【内容提要】 10年前,吉尔吉斯斯坦在世界银行等国际经济组织的帮助下,对从苏联继承下来的传统社会养老制度进行了艰难的改革,其主要成绩是引入了名义账户制度。10年来,吉尔吉斯斯坦名义账户制度改革虽然暂时缓解了其经济和社会转型初期暴露的突出矛盾,但由于种种客观原因和制度设计问题,吉尔吉斯斯坦并没有从根本上解决社会养老体系内部存在的问题,名义账户制度运行存在许多制度障碍,改革不彻底,未来的政策改革仍然任重道远。
【关键词】 吉尔吉斯斯坦 养老制度 名义账户 社会保障改革 转型经济
【作者简介】 郑秉文,1955年生,中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、教授,博士生导师;(北京,100007);胡云超,1966年生,中国浦东干部学院教授、博士。(上海 201204)
在世界社会保障制度改革的大潮中,共有7个国家引入了名义账户制。这个崭新的制度在绝大部分国家运行良好,但在吉尔吉斯斯坦显得很不如意。究其原因,既有国情的问题,也有制度设计的问题,还有政府执行力的问题。
一 社保制度改革:急迫性和必要性
(一)社保制度改革的经济背景
吉尔吉斯斯坦共和国2002年人口大约有500万,人均GDP 300美元左右,是中亚地区比较贫穷和欠发达的五个国家之一[1]。1991年8月脱离原苏联成为独立的国家,经济体制走上从计划到市场的转型发展道路。像其他大部分原苏联和东欧国家一样,物价改革带来了恶性通货膨胀,1993年,吉尔吉斯斯坦国内通货膨胀率达到高峰1 363%,此后,物价缓缓回落,到1996年通胀率基本稳定在35%左右。1991~1995年经济总量有较大下降,GDP较独立前下降了将近一半[2]。
从2000年开始,经济重新走上增长的轨道,到2001年,经济基础相对改革前而言比较稳固,表现为宏观经济和汇率稳定,财政赤字减少,货币政策约束力增强,自独立以来首次将通货膨胀率控制在一位数上(见表1)。2002年,全球经济增长放缓,吉国经济再次受到影响。
虽然在过去几年里,吉尔吉斯斯坦经济得到了一定程度恢复和增长,但它仍是世界上最贫困的国家之一,2001年尚有56%的人口处于贫困线以下,23%人口处于极贫线以下,农村的贫困状况尤为严重,据世界银行统计,吉尔吉斯斯坦贫困人口的3/4生活在乡村和山地地区。
(二)改革前社保制度的基本运行状况
吉尔吉斯斯坦社会保障体制从苏联那里继承了下来,国家承担社会成员养老的主要责任,执行单一的DB型现收现付制度,由国家集中管理和 运营,退休人员领取养老金水平按照规定的收入替代率,退休年龄男性60岁,女性55岁。1998年年底至1999年年初,吉尔吉斯斯坦政府提出用9年时间分阶段把公民退休年龄延长3年的建议,此项政策改革最后得到了议会的批准。
吉尔吉斯斯坦领取养老金人口在1994年前一直呈增加态势,从1994年起开始下降,到1998年,共有59万人领取养老金,大约占全部人口的12%。工作年龄人口与退休人口的比例为5.3比1(赡养率),2002年,该比率提升到6.4比1,人口年龄还比较年轻,老年人口负担不重。但是,这样的优势随着时间的推移也将逐渐消失,由于出生率的下降、死亡率降低以及移民量的减少,人口的年龄形态变化很快,对吉尔吉斯斯坦这样一个正在转型中的经济体影响很大。世界银行估计,到2050年吉尔吉斯斯坦老年人口比例将占总人口的23%[3]。此外,尽管年轻人口比例较大,但由于经济发展速度不够理想,在岗就业人口总量并不大,所以,养老金缴费人口与60岁以上人口的比例仅为2.4比1,赡养负担还是很重的[4]。
1995年和1996年,养老金支付总额分别达年度GDP的7.5%和7.6%,此后福利支出规模有一定程度下降,例如1998年下降到7.3%。此外,养老金缴费增长也一直落后于名义工资的增长,1995~2002年个人缴费增长率为260%,但平均工资增长率为413%,其中原因之一是很多中小型企业员工缴费不全,其二是农业部门中的小型实体是按照土地面积缴纳税收及社会保险费的。国家规定的社会保障缴费率为39%,其中雇主的缴费率为33%,雇员为6%。这些缴费涵盖了养老、伤残、医疗、失业等各项福利。自2000年起,吉尔吉斯斯坦开始逐步降低过高的缴费率,并在1997年的改革规划中,要求在2003年实现社会保险的收支平衡(参阅表1)[5]。
