的激励[1]。但在市场失灵的场合，结果则不确定，因为受规制的私有企业与国有企业一样，同样会受政治目标以及为实现这些目标所设计的政策影响。
　　私有化是指资产由公有转变为私有的过程，既包括整体所有权的让渡，也包括部分所有权的转移。大体上可以将私有化的动因划分为三大类：一是效率目标，即追求企业与市场经济效率的改善；二是收入目标，追求政府财政收入的最大化；三是政治目标，包括收入再分配及其他具体的政治考虑[2]。
　　（二）作为规制改革的私有化
　　公有制本身是政府干预经济的一种形式，或者更准确地说，公有制建立了一个特殊的规制框架。从这个角度看，私有化一定包含着某种形式的规制改革，比如将竞争市场上国有企业的运营转交给私人企业并取消政府规制，将具有很强市场势力的国有企业（如具有自然垄断属性的公共事业）转给私人部门，此时有可能建立新的规制体制，从原来基于财产关系的全面控制转向基于法律关系的依法行政。在这种情况下，规制的程度有可能增强也有可能减弱。
　　因此，自然垄断产业私有化的效果将主要取决于规制的质量。规制的质量主要受一国特定制度禀赋的影响，它包括基本的政治制度、产业规制者的能力以及确保规制实施的司法体系的效率[3]。另外，私有化政策本身也会对规制过程的实施产生影响，主要体现在以下两个方面[4]：
　　一种模型假定，私有化减少了规制者可能获得的信息，将有可能恶化规制者所面临的企业代理问题；由于较高程度的信息不对称，公共政策的制定者达到自设目标的能力很弱[5]。另一种观点认为，私有化与制度安排更普遍地影响到政府干预企业决策的交易成本。例如，公有制下对亏损企业的补贴非常普遍，私有化则有利于"硬化"（至少在某种程度上）企业所面临的预算约束。从这个角度看，所有权的转移能够提高政府干预的交易费用，因此，私有化意味着放松规制以及企业自主决策、摆脱社会义务能力的提高。
　　总之，私有化对自然垄断产业效率的影响取决于多大程度上克服了规制代理问题。对于自然垄断产业来说，关键不是所有制问题，而是代理问题。私有化只有在减轻了政治代理问题时才是有效的。
　　（三）转轨经济中自然垄断产业的私有化
　　与市场经济中的私有化相比，转型私有化（transformational privatization ）最主要的特征是，其赖以发生的制度背景处于不断的变化之中。比如，私有化可能伴随着国内证券市场的创建，在这个证券市场上实现国有资产的交易；私有化也可能是更广泛的社会、政治和经济变革过程的一部分，同时，私有化本身又对这些过程产生着重要的影响[6]。
　　具体到自然垄断产业，转型私有化的突出特征是，转轨开始时缺乏必要的基础设施：首先是市场基础设施，比如竞争性的产品市场、金融市场以及经理人市场；其次是缺乏政治基础。国企的规制框架是基于所有权关系的全面控制，而在私有化的情况下则是保持距离型的依法行政，其前提是对政府权限的明确界定与制约，而这正是转型需要着力解决的任务之一。
　　另外，这一领域的变革成为整个系统转型的组成部分乃至手段与工具，因此，其目标与影响比市场经济条件下的私有化更为复杂和多元化。以私有化的目标为例，市场经济条件下通常是为了寻求经济效益的最大化，但转轨政府却可能藉此来达到变革进程不可逆的政治目的，此时效率目标并不在考虑范围之内。另外，研究市场经济条件下私有化对效率的影响时，只集中在企业和产业层面上，但对于转型经济来说，私有化的影响则要广泛得多，尤其是自然垄断产业，由于处于产业链条的上游，其发展运行的状况会直接影响到整个经济体系的运行。因此，在考察转型私有化时，我们不得不做适当的扩展与延伸。
　　总之，许多关于市场经济中的私有化的研究成果对于转型私有化是适用的，但还必须发展、修正并扩充这些观点，并且应考虑到与私有化一同发生的更一般的经济、社会与政治的变化，尤其是市场经济中私有化可以被假定为政治与资本市场的背景状况是给定的，而相似的条件对于正在经历系统转型的经济是不存在的，不仅私有化的背景始终在变，私有化政策本身又会对这些变化产生实质影响。
