【内容提要】 中国和俄罗斯经过多年的金融改革,大大改变了金融制度环境,取得了较大的成效。通过对两国金融体制改革路径的评析和中央银行改革、政府职能定位和金融市场存在问题等方面的比较,本文得出结论认为,必须增强转轨国家中央银行的独立性,从而有效保障央行货币政策目标的实现;必须从证券市场制度融资结构的变化对企业和金融中介治理结构影响的高度来发展资本市场;必须加快高质量的中小银行的组织建设,更好满足转轨国家中小企业的融资服务需求;必须加强转轨国家在金融转型进程中政府职能的重新定位。这是转轨国家金融改革必须合理解决的迫切问题,这对于加强我国金融中介重组和金融市场发展意义重大。

　　【关键词】 中国 俄罗斯 转轨国家 金融体制

　　【作者简介】 米军,1972年生,东北财经大学经济学博士生;郭连成,1953年生,东北财经大学科研处处长、博士生导师。(大连 16622)

　　中俄两国经过多年的金融改革,大大改变了金融制度环境,取得了较大的成效。银行和非银行金融机构并存且各有多样化发展的局面已经初步形成,金融市场获得了快速发展,中央银行的独立性日渐增强,货币政策的有效性明显提高。但中俄两种不同方式的改革并没有最终完成向市场经济的转轨,两国金融改革存在的问题依然很多,金融转型还需持续相当长的时间。

一 中俄金融体制改革的动因

　　一方面,20世纪90年代以来,经济和金融愈加相互渗透、相互促进和相互制约,成为一个整体,社会资产和经济关系日益金融化,人类进入了金融全球化的时代。金融全球化要求最大限度地拆除中俄等转轨国家金融机构间的资金流动障碍,实行金融开放,采取放松或取消金融管制、促进本国金融市场发育的政策。也正是在这个时期,俄罗斯等原计划经济国家由于经济发展的低效率和计划经济体制改革的失败,相继放弃旧有的体制而向市场经济转轨。无论是金融全球化还是转轨国家进行经济转轨,都是以优化资源配置和提高经济运行效率以及实现经济发展和社会福利的增长作为共同的目标。而转轨国家以市场化为主导的根本性的金融体制改革就是实现这一目标的重要制度安排。

　　另一方面,20世纪80年代末90年代初,俄罗斯等原计划经济国家经过多年的改革,中央银行体制基本建立,新型商业银行体系已具雏形。但普遍存在着以国有银行为主体的二级银行体系,中央银行的职能转换没有取得实质性的进展,银行业基本完全被国家垄断,政府计划和行政管理依然主导着金融体系。俄罗斯等转轨国家对金融实行严格的管制政策,外国金融机构只是可以局部有限的准入。在中央计划经济时期,转轨国家几乎没有金融市场,特别是资本市场;在向市场经济转轨初期,多数国家现代金融市场的结构基本形成,一些国家的资本市场也主要在政府的主导下发挥筹资功能,资本市场基本上处在初始发育阶段。

　　正是在上述条件下,20世纪90年代以来,中俄在金融体制转轨中再次将金融中介重组和金融市场发展作为重点。俄采取激进的方式,在不太长的时间内构建了金融体系的基本框架,中国则采取相对渐进的方式谨慎推进金融体系的发展。

二 中俄金融体制改革的比较

　　(一)中俄金融体制改革的路径选择评析

　　20世纪90年代以来,中国和俄罗斯相继放弃原有的体制,纷纷实行金融体系的制度变迁。由于国内政治、经济环境的不同,两国选择了不同的改革路径。实行激进转轨的俄罗斯,在较短时间内摆脱了旧体制的束缚,迅速建立起适应市场化需要的单轨运行的金融体制;金融的对外开放程度很高,在较短时间内实现了经常项目的完全开放和资本项目的高度开放[1]。实行渐进转轨的中国,金融改革形成了新旧两种体制长期并存的局面,旧体制的弊端无法迅速根除,新体制的优势也难 以充分发挥,致使金融企业的改革明显滞后。从中俄两国金融改革的相似性看,第一,这两种改革都建立了中央银行为主导的二级银行体制,都构建了所有制主体多元化共同发展的金融中介体系,而且,金融中介的股份制、商业化和市场化的经营机制也已经建立,大部分金融市场制度建设已经基本完成。第二,目前,这些国家金融体系总体弱小,未能形成与发达国家相抗衡的竞争力,在经济中的职能作用还远未能有效发挥。金融市场环境建设、金融市场主体建设、金融市场规制建设以及金融市场理念建设等都很不完善,需要相当长的时间逐步加以提高。