表1 吉尔吉斯斯坦社会保险缴费率变化(%)
| 年 份 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 |
| 总 计 | 39 | 38 | 37 | 34.5 |
| 其中:养老和伤残 | 32 | 32 | 32 | 29.5 |
| 医 疗 | 2 | 2 | 2 | 2 |
| 失 业 | 2 | 2 | 2 | 2 |
| 其他保险 | 3 | 2 | 1 | 1 |
| 雇主缴费率 | 33 | 32 | 30 | 27.5 |
| 雇员缴费率 | 6 | 6 | 7 | 7 |
数据来源:Edward Palmer(2007), Pension Reform and theDevelopment of Pension Systems: An Evaluation of World BankAssistance. IEG, World Bank.
吉尔吉斯斯坦养老金制度是单一支柱的综合养老福利,但在这个养老金支柱内部存在复杂性,其复杂性之一是社保缴费不只提供退休养老金福利,其他类别福利缴费与养老金缴费混合在一起,表1中的费率区分实际是改革后划分的;复杂性之二是该系统内部有“特别待遇养老金(PrivilegedPensions)”和“优惠缴费率养老金(PreferentialTariffs)”。所谓“特别待遇养老金”是指可以比法定退休年龄提前5到10年退休而领取正常养老金。在吉尔吉斯斯坦国家的高原地区,国家允许女性公民45岁退休、男性公民50岁退休领取正常养老金,据统计,领取特别待遇养老金的人数大约占全部退休人数的20%,到现在为止还在不断增加。“优惠缴费率养老金”是指农业部门雇员的养老金缴费率。直到1998年,吉尔吉斯仍允许农业部门雇员可以按照比正常缴费率低10%的优惠缴纳养老金费用,而且缴费的计费基数是最低工资,而不是个人实际工资收入。这样,就造成缴费收入与个人养老金权益间的巨大缺口,例如,1997年农业部门累积缴费1 900万索姆,但当年积累起来的养老金权益却达8 000万索姆。1998年后,对优惠缴费率进行了改革,规定农业部门工人的缴费率不低于土地税的收入,但这项改革并没有显著增加养老金缴费收入,农业部门的缴费收入大约只相当于应缴收入的64%。特别待遇养老金和优惠缴费率的存在导致吉尔吉斯斯坦养老基金严重缺口[6]。
(三)旧制度存在的最大问题:养老金赤字难以消除
吉尔吉斯斯坦负责养老基金管理的部门称为“社会基金(The Social Fund,简称SF)”,于1993年正式设立,负责征收社会保险缴费及发放养老金及其他各项社会福利(吉国同时把社保基金也称为“社会基金”)。1997~1999年间制度收入大约是当期支出的76%~83%。近年来,社会基金支出总额占GDP比例在7%~8%之间,其中支出赤字规模大约占GDP的1.5%。这样一个赤字水平对人口相对还比较年轻的国家来说是严峻的,养老金赤字靠政府一般财政收入转移弥补,因此,领取人常常不能及时领到自己的养老金(其他福利),养老金拖欠现象比较严重。原因是多方面的,其中缴费人数少是重要原因(虽然工作年龄人口的比例较大),养老金的替代率也在逐年下降,政府并没有采取调减福利水平的措施,替代率的下降是因为物价上升、通胀率抬高造成的。
表2 吉尔吉斯斯坦人口赡养率有关数据
| 项 目 | 1995 | 2002 |
| 工作年龄人口(20~59) / 60岁以上 | 5.7 | 6.4 |
| 工作人口/ 60岁以上 | 3.7 | 4.6 |
| 缴费人员/ 60岁以上 | 2.2 | 2.4 |
| 缴费人员/退休人员 | 1.8 | 2.3 |
| 缴费人员/退休及伤残人员 | 1.6 | 2.1 |
| 平均养老金/平均工资 | 66% | 40% |
数据来源:Edward Palmer(2007), Pension Reform and theDevelopment of Pension Systems: An Evaluation of World BankAssistance. IEG, World Bank.