本文以俄罗斯为例，应用上述理论具体分析转轨国家自然垄断产业私有化的背景、动因、过程与绩效。这里首先做两点说明：一是关于自然垄断的定义。所谓自然垄断是指由于存在资源稀缺性和规模经济、范畴经济，使提供单一产品和服务的企业与提供多数产品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数企业（寡头垄断）的概率很高。这种由于技术或特别的经济理由而形成的垄断或寡头垄断称为"自然垄断"或"自然寡头垄断"[7]。二是自然垄断产业的类别。根据俄联邦《自然垄断法》，自然垄断主体的经营领域包括：石油与石油产品通过干线管道的运输，天然气管道运输；电能和热能的传输服务；铁路运输；运输终端、港口和机场的服务；公共电讯与邮政服务。本文重点选取两个典型产业--作为新兴部门的电信产业和作为传统工业部门的电力产业--分析俄罗斯自然垄断的改革问题。

二 自然垄断产业的私有化：背景、动因与过程

　　（一）中央计划下的自然垄断
　　计划经济中自然垄断产业往往直接组成一个部门，并且实行高度集中的部门管理制。在这种体制下，整个行业组成一个庞大的、垂直一体化的国有企业，由它负责建设基础设施网络，并提供前向、后向的生产与配送服务以及相关的辅助业务。地区性的公司并入这样的全国性综合企业中，并在各自区域提供垄断性服务。
　　整个行业的发展是根据计划指标确定的。通常投资通过税收由中央预算弥补，并不考虑自然垄断产业所能带来的收入；计划机关在选择新项目时并不是根据回报率分析，而是行政产量指标。为实现普遍服务的目标，往往压低自然垄断产业服务的价格，费率水平总体上是不能弥补经济成本的。另外，典型的费率结构是向家庭倾斜，所以居民的消费总是比工业使用的价格低，并且消费者之间的交叉补贴是费率结构的永恒特征[8]。
　　流行的经济教条以及工业化的需要导致将整个经济活动分割成"生产性的"与"非生产性的"。前者被认为能够创造财富，应优先发展，后者则被认为是消费财富。尽管绝大多数自然垄断产业属于"生产性"活动，但一些部门被认为比其他一些部门的生产性差。能源产业（燃气和电力自然垄断产业）处于优势地位，因为它们提供物质生产的投入；交通，尤其是通讯产业在中央分配投资的规则下受损更多[9]。
　　歧视性政策的结果是，计划经济中的自然垄断产业相对较弱并且远远落后于市场经济国家。以铁路运输为例。1965~1982年间，苏联的社会总产值与工业总产值分别增长了1．54倍和1．78倍，而铁路运输的货物周转量只增长了78％[10]。1976年，苏联电气化铁路的长度占铁路运营线总长度的28．7％，而同期的日本已达35．1％，西德为32．3％，意大利为47．1％[11]。
　　因此，向市场经济转轨的前夕，服务的短缺、服务质量的低下以及缺少投资成为俄罗斯自然垄断产业的普遍特征。以前的政府官僚体制是制约自然垄断产业发展的根本因素。几十年政府全盘干预的实践导致许多人反对任何形式的干预，认为减少政府的干预是最重要的任务之一。私有化就是在这样的背景下成为自然垄断产业改革的政策首选。
　　（二）私有化的动因与过程
　　苏联后期也曾针对自然垄断产业的体制弊端进行过局部改革，但只是在国有制框架内引入市场的某些要素，计划体制并未受到彻底冲击，并且改革尚处于探索阶段，并未认真贯彻执行。苏联解体后，俄罗斯以十分激进的方式向市场经济过渡，自然垄断产业的改革也成为这一系统转型过程的一部分。
　　1992年年初，俄罗斯以所谓的"休克疗法"启动转型进程，其核心之一是私有化。在自然垄断领域，考虑到其对于国家和社会的特殊意义，俄罗斯政府规定，要在这些私有化企业中保留国家控股并且3年内禁止出售。