　　所不同的是,俄罗斯对国有银行业的垄断已基本被打破。除了极少数由国家出资并受国家控制的储蓄银行、对外贸易银行和工业建设银行等商业银行以及一部分由国家控股的从属于一些工业部门的银行,如石油化工银行、渔业银行、通讯银行和化学银行外,其余的大部分商业银行均属于完全按照市场化运作的不受政府控制的股份制银行和外资银行,尤其是外资银行在俄银行业中占有重要的地位,其资本占俄银行业的资本比例已经超过1/4。这种所有制结构,易于实行银行的重新整合,如1998年金融危机后俄撤销了250多个“问题银行”的经营许可证,而且加强了金融资 本的相对集中。目前,俄罗斯金融体系运行状况趋于稳定,对经济增长的作用愈加显著。据有关资料显示,与1998年危机前相比,俄银行部门积累和配置资金的能力有了较大的提高,1999~2002年银行贷款给企业的实际数额提高了1.4倍,比危机前增加了22%[2]。而中国大量存在的是以国有控股为主体的金融机构,且大部分又属公有制性质,只有几家完全民营或民营控股性质的金融机构和少量的外资金融企业。国家仍然在银行领域占据主导地位,银行之间仍然存在着较多的行政关系。“因此,央行与商业银行的关系仍是一家人的亲缘关系,虽然各自都独立核算、自负盈亏,只是机制不同而已,而产权都是同一的。这种产权的同一性很难脱离‘父爱主义’,难免出现‘利益平衡’的倾向。”[3]这使得银行商业化和市场化的金融创新运行机制不能充分发挥作用。目前,中国试图通过引入多元化的投资主体以打破国有独资单一产权结构。

　　在评价中俄两种金融改革的路径时,一些学者很容易陷入对俄罗斯东欧金融改革的片面认识和夸大我国金融改革成效的自我欣赏之中。这是对已有事实的时点绩效对比评价,实质上是一种静态的比较。如果从动态的角度看待俄罗斯和东欧国家的金融改革,就不能简单地说其改革是成功或是失败,必须要一分为二地评价这场改革。

　　总体上看,俄罗斯金融体制转轨利弊兼具。从不利的方面看:第一,由于俄罗斯东欧等转轨国家彻底的金融存量改革和较高程度的金融对外开放,尤其是一开始就放开金融市场,加速经常项目和资本项目的自由化,而利率和汇率的自由化将对内资金价格和对外资金价格过早联系起来,使国内外的资金市场统一成为一个整体,这些做法使国家较早地尝到了“先入”的苦头,金融市场的不确定性和金融风险增强,曾给国家的金融安全和金融稳定及金融经济带来了过大的风险、动荡与利益的损失,尤其在金融市场没有完善的情况下,更易受到金融全球化的外部冲击。第二,容易诱发金融市场的过度竞争,如曾发生金融中介机构的过度增长和造成金融机构竞争力的低下。从有利的方面看:第一,为金融市场的发展创造了自由宽松的准入环境和制度环境。第二,金融机构数量增多,非国有金融成为市场化金融业运作的主导。第三,俄罗斯银行业和证券市场较早地融入国际金融市场,并跨越了国有银行产权调整这一金融“硬核”。这对俄罗斯原有的国有银行来说总体利大于弊,它不仅带来了新的经营机制和服务理念,更重要的是,使金融中介治理水平得到了很大的提高。如俄罗斯通过引进外国战略投资者,金融中介治理水平要比中国好。金融机构基本上形成了较强的预算约束和市场化的运营机制。第四,俄罗斯通过自然人的存款保险法律,市场化的存款保险机制正在建立。