社保基金为现收现付制模式,由4个相对独 立的子基金组成:养老基金(The Pension Fund)、社会保险基金(Social Insurance Fund)、就业基金(Employment Fund)和医疗保险基金(MedicalInsurance Fund)。其中养老基金占社会基金的大头,以支出为例,养老金支出占福利总支出的84%~87%[7]。
吉尔吉斯斯坦独立后的最初几年里,退休人口急遽上升,20世纪90年代中期以后,领取养老金人口总量比较稳定,甚至还有一定程度的下降,这与吉尔吉斯人口结构变化相一致,二战期间出生的人口从90年代开始进入退休年龄,一直到2002年至2004年间,这些人是退休群体的主力军。虽然吉尔吉斯斯坦目前的社会赡养率不高,但现期养老金人口规模相对于其经济发展水平和总人口规模还是相当高的。
由于受到人均GDP较低状况的制约,吉尔吉斯斯坦提供的养老金水平并不高。养老金替代率从1994年的63%下降到1997年的45%,2002年下降到40%。根据社会基金1999年调查的数据,老年人月均养老金收入为410索姆,为平均工资的42.3%;基本养老金200索姆,为平均工资的20.6%。国家设定的一般贫困线为月收入612索姆,为平均工资的63.1%;基本生活线(购买食品)为321索姆,为平均工资的33.1%。由此可见,如果养老金收入是退休后的唯一生活来源,则退休者将不可避免陷入老年贫困。由于物价上涨 很快,工资增长赶不上物价的上涨,退休金缩水情况非常严重,因此,虽然社会基金存在赤字,政府也无法再削减养老金水平[8]。
二 城乡差距的障碍:社保模式选择的争论
(一)二元结构是社保改革的一个巨大困难
从苏联独立出来的转型国家养老金制度改革,都面临着诸多不利因素制约,如不成熟的资本市场、经济结构转换引致的严重失业问题、历史上过于慷慨的养老金待遇承诺等。对吉尔吉斯斯坦来说,这几种不利制约因素更加明显,尤其是农业人口的养老金待遇问题。
与其他大多数经济转型国家一样,吉尔吉斯斯坦国内存在巨大的城乡差距,乡村居民的收入远低于城市居民的收入。表现在养老金缴费上,城市居民与乡村居民也完全不同。城市居民按照工薪收入缴纳养老金费用,而农业工人的合作经济组织缴纳的是土地税,其中的25%属于社保基金的收入。当把吉尔吉斯斯坦养老金分成城市和乡村两部分并分别进行精算预测时,城市居民的缴费和福利支付在人口变化不大的情况下,即使没有经济加速增长,也可以持续40年,有良好的可持续性。农村情况就完全不同,现在的缴费和福利支付根本不能匹配,加上农村人口的出生率相对较高,农业劳动生产率又相对较低,养老金赤字规模非常大[9]。因此,吉尔吉斯斯坦现有养老金体系被称为“团结制度”(Solidarity System),即该体系存在着显著和持续的城市向农村补贴、转移的现象。我们知道,吉尔吉斯斯坦总体上还是一个农业国家,有64%的人口生活在农村。按照现有的养老金制度设计,农村地区居民缴费1索姆可以领取11索姆的福利。由于存在着较大的缴费与收益之间的差距,吉尔吉斯斯坦社保基金就必然存在这庞大的赤字。
(二)吉尔吉斯斯坦社会养老制度模式选择的争论