　　俄罗斯在转型伊始便进行大规模的私有化，除了希望提高企业效率并构建市场经济的微观基础之外，还有一系列复杂的原因，其中最主要的考虑是追求政治目标，民主派希望藉此创造私有阶层，培育拥戴社会变革的力量，以使系统转型成为不可逆转的进程[12]。对于自然垄断产业来说，还有另外一个重要原因，即私有化成为俄罗斯政府弥补财政的手段，这在1990年下半期的私有化过程中体现得更为明显。
　　"休克疗法"启动的变革在最初几年并未使俄罗斯摆脱危机，相反却带来了一系列破坏性后果，其中之一是财政崩溃，政府不仅无力维持原有规模的社会福利支出，而且连履行正常的国家职能都缺乏资金支持。在这样的背景下，俄罗斯政府千方百计寻求预算资金来源。由于俄政府偿债能力有限，而向央行借款会进一步推动通货膨胀，所以更多地转向变卖国有资产。自然垄断产业由于具有安全性和成长性因而成为首选。从20世纪90年代中期开始，俄罗斯私有化部门迫不及待地推出大私有化项目，以增加预算收入。1995年年底的抵押拍卖以及1997年的大私有化项目就是在这样的背景下出现的[13]。下面以电信和电力行业为例介绍俄罗斯自然垄断产业私有化的进程。
　　1．电信行业[14]
　　俄罗斯"通讯投资"股份公司（""）是世界上最大的通讯控股公司之一，其注册资本是在私有化过程中将原国有电讯企业股份化并将公司股票确定为联邦所有而形成的。
　　"通讯投资"股份公司是根据一系列政府法令于1995年9月18日正式登记注册的。根据这些文件，"通讯投资"股份公司的注册资本通过聚集85个电讯股份公司（原国有企业股份化而形成）中的联邦股份形成的。1997年6月，另外4家国有企业的股份也并入了"通讯投资"股份公司。这样，"通讯投资"成为全能型的行业控股公司。它包括7个大的跨地区公司，6个不属于跨地区联合公司的开放式电讯股份公司，"国家电讯设计院"股份公司（""）以及最大的长途与国际电讯运营商"罗斯电讯"股份公司（""）。该控股公司下属企业拥有经营几乎全部电信业务的许可，包括提供当地、城际间以及国际间的电讯服务与数据传输；提供ISDN、无线用户接入以及标准为GSM、N M T450、AM PS和DAM PS 的移动通讯服务。
　　转轨初期，俄罗斯政府规定"通讯投资"公司中的联邦股份3年内禁止私有化。3年期满后，1995年11月联邦政府以商业竞标并附带投资条件的形式出售"通讯投资"25％＋1的国有股份。但这次拍卖最终并未成功，所以一直到1997年年中俄联邦政府仍是这家行业控股公司惟一的股东。
　　1997年7月，俄联邦财产基金与国家国有财产管理委员会组织了货币拍卖会（不附加投资条件），结果"通讯投资"公司25％＋1的联邦股份以18．75亿美元（起价为11．8亿美元）转让给了一家塞浦路斯联合财团（"M ustcom"有限公司），该财团由2家俄国公司与几家西方公司组成，其成员包括奥涅克西姆银行?quot;复兴资本"投资公司、Deutsche M organ Grenfell、M organ Stanley As-set M anagement 投资银行以及乔治·索洛斯的量子基金。
　　原定于1998年举行公司国有股份的第二次出售，但金融危机致使计划流产。1999年的出售计划也因公司市值低而被取消。2000年年底，俄罗斯财政部通过决议，"通讯投资"公司的私有化将在公司重组后进行，以提高公司国有股份的价值。此后，该公司的私有化进程一拖再拖，直至2002年年底俄政府决定在2003年出售25．5％－2的股份。如果拍卖得以实现，则俄政府在这家行业控股公司中的股权比重将降至50％。
　　2．电力行业[15]
"俄国统一能源系统"股份公司（""）是俄罗斯电力行业的控股公司，它是在原行业部属企业与组织股份化的条件下，根据总统令于1992年12月3日正式组建的，目的在于以统一综合体的形式确保对"统一能源系统"的管理。组建初期，俄罗斯联邦政府拥有52．6％的股份，俄国法人拥有11．2％，外资股权占到30．7％，俄国自然人占5．5％。目前，俄罗斯自然人拥有的份额稍有下降（为4．13％），而法人（包括俄国法人与外资）持有的份额略有上升（为43．32％），联邦政府仍拥有绝对控股权。