　　中国采取渐进、谨慎的金融体制转轨方式,其弊端表现在:第一,金融体制始终未能发挥先导作用,从属于经济体制。金融制度改革既滞后于经济发展,也滞后于其他改革进程,金融的制度供给显得不足。由于金融对外开放程度不高,受国际金融传导机制的波及相对小得多,很大程度上维护了金融的稳定,但总体金融创新不足;第二,中国国有银行占主导地位,国有银行的产权改革远未完 成,已经成为阻碍金融改革深化和完善公司治理的“硬核”。目前,陷入了吸引新投资者而重组银行需要花费巨大的政治、经济和社会成本,而金融改革又不可能采取“一夜之间”打破这一“硬核”这样的困境。因此,目前银行业改革面临着全面攻坚的任务;第三,由于准入限制较多,金融机构在总量上相对较少,尤其是新型的民营金融机构发展严重不足,没有成为市场化金融业运作的主导,致使金融业竞争不充分,金融市场信号失真。

　　总的来看,中国前一阶段的金融改革保证了金融环境的稳定,抵御了来自外部的金融全球化浪潮的冲击,从而保证了我国经济多年的稳步增 长。但中国金融领域潜藏着复杂的问题,面临着“入世”后巨大的金融风险压力,又亟须实现金融改革目标和路径的整体市场化推进。俄罗斯虽历经危机和动荡,但金融体制改革已经基本到位,这从长远来看是符合未来发展要求的。由于实体经济的衰退以及中央银行的独立性问题未能正确定位和有效解决,金融基础设施建设还处于发展和艰难的完善当中。因此,如何在已有金融改革成果的基础上加速推进中国的金融体系建设,成为改革迫切需要解决的问题。辩证地看待中俄两种改革的成效与问题,才能更好地推进我国的金融体制改革。

　　(二)中俄金融体制改革面临的问题比较

　　1.中央银行的独立性有待提高

　　转轨以来,中俄都建立了中央银行为主导的二级银行体制,央行的独立性都有了提高,而且,俄罗斯央行的独立性较中国大,但两国中央银行在一个很长时期内未能改革成为真正的中央银行。这表现在:第一,从中央银行的隶属关系看,与欧美发达国家相比,还有很大的不同。中国人民银行至今仍是国务院的重要行政隶属机构;俄罗斯央行对国家杜马负责。中俄政府或议会在央行政策制定上起很大的作用,致使中央银行独立制定和执行货币政策的权力被削弱。在行长的任命上中俄受制于政府或议会,他们的任期基本和政府首脑的任期一致,随着政府的换届,银行的最高决策机构也会发生相应的变更,有时甚至中途行使任免权。这和欧美国家行长与政府首脑任期不一致又有不同。俄罗斯不同于中国的是,尽管俄法律规定中央银行和政府不再是隶属关系,央行要对国家杜马负责,可在实践中政府对央行的干预随心所欲。特别是1998年金融危机后,俄法律又规定,可以根据总统提议由国家杜马解除央行行长的职务。可见,中俄中央银行的改革带有浓厚的转轨色彩,这也是市场经济不成熟的表现[4]。第二,信贷资金的财政化现象依然存在。由于央行与政府之间的隶属关系没有完全摆脱,中央银行不能有效履行其职能。政府财政预算可以通过向央行透支的办法来解决或达到平衡,有时信贷资金的财政化由前期的直接性转变为后期的间接性,这个现象在中国和俄罗斯东欧国家依然存在。但俄罗斯更多表现为前者,如在1998年金融危机以后,俄一改以往不向政府提供用于弥补财政赤字的贷款规定,又重新规定中央银行可以向政府提供季度性的用于弥补财政收支不平衡的贷款;而中国更多表现为后者,如信贷资金在国家控制下向国有企业的注资,实质上是在间接履行财政义务。另外,与中国中央银行不同,俄罗斯中央银行自身的问题也制约了其独立性的提高,这就是俄央行在部分商业银行持股。目前,俄央行持有外贸银行99.95%的股权、农业银行75%的股权和储蓄银行57.6%的股权,同时还是多家商业银行的控股股东,俄罗斯1/3的商业银行已经被中央银行所控制[5]。俄央行与商业银行的这种关系使它在制定和执行政策时很难做到客观性、公正性和中立性,从而大大削弱了独立执行货币政策的可能性。