经济学家已经有相当多的研究集中在不同养老金制度的精算效果、管理优势和对宏观经济增长影响等领域。但是,究竟什么样的制度最适合转型经济体系和转型社会国家,却是一个没有深入研究的领域。在现收现付、名义账户和完全积累制等几种可供选择的模式中,就吉尔吉斯斯坦养老金制度改革来说,世界银行极力倡导名义账户制,而亚洲开发银行则主张彻底转向完全积累制。国际货币基金组织非常看重宏观经济稳定,虽然它并不反对在吉尔吉斯斯坦实行名义账户制度,但更倾向对现有现收现付制进行改革,尽可能少地减少转型成本。吉尔吉斯斯坦养老金政策改革引起国际货币基金组织关注的原因是该国在20世纪90年代期间存在严重的财政赤字问题以及其养老金体系明显不可持续的前景。国际货币基金组织并不关心吉尔吉斯斯坦的养老金制度是否能够达到其社会目标,它关心的是其养老金制度能否创造宏观经济稳定。由于该国的GDP在独立后衰退幅度达60%,国际货币基金组织强烈要求该国政府压缩支出,养老金支付自然也在削减之列。
为赢得对吉尔吉斯斯坦政府制定政策的影响,亚洲开发银行一直对完全积累制的个人账户感兴趣,极力推销完全积累制的DC型个人账户养老金制度,积累的养老基金由专门的养老基金管理公司运营。亚洲开发银行预计在实行完全积累制的DC型账户后,个人自愿缴费也会逐渐增 加,将全面改善吉尔吉斯斯坦公民的退休养老问题。当然,世界银行和其他国际经济组织也提倡实行此类的养老金制度,但多是向其他较发达的国家推介,认为吉尔吉斯斯坦这样贫穷落后的国家,完全积累制DC型账户没有实施条件。亚洲开发银行认为实行DC完全积累制是可行的,因为吉尔吉斯斯坦拥有非公经营的证券交易所,积累制将有助于推动该国经济增长。然而,事与愿违,1998年下半年俄罗斯发生的金融危机彻底摧毁了吉尔吉斯斯坦原本脆弱的证券市场,新发的企业债券和上市股票寥寥无几,最后,交易所被本地区较强大的哈萨克斯坦证券交易所兼并。这 样,完全积累制的个人账户改革就变得遥遥无期。
其实,吉尔吉斯斯坦政府并不反对进行DC型完全积累制的“激进”改革,总统办公室和财政部极力从国际组织那里获得贷款弥补财政赤字,因此,只要能带来足够的资金,吉尔吉斯斯坦就会欢迎他们带来的改革方案。亚洲开发银行曾考虑向吉尔吉斯斯坦提供贷款弥补养老金体系从现收现付制转向完全积累制可能发生的转型成本。但是,在转型国家普遍存在的挪用国际贷款现象妨碍了亚洲开发银行的计划,吉尔吉斯斯坦国内的社会基金也反对其提出的计划,一方面是因为贷款不能全部弥补转型成本并可能被政府挪作他用,它所承担的支付责任短时间内不会减少;另一方面也担心随着个人账户的实施,社会基金将最终失去其过去享有的权利和荣耀。
三 1997~1998年名义账户制改革:进程与困难
(一)1997~1998年社保制度改革的总体框架
1997年,吉尔吉斯斯坦政府在世界银行等国际组织的支持下,着手建立一个在财政上可以持续下去的养老金体系。改革要实现的近期目标是削减养老金支出,减少财政赤字,主要通过提高退休年龄和取消一些“特别待遇养老金”来实现;改革的终极目标是建立一个结构科学、分摊合理、财政可持续的“名义账户”制度。
为实现近期目标,1997年10月,吉国议会分别通过了《国家社会保险法》(Law of the StateSocial Insurance)和《公共养老保险法》(Law ofPublic Pension Social Insurance)。1998年6月,吉国议会又通过了一些修正法案,规定到2004年6月,实现男女公民的退休年龄分别提高3年的目标,即女性58岁退休,男性63岁退休。此外,那些仍在工作但同时领取养老金的退休人员的“特别待遇养老金”减少50%(这些工作着的退休人员大都是“特别待遇养老金”受益者)。提高退休年龄和减少养老金的政策,引起了吉国社会的极大争论,反对者把政府告到了吉尔吉斯斯坦宪法法院,宪法法院在1999年1月判决政府政策违宪,但经过政府和议会的说服和施加压力,宪法法院在3月的判决中仅仅要求政府把实现提高退休年龄的目标时间推迟到2007年执行,也没有否决政府减少“特殊待遇养老金”的决策。