　　"俄国统一能源系统"股份公司是垂直一体化的垄断者，不仅拥有电力输送的干线网络，而且拥有发电站（其发电能力将近占俄罗斯全部发电能力的80％）和配电组织，"中央调配管理局"以及其他辅助业务（比如，科研院所与设计勘查研究院）。
　　由此可见，俄罗斯主要通过私有化启动自然垄断行业的改革，首先是组建全行业的国家控股公司并私有化，具体做法是，将原来具有行业管理性质的康采恩企业公司化，组建国有独资公司，然后在保留国家控股的条件下私有化，形成混合型行业控股公司。尽管不断减持联邦股份，但中央政府迄今为止仍拥有行业控股公司中的最大股份，私人拥有的股份则不断上升，其中外资参与的股权份额在电力行业中甚至占到了1/3强。行业控股公司下属的企业则股份化并且不再严格规定政府股权，其他辅业则完全剥离或私有化。

　　三 自然垄断产业私有化的效果及原因分析

　　俄罗斯通过私有化为自然垄断产业的发展构建了新的规制框架，那么这样的改革是否取得了预期效果？
　　对俄罗斯自然垄断私有化的效果进行评价面临着一系列问题。首先是选择评价标准的困难，因为如前所述，俄罗斯政府追求的目标是多元的，而且在不同时期目标的优先顺序是不同的。但经济效益指标仍具有重要意义，至少可以使我们了解，为了追求其他目标付出了多大的效率代价。其次是如何剔除其他因素的影响。转型时期对经济效率产生影响的众多因素同时在发生变化，而为了客观评估私有化的影响必须保证其他影响要素保持不变。下面将首先考察私有化前后俄罗斯自然垄断产业经济绩效的变化动态，然后对这一变化进行解释。
　　（一）私有化的效果
　　私有化通过改变所有权结构与激励结构来影响企业行为和经营绩效，所以我们将首先考察企业内部生产效率的变动情况，然后考察行业发展对于整体经济的影响。我们仍以电信产业和电力产业为例，具体考察俄罗斯自然垄断产业私有化的效果。
　　1．"通讯投?quot;股份公司的经营业绩与电信业的发展[16]
　　"通讯投资"公司自成立以来一直占据着俄罗斯电信市场的领先地位。对于"通讯投资"来说，最困难的是1998年8月金融危机期间，由于外汇价格剧烈波动，通货膨胀速度加快，多数电信企业出现了亏损或者盈利减少[17]。
　　为使行业摆脱危机，反垄断机构大大提高了电信服务的收费水平，1999年年初规制机构将居民服务价格调高了21％~26％。价格调整使电信业很快克服了危机，"通讯投资"下属企业的主营业务比1998年增长了38％，控股公司该年实现的利润达到166亿卢布，比1998年上升了57％，纯利润达到74亿卢布，而1998年全年该公司整体上是亏损的。
　　2000年以后随着俄罗斯经济持续增长，电信行业也延续了快速发展的势头。2002年与2001年相比，"通讯投资"公司的销售收入增长了30·4％，销售利润增长了45．5％，纯利增长了37·5％。企业效率也得到显著改善，2000年前9个月"通讯投资"公司的线路回报率以及人均收入分别比1999年同期增长了29％和36％。
　　整个电信行业也是俄罗斯转型期间增长最快的产业之一，仅1999年移动通讯的用户就增长了80％。电信业的发展促进了整个经济增长，据通信与信息部部长估计，俄罗斯电信业每增长3％就会使GDP 提高一个百分点。Brown 和Earle 用1992~1999年俄罗斯各地制造企业的生产函数进行估算，结果也证实，更发达的交通、通讯基础设施以及较低水平的政府规制能够降低交易费用、促进竞争进而推动经济增长[18]。
　　2．"俄国统一能源系统"股份公司的经营业绩与电力工业的发展[19]