　　2.中俄金融转型中政府职能需要重新定位

　　为顺应全球金融自由化的发展,俄罗斯等激进转轨的国家在金融领域采取了急于弱化管制的自由化改革措施,从而在较短的时间内使金融市 场得到发展。但由于过快过早地放弃政府对金融的必要调控,金融转型中政府职能被严重弱化,失去了内部和外部的有效监管,加之经济政策措施多变,市场运作规则不能得以有效贯彻实施,致使金融体系运行脱离实体经济,并在金融领域引发了频繁的金融危机。同时,由于政府职能的严重弱化,金融业出现了新的市场垄断问题。俄罗斯转轨以来频发的金融危机和由此造成的不良后果,其实质是急于求成的金融自由化与无效而乏力的政府监管相结合,造成了金融部门的脆弱性。相反,中国一开始就选择了渐进式的改革路径,金融改革中政府一方面实施需求诱致性的金融制度创 新,同时又执行强化管制和严格限制金融机构的市场准入,限制其业务范围和业务活动自由度的政策。央行对商业银行和金融市场实施带有计划经济色彩的行政和计划性管理。各类金融机构总是或多或少承担一些政策性业务。政策上分业经营的严格限制,致使金融机构间的竞争是有限的。

　　直到目前,中国金融体系的特征依然是政府主导型的。诚然,政府对经济保持有效的调节是至关重要的,这至少可以保证金融市场化改革次序的有条不紊。但由于政府的行为导向过于明显,对金融管得过多,且基本上是一种粗放型的管理,因而效率不高,问题颇多。

　　在金融全球化时代,随着转轨国家金融体系全面融入全球金融市场,任何外部因素都将对转轨国家金融产生较大的影响,甚至带来金融风险。

　　因此,弱化政府的职能作用无疑是不可取的,但这并不等同于实行行政性管制。实际上,包括中俄在内的所有转轨国家已有的政府职能存在着一定程度的错位,不能适应构建开放型金融体系的需要。

　　因此,转轨国家都面临着在金融转型中政府职能重新定位的问题。也就是说,一方面要求转轨国家政府转变职能,政府不断退出经济领域而让金融市场和金融中介机构逐步在资源配置中发挥主导作用;另一方面,全球化要求全面提高政府的治理 能力。它“使得政府的作用更为重要,它不仅体现在应付这些冲击(如金融危机),而且体现在帮助人民和企业抓住全球市场的机遇上”[6],在这一过程中,政府在宏观调控、计划指导、法制构建和市场监督等方面都要实行转轨。

　　3.中俄金融市场发展等若干问题

　　第一,由于中俄都存在金融制度创新准备工作明显不足的问题,因而,转轨过程中刚刚建立起来的资本市场,有先天性的缺陷,致使以股票和债券为特征的风险型金融中介体系至今未能走向有效而规范化的运作。第二,总体上资本市场规模明显偏小,少数投资者(如厂商、银行)在市场份额中占据垄断优势,在中国国有企业占有垄断的市场份额,在俄罗斯外国投资者和本国的金融工业集团占主导地位。第三,俄罗斯股票市场和国家有价证券市场对实体经济的贡献十分有限;而在中国,证券市场仅仅是给企业提供了一条融资渠道,流通股所占的比重较小,这只是单纯发挥了证券市场融资性功能。此外,中俄两国资本市场对企业和金融中介治理结构影响普遍还很弱。第四,出现大量金融诈骗。许多银行的负责人利用放开利率的机会,争相许诺高利吸收存款,或者投机倒把,或者携款潜逃。这反映了中俄金融制度的错位问题还很严重。第五,以养老金、人寿保险和互助基金为主的机构投资者普遍发育不足,数量和种类都很少,在很大程度上制约了证券市场的发展和金融中介的治理。第六,银行不良资产比例过高,大量的不良资产问题仍然困扰着转轨国家金融业以及经济的发展,尤其是成为转轨国家走向对外金融开放的“定时炸弹”。有资料显示,中国国有银行的坏账几乎占到GDP的26%,如果再加上从银行转到资产管理公司的1 400亿元资产(扣除出售部分,还剩1 300亿元),坏账总额大概占GDP的40%[7]。同样,银行业的不良资产已迫使俄罗斯一些银行破产或关闭。据国外一些学者的看法,俄罗斯是转型国家中不良贷款最多的国家,俄银行坏账的比重从1994年的32%上升到1995年的37%,在1996年又达到45%[8]。目前,中俄银行业的不良资产问题仍难以解决。第七,金融市场开放后金融监管体系不健全,防范金融风险的能力差。