与前项政策引起社会广泛关注相比,为建立长期可持续养老金体系而做出的名义账户制度改革没有得到多少人的关注,顺利地得到各方的通过。通过改革,吉尔吉斯初步形成了一个由三部分组成的养老金制度,即养老金的基本部分、转型部分和名义账户部分。第一部分即基本养老金是普享式福利,只要拥有吉国的公民身份,就可以享有这项待遇,这是对过去养老制度的继承,不过待遇水平大幅降低。新政策规定到2002年年底,基本养老金下降到平均工资的12%,但政府不是采取减少金额的办法来实现,而是通过物价上涨减少购买力的办法达到目标(政府不予以足够的物价补贴)。第二部分即转型部分养老金是指从旧体制转到新体制的养老金,只提供给那些1996年参加工作而在改革后退休的人员,其待遇标准是个人工作生涯中收入最高的5年平均工资的1%乘以1996年以前的在册工作年限。但这项福利有最高支付限制,即不超过退休当时最低工资的15倍;其次,随着退休人员年龄结构变化,本部分养老金最终会消失。第三部分是指名义账户养 老金。
(二)1997~1998年引入名义账户制的过程和面对的困难
虽然吉尔吉斯斯坦名义账户部分的福利与其他采取名义账户制度的国家完全相同,即具体福利水平取决于缴费多少和记账资本的增加值,但它仍有自己的特点。吉尔吉斯斯坦名义账户规定参加人员的缴费率为个人收入的23%,账户价值增长按照前一年社会平均缴费工资增长率的75%计算。个人缴费存放在个人账户里,按照规定的回报率记账。实际缴费全部用来支付现在的养老金福利并进行其他方面的转移支付,个人账户实际余额是空的。鉴于名义账户的“空账”性 质,它实际上是“DC型现收现付制”。
此外,吉尔吉斯与拉脱维亚和瑞典实施名义账户制的根本区别是[10],后者把改革前社会成员已积累的养老金权益折算成名义资本统一纳入到名义账户中去,而吉尔吉斯没有把改革前社会成员积累的养老金权益折算进名义账户体系内作为账户的“初始”资本,1995年后雇员的新增缴费和权益才被纳入到名义账户体系中,1995年以前积累的权益按照老办法计发福利(即转型养老部分),这样就与意大利实行的名义账户制有些相似[11],从旧制度转变到新制度有很长的过渡期。
按照这一规则,直到2038年,才能够实现雇员退 休时全部按照名义账户规定的标准计发福利(1975年出生,63岁退休),实现全部在世退休人员按照名义账户标准领取养老金需要的时间更长,大约在2060年方可实现。
名义账户福利以年金的方式领取,具体计算公式是退休时账户价值(0.23×平均工资×缴费年限×增值比例)除以退休时预期寿命参数(该参数由国家统一公布,如60岁退休的参数为17.5等,参阅表3的示例。)。
表3 吉尔吉斯斯坦新退休时间首年退休者福利构成(平均工资%)
| 项 目 | 基本养老金 | 转型养老金 | 名义账户养老金 | 合计 |
| 改革前30年工龄,改革后10年工龄,63岁退休 | 12% | 30% | 14% | 56 |
| 改革前30年工龄,改革后10年工龄,58岁退休 | 12% | 30% | 11% | 53% |
| 改革前30年工龄,改革后5年工龄,63岁退休 | 12% | 30% | 7% | 49% |
| 改革前30年工龄,改革后5年工龄,58岁退休 | 12% | 30% | 4% | 46% |
数据来源:Edward Palmer(2007), Pension Reform and the Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assis-tance. IEG, World Bank.