　　电力工业与其他工业部门一样，在整个转型期间经历了衰退过程，但电力工业的降幅较小，截至2000年电力工业的产出下降了25％，电力企业的盈利率也从1990年的37％下降到1999年的13％。在这样的背景下，"俄国统一能源系统"公司在上世纪的整个90年代也经历了衰退过程，生产下降了25％，劳动力人数增加了45％，劳动生产率下降了50％。1998年金融危机之后，公司的各项生产经营指标逐步改善。2003年比2000年电能产量增长了2．1％，其中增长较快的2000年和2003年增长超过了3％。生产效率也明显提高，以人均产量（千瓦时/每人）为例，2002年比2000年增长了5．2％。2003年公司的经营更是出现了质的提高，投资增长了28％，有5个地区从11月1日起将电费下调了20％。
　　以上以电信和电力行业为例对自然垄断产业发展绩效的考察结果显示，转型以来俄罗斯自然垄断产业的发展以1999年为界大体上划分成两个阶段：上个世纪的整个90年代，生产下降，经济效益恶化或增长缓慢；1999年之后，生产开始恢复，企业内部的经济效益指标也得到明显改善。
　　（二）对结果的解释
　　影响自然垄断产业发展绩效的因素多种多样，大体上可以分成3类，首先是宏观经济因素。整个90年代俄罗斯出现了全面的生产危机，对基础设施产业的需求随之下降，自然垄断产业陷入困境。1999年以后，俄罗斯经济强劲增长，自然垄断产业部门的产量和效益也随之提高。行业特征也是重要的因素，比如电信产业作为新兴部门具有长期的增长潜力，因此，甚至在上世纪90年代大衰退的背景下，俄罗斯的电信行业也保持了逆势上升的势头。政府规制则是更为重要的变量，因为自然垄断企业的重大经济活动（比如定价、投资以及竞争环境等）都要受到政府控制。合理的规制政策不仅能够抑制自然垄断企业滥用市场权力，而且能够为其提供足够的激励，以降低成本、提高效率；相反，糟糕的规制政策则会向企业提供扭曲的激励，或者抑制产业发展，或者导致自然垄断企业滥用市场权力。下面将重点从规制的角度对俄罗斯自然垄断产业的动态效率做出解释。
　　在私有化的条件下，私有化政策本身通过影响规制信息以及政府干预的交易费用从而影响规制过程与规制质量。从俄罗斯的实践看，自然垄断产业私有化的主要特征之一是保留国家控股，这意味着政府仍旧保留着参与企业决策、获取企业信息的渠道和能力[20]，因此，无法从信息获取能力的角度认定私有化恶化了自然垄断产业的代理问题。国家控股还意味着政府仍能通过预算以及其他政策手段（如税收、定价机制）补贴企业，预算软约束问题至少在某种程度上会保留下来。因此，私有化政策本身对规制过程的影响是不明确的，制度基础才是影响规制质量的决定性因素。
　　政府对产业进行规制的手段选择及其效果受制度禀赋的约束，因此，一国特定的制度禀赋决定着规制的质量。与西方国家不同的是，在自然垄断产业私有化的进程中俄罗斯的制度背景始终处于变动之中，因此，我们必须从动态角度考察制度因素对于规制过程以及自然垄断产业效率的影响。
　　制度基础设施的缺失是20世纪90年代规制质量低下的根本原因。转型初期，俄罗斯在全面的经济、社会和政治危机中引入了西方的政治体制，确立了三权分立的基本政治架构。但匆忙引入的政治制度本身充满了矛盾和缺陷（比如立法机构与执行机构权责的交叉），尚无法正常运转；另外，经历剧变冲击后，俄罗斯的政府机构几乎处于瘫痪状态。正是在这样的政治背景之下开始了激进的经济自由化改革，多数自然垄断产业实现了私有化改造。尽管俄政府也曾规定要在这些自然垄断产业中保留国家控股，但私有化后行业利益开始取代国家利益成为这些企业追逐的首要目标，这从企业控制权的配置状况即可窥见一斑。在俄罗斯自然垄断企业中经常出现国家股权与管理权不对称的情况，比如?quot;俄罗斯统一能源系统"股
份公司中，尽管国家掌握着绝对控股，但在15个董事中，有8个是子公司的代表，因此不能把他们看成是"纯"国家代表。这意味着该公司在国家所有的情况下，管理已经私有化了。