　　第八,转轨国家金融体系普遍存在以大银行集中资产为主导,证券市场作为重要组成部分,而中小银行发展缓慢且资产比重小的特点,这严重影响到占有重要地位的中小企业的融资和发展。

三 中俄金融体制改革的若干启示

　　通过对中俄金融体制改革路径选择的评析和金融体系构建中存在问题的比较分析,可以得出几点启示:

　　启示之一:中央银行的独立性必须增强。

　　历史经验表明,在维系宏观经济和金融稳定方面,拥有独立的中央银行的国家,常常要比那些将中央银行置于政府官员操纵下的国家更为成功[9]。对于转轨国家中央银行独立性问题,国外学者的实证分析也得出了类似结论。我们认为,不增强转轨国家中央银行的独立性,就无法有效保障央行货币政策目标的实现,这是转轨国家中央银行改革必须合理解决的迫切问题。而且,转轨国家中央银行独立性的改革要有其特殊性,不应完全效仿西方的中央银行体制。转轨国家由于市场发育先天不足,直到目前仍然没有形成较为完善和发达的市场经济体系,因此,像发达国家中央银行那样在金融管理职能上单纯发挥以利率为中心的货币政策传导机制的作用,会使转轨国家中央银行金融管理职能作用的发挥大打折扣。俄罗斯中央银行自由化的改革模式对金融稳定和社会经济稳定造成的负面影响值得中国借鉴。因此,要在基本符合市场经济国家中央银行独立性标准和规范化运作的前提下,建立符合转轨国家国情的中央银行制度创新体系。

　　启示之二:必须从证券市场制度融资结构的变化对企业和金融中介治理结构影响的高度来发展这一市场。

　　在资本市场的所有功能中,融资功能是基础。但单纯局限于筹资功能的角度发展资本市场还远 远不够,必须要进一步拓展其他形式的功能,其中,融资结构的变化对公司治理的影响是很重要的方面。资本市场以其“用脚投票”和“用手投票”的机制对企业和金融中介的公司治理结构施加影响,强化了企业(或银行)内部管理层的外部约束力,真正实现政企分离,从而保护股东的权利。但在实践中,转轨国家由于相关的制度安排不合理,降低了公司治理监督与制衡机制的效率。因此,证监会积极加强管理,提高资本市场的质量成为当务之急。第一,要提高上市公司质量,必须先提高公司的治理标准,执行强制性的市场透明度原则和规范公司的相关行为和责任的原则,从源头上把好关。第二,加强机构投资者数量、种类和质量等方面的培育,有效发挥其对资本市场的推动作用。世界经验表明,机构投资者在融资和公司治理中的作用日益上升,成为公司治理的重要参与者。

　　在金融市场化、自由化方面行动超前的一些转轨国家,资本市场发展程度低且市场仍然较小,机构投资者发育不足是重要的原因之一。这是因为,机构投资者生于市场竞争的环境,具有先天的信息披露透明性,又面临投资者撤资的压力。机构投资者在成长和发展过程中形成的竞争、激励和约束的有效运行机制,大大强化了其投资决策和风险 管理的责任,从而促进了市场的约束,改善了公司的治理,加强了对管理层的监督,活跃了资本市场,并能促进金融市场健康稳定的运行。所以,发展国内机构投资者和吸引国外机构投资者,成为推动转轨国家国内金融市场发展的主要动力。