　　政府机构的瘫痪使得已经私有化的自然垄断产业企业处于规制的真空状态，获得了"自由"的自然垄断企业便利用垄断势力任意抬高价格，从而推动了一轮又一轮的通货膨胀并加剧了生产危机[21]，而通货膨胀和生产危机反过来又进一步恶化了自然垄断企业的生存环境。到了上世纪90年代中期，自然垄断问题变得愈发尖锐起来，迫使俄政府开始重视对自然垄断企业的规制问题，并于1995~1996年大致构建了规制自然垄断的法律和制度框架，基本思想是政府规制职能的分立与制衡：原职能部继续保留国家的宏观管理以及产业进入规制的权责，而专门组建的规制机构（反垄断部"运输规制司"和"通讯规制司"以及能源委员会）负责自然垄断商品和服务的价格制定。此外，还实行国家与财产经营的分离，由行业控股公司负责管理原部委体系内企业的生产经营活动。
　　但是，上世纪90年代下半期俄罗斯自然垄断规制质量十分低下，其主要原因在于，政局动荡致使政府无暇顾及制度建设，而是疲于应付一次又一次的危机（比如，1995~1996年与共产党人的大选角逐，以及应对1997~1998年的金融危机）。激烈的社会对抗还使得这一领域成为政治斗争的工具，而规制政策政治化直接干扰了被规制企业正常的生产经营活动，从而抑制了自然垄断产业的发展[22]。
　　此外，转轨初期俄罗斯市场基础设施（尤其是金融市场）也处于从无到有的逐步发育过程之中，对于自然垄断规制来说，这意味着政府缺乏必要的市场信息以制定恰当的规制政策，客观上也制约了规制质量的提高。
　　金融危机之后政权建设的加强以及市场经济的发展推动了规制质量的提高。1998年危机之后，生产与政局很快稳定下来。2000年普京开始执政，俄罗斯随即开始了新一轮改革，核心是强化政权建设、改革政府体制以及完善市场环境。这一时期的改革取得了明显的成效，俄罗斯政治体制的运转逐步走上了正轨，总统权力的顺利交接以及议会选举的正常进行表明社会认可了基本的政治规则。另外，议会中拥护总统的党派力量逐渐增强，并且在2003年年底的国家杜马选举中获得压倒性胜利，成为议会中第一大党，这为普京总统执政理念的顺利推行奠定了坚实的基础。随着政局逐步稳定以及政权建设的加强，政府的效能和执政水平也有了显著提高。以政府对产权的保护为例，一些实证研究说明[23]，随着时间的推进俄罗斯在这一领域取得了积极进展：20世纪90年代上半期俄罗斯的产权保护处于落后国家行列，到了90年代末期形势发生了很大变化，无论从"纸上的法律"还是从法律的实际执行，俄罗斯对所有权的保护均取得较大进展，在过渡国家中已经位居中游地位。
　　在自然垄断规制领域，针对前期规制体制的主要弊端[24]，俄罗斯改组了政府规制机构，组建了统一的规制自然垄断费率的机构"联邦费率局"（--），将原来分散在反垄断部和能源委员会手中的自然垄断价格规制职责统一起来。单一费率规制机构的设置有利于获得规模经济效益（比如，信息收集的规模效益，避免重复浪费，以及较低的行政成本等），而且规制者被俘虏的可能性较低[25]。2004年3月普京连任总统前进一步调整了政府机构设置，基本原则是精简机构，提高效能。在这次改组中，一些管理自然垄断的产业部门也被合并或撤销，比如取消了铁道部、交通部和通讯部，将其承担的国家管理职能转交给新组建的"交通与通讯部"，而其所承担的监控职能则分别转交给新成立?quot;交通监察局"与"通讯监察局"；取消了能源部，其职能转交给新组建的"工业与能源部"承担；成立"联邦反垄断局"取代了原来的反垄断部，并将反垄断部承担的法规制定的职能转交给经济发展与贸易部。联邦能源委员会改组成"联邦费率局"，原来所执行的规章条例制定权转交给经济发展与贸易部，而控制和监督职能则转交给联邦反垄断局，原反垄断部和经济发展与贸易部所承担的费率制定职能统一由"联邦费率局"行使。
　　在机构改革的基础上，俄政府还连续实施了旨在引入竞争的产业结构重组。2001年，政府批准了电力与铁路运输改革的基本纲要；2003年颁布了一系列规制自然垄断的法律法规，并进一步制定了具体的改革步骤。比如，3月26日第36号联邦法令（"过渡时期电能运营的特点，以及由于通过《电能法》而修改并废止一些法令"）规定，改革的第一阶段，地区能源股份公司将被拆分为发电公司、网络公司（包括配送网络）以及销售公司。地区能源系统改组的第二阶段，取代拆分过程的是跨地区的一体化：地区性的发电与网络企业将
根据业务种类联合成跨地区的公司。区域性的发电公司将与在联邦发电站基础上组建的10家批发发电公司一起成为电能市场的参加者。跨系统的以及高压线路将联合到联邦网络公司--这家公司以后将彻底转到国家的控制之下。国家作为最中立的参与者将负责保证每个生产者与消费者平等进入网络。对电流的调配将由受控制的国家公司（"－"）负责。电能的价格将在非商业伙伴"商业系统管理局"（""）组织的竞标的基础上形成。2003年9月18日，还组建了"俄罗斯铁路"公司，从而完成了原来由铁道部负责的铁路财产经营管理的职能。
　　重组过程的加快使得俄罗斯自然垄断的产业结构在最近几年发生了很大变化，更多的竞争因素被引入进来。竞争的引入有利于刺激在位企业改善管理，提高效率，并且在一定程度上弥补了规制的不足，对自然垄断企业起到了很好的约束作用。这一切，伴随着政治稳定、经济增长以及市场经济体制的逐步完善，成为刺激自然垄断产业发展的助推器。 　　

　　五 结 论

　　
　　自然垄断产业的私有化远比一般竞争性行业的私有化复杂与困难，其成功取决于规制体制的质量。转型时期规制体制及其决定要素（主要包括政治制度与市场基础设施）同样处于不断变动之中，因此自然垄断产业私有化的顺序问题变得格外重要。由于规制体制的发育需要一段时间，因此不宜在转型初期便实施自然垄断产业的私有化，自然垄断产业的私有化至少应该在一般性行业私有化之后再进行。
　　俄罗斯在转型初期便实施自然垄断产业的私有化，由于配套的规制体制缺失，造成严重的消极后果。随着时间的推移，在不同利益主体不断博弈的基础上逐步演化成了新的解决框架，规制体制逐步改善，已经私有化的自然垄断产业的绩效也不断改善。
　　俄罗斯的实践充分证明，制度基础设施的改革与完善对于自然垄断产业效率的提高具有非常重要的意义。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑 张红侠）

 

        [1]政治家缺乏持续激励的原因主要包括：选民在监督政治家时存在搭便车行为、政治家业绩目标的复杂性、选举时间的间隔性，以及选民获取国有企业效率信息方面存在的问题。当然，缺乏持久的激励并不排除在某个特定时刻政治家具有监管企业的充足动力，比如当国企的低效问题成为全社会诟病的焦点，从而国有企业的治理业绩成为政绩的主要指标时，政治家往往会对监管投入更多的精力。
　　[2]Jasinski P．and Yarrow G．，Privatization：an overview of the issues．In Yarrow G．and Jasinski P．ed．：Privatization：critical perspectives on the world economy．Routledge，London，1996，pp．1~48．
　　[3]列维等：《规制、制度和承诺：电信比较研究》，《经济社会体制比较》1999年第3期。
　　[4]Jasinski P．and YarrowG．Privatization：anoverview of the issues．In Yarrow G．and Jasinski P．ed．：Privatization：critical perspectives on the world economy．Routledge，London，1996，pp．1~48．
　　[5]这意味着在国有制的情况下，政府代理人可以较低的成本获取企业信息。但应强调的是，事实并非总是如此，如果对私人投资者的监管过程更加开放，那么金融市场将为规制者提供更多的信息。