　　启示之三:加强高质量的中小银行的组织建设,更好满足转轨国家中小企业的融资服务需求。

　　从根本上说,金融市场是决定于和服务于实体经济发展的。作为金融市场重要组成部分的金融市场组织,主要是以银行和证券市场为代表的。其在不同发展阶段融资地位的变化,内在地体现了实体经济的要求。中德经济学家共同研究表明,在转轨国家中小企业是经济增长的主力[10]。可见,满足中小企业的融资服务需求,成为金融市场发展的重要的内在要求。如前所述,转轨国家金融体系普遍存在以大银行集中资产为主导,中小银行发展不够且资产比重小的特点。这样的市场结构造成了中小企业的融资明显不足。这是因为,第一,与中小银行相比大银行难以为中小企业融资。这表现在:大银行为中小企业提供融资服务时单位资金的交易成本相对较高;大银行为中小企业提供融资服务时信息成本比较高;大银行由于资金庞大而拥有更多的机会,所以它们往往会忽视对中小企业的贷款。第二,证券市场又不能为大多数中小企业融资。这表现在:主板证券市场在企业资本金、营业额和利润额水平方面的要求高,中小企业不可能从中获得融资;二板市场其特殊的服务对象定位(高技术和市场风险为特征的中小企业,这样的企业在转轨国家较少),只能满足极少的中小企业的融资,不能够为多数普通中小企业融资。在这种情况下,大力发展中小银行,并将其上升为银行体系的中坚力量,才能满足中小企业的融资需求,从而促进转轨国家的经济发展,解决大量的社会问题。当然,为了重塑转轨国家中小银行的良好形象,必须在提高门槛、加强监督的基础上为中小银行的发展创造宽松的环境,而不是人为地限制其发展。

　　启示之四:必须加强转轨国家在金融转型进程中政府职能的重新定位。

　　中国和俄罗斯、东欧等转轨国家的经验教训说明,在转轨期间,政府职能不能简单地弱化,更不能取消,而是要适应市场经济的要求积极地改革和转换。金融体制转换中政府的制度安排,要按照现代市场服务型政府的标准来设计。转轨国家政府在金融体系构建中,政府职能的转换应顾及现代市场服务型政府在经济管理和职能上的一般性和转轨国家自身的特殊性。特别是要把反金融垄断、促进金融市场健康有序运行,保证金融机构稳健经营,防范和抵御金融风险,保证国家的金融安全作为职能转换的重点。其中,重要的方面是必须完善金融监管体系和提高金融监管的有效性,政府要赋予监管当局高度的自主权,保证其充分运用各种监管措施和惩罚手段,否则,监管宽容只会加剧现有银行问题。政府要提供和保障与金融相关的公共产品的供给和强化政府的服务性的职能,尤其是加快人事制度改革,按照全球化的金融标准健全金融基础设施,重新定位政府的服务性职能。这里所说的基础设施包括先进的支付清算技术、法律法规、信息提供、会计审计和市场体系等。政府对金融的管理职能的转变,由政府对金融业的干预或者“管”而过渡到对金融行业的以“放”为主的“管与放”的有机结合。为加快金融市场化改革进程,转型国家的金融转型需要政府强化推动金融机构改革和金融业成长的职能。

　　(责任编辑 张红侠)

[1]郭连成、米军:《金融全球化与转轨国家金融改革的路径选择》,载《经济社会体制比较》2004年第5期。 [2]〔俄〕《预测问题》2004年第1期。
[3]赵传君:《中俄经济体制改革比较》,黑龙江人民出版社2003年版,第298页。
[4]米军:《中国和俄罗斯中央银行改革比较》,载《经济问题探索》2005年第5期。
[5]范敬春:《迈向自由化道路的俄罗斯金融改革》,经济科学出版社2004年版,第41页。
[6]世界银行发展报告:《变革世界中的政府》,中国财政经济出版社1997年版,第12、15页。
[7]刘克:《金融全球化——批判性反思》,经济科学出版社2003年版,第151页。
[8]北京奥尔多投资研究中心:《金融系统演变考》,中国财政经济出版社2002年版,第252页。
[9]江时学:《金融全球化与发展中国家的经济安全》,社会科学文献出版社2003年版,第99页。
[10]该项调查以中国为例,其数据显示,中国中小企业所创造的最终产品和服务的价值已占全国GDP的50.5%,所解决的就业量占全国城镇总就业量的75%以上,所提供的产品、技术和服务出口约占出口总量的60%,中小企业所完成的税收占全国全部税收收入的43.2%。参见中国新闻网2002年6月17日报道。