　　[6]Jasinski P．and YarrowG．Privatization：anoverview of the issues．In Yarrow G．and Jasinski P．ed．：Privatization：critical perspectives on the world economy．Routledge，London，1996，pp．1~48．
　　[7]植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年版。
　　[8]关于计划经济时期自然垄断发展情况的介绍参见Martin Cave and Pal Valentiny：Privatization and regulation of utilities in economies in transition．In Saul Estrin ed．：Economic Change in Eastern Europe．Longman，London，1994，pp．69~82．
　　[9]苏联时期电力、运输与邮电产业的发展状况参见金挥、陆南泉：《战后苏联经济》，时事出版社1985年版。
　　[10]参见金挥等主编：《苏联经济概论》，中国财政经济出版社1985年版，第242、237页。
　　[11]参见苏联部长会议中央统计局编《苏联国民经济六十年》，三联书店1979年版。
　　[12]关于私有化政策的政治考虑参见叶利钦《总统笔记》，东方出版社1995年版。
　　[13]关于私有化与预算体系的联系参见科赫：《出卖苏维埃帝国》，新华出版社2000年版。
　　[14]关于电信行业私有化的介绍参见http//www．svyazin-vest．ru．
　　[15]关于电力行业私有化的介绍参见http//www．raoees．ru．
　　[16]相关资料参见公司网页http//www．svyazinvest．ru．
　　[17]这是因为俄罗斯电信企业的运营设备都是用外汇从国外进口的，但经营收入却只能收取贬值的卢布。
　　[18]Brown J．and J．Earle．Competition-enhancing policies and infrastructure：evidence from Russia．SITE，Stockholm School ofEconomics，CEU，Working Paper，2001．
　　[19]相关资料参见公司网页http//www．rao-ees．ru．
　　[20]当然，存在可能与是否积极利用这些渠道是不同的问题，后者涉及的是政治代理问题。
　　[21]转轨初期俄罗斯出现了恶性通胀和生产危机，而自然垄断行业肆意抬高价格被认为是最重要的原因之一。参见斯塔尼斯拉夫《俄罗斯经济：向市场过渡的实践与理论问题》，莫斯科国际关系出版社1996年版。
　　[22]比如发生在铁路运输业的强制指数化政策。为赢得总统竞选，俄罗斯政府不顾铁路企业发生亏损的风险，在1995年第四季度冻结了铁路运输费，竞选结束后又恢复了指数化政策。
　　[23]EBRD．Transition Report 1998．London，1998；Transition Report 2000．London，2000．
　　[24]由于规制权责在不同的机构间分配，职能相互交叉，出现权责不清的问题，造成的结果是，相关机构争权夺利，政出多门，从而使被规制企业的投资行为发生扭曲；或者是出现规制真空，使被规制者事实上处于"自由"的境地，从而滥用垄断权力，损害消费者利益。
　　 [25]Gonenc R．et al．The implementation and the effects of regulatory reform：past experience and current issues，OECD ECO/WKP（2000）24．