虽然吉尔吉斯设计出了本国的养老金缴费和福利制度,但现实情况是,大约有一半的雇员并没有坚持正常缴费,农民缴费很少甚至不缴费。应该说,随着时间的推移,能够享有的转型养老金会逐渐减少,名义账户养老金应当相应增加,但不先缴费就不能享有福利。这种情况持续下去就是可能发生新的老年贫困。雇员不愿缴费有多种原因,其中名义账户养老金跟不上名义工资增长是重要原因之一。按照制度设计,名义账户的缴费价值按照名义平均工资的75%计增,考虑到吉国通货膨胀因素,账户积累实际上是贬值的,这就严重打击了雇员缴费的积极性。此外,长期以来,国内民众已经习惯了DB型养老金福利,认为DB型福利能够更好地提供退休生活保障。
实行名义账户制带来的最大变化是把雇员个人的退休福利与工作期缴费挂起钩来,改变了吉尔吉斯斯坦国家部分人群缴费与所享有福利不匹 配的现象。但是,因为雇员当期的缴费全部被用作当期退休人员养老金福利发放,个人账户中没有实际余额进行积累和投资,所以,名义账户制这样一个具备积累制优点的养老金制度实际性质又类似现收现付制。然而,实行名义账户制对吉尔吉斯斯坦来说仍有两大益处,其一,虽然政府仍然承诺给退休人员支付最低养老金,但现在政府只需承担那些过去没缴过费的退休人员的最低养老金费用,职业生涯期间曾缴费的退休人员可以按照法定标准享有养老金权益。其二,名义账户制终结了过去不缴费也享有福利的现象,按工薪收入缴费的负激励消失,有助于促进正规部门增加 就业率,如实申报雇员工薪收入,提高养老基金的缴费收入。当然,名义账户制的这些优势要在一个相当长的时期里才能逐步体现出来,从理论上讲,名义账户制实施最佳时间是在养老金支付危机还没有出现或危机已经解决后引入比较容易成功,而吉尔吉斯斯坦却是在养老金支付危机发生过程中实施,这增加了制度的执行风险。
世界银行在向吉尔吉斯斯坦推介名义账户制度时,对该国经济和人口变化方面的假设非常乐观,认为实行名义账户制再加上适度削减养老金福利可以改变该国中期财政状况,养老金体系能够获得长期的稳定性和可持续性。然而,由于1998年俄罗斯金融危机的突然暴发,打断了吉尔吉斯斯坦经济正常运转秩序,低迷的经济状况使得国家财政收入急剧下降,通货膨胀率高企,名义账户缴费基金获得的法定回报率没有对通胀进行任何形式的补偿,因此,名义账户记账积累基金的价值大幅降低,致使这项改革在赢得公众支持和建立信心方面存在较大困难。所以,直到1999年中,名义账户制度除了在几个主要的大城市实行之外,其他地方都没有执行。此外,名义账户制改革还需要一个功能强大、规模庞大的电子信息系统终生记录雇员个人账户的一切动态变化、缴费个人身份状态的变化等信息,要达到这些要求对欠发达的吉尔吉斯斯坦来说都是严峻的挑战。
四 总结:国际比较视角下的总体评价
(一)国际实践比较下看吉尔吉斯斯坦模式选择的约束
强制性DC型完全积累制计划由雇主和雇员分摊缴费,缴费资金存放在公共管理或私人部门管理的账户内形成可运作基金,通过专业化的投资组合管理寻求增值。雇员退休时,可以分阶段地提取已积累的基金,也可以用已积累的基金购买年金。根据信托关系的基本原则,政府在规制养老基金时既要激励参与养老基金管理的各方为养老基金成员和受益人获取最大利益,同时还要克服资产管理人的投机行为,确保养老基金运行稳健安全。大部分政府在对本国养老金体系进行筹资方式改革时都预期随着养老基金规模的积累,国民储蓄率将有所提高,积累起来的基金能够满足本国的投资需求并可为公共债务融资。在对学家发现筹资方式从现收现付转向完全积累确实对改革国家的经济增长带来了一定的正面影响,如智利因养老金制度筹资方式改革获得的额外收益达到本国GDP的6.6%,创下了迄今为止最大的改革收益记录[12]。这主要是因为拉美国家所进行的养老金制度筹资方式改革增加了国民储蓄率,而他们在改革前都面临发展资金严重不足的瓶颈约束,为退休而进行强制储蓄为经济发展提 供了资金来源,提高了本国的资本深化程度;同时,积累制养老金制度内在的效率因子,在一定程度上改善了现收现付制再分配特点对劳动力市场的扭曲,提高了劳动力市场的弹性,增加了劳动力市场的效率,从而一定程度上改善了宏观经济运行的效率,推动了经济增长;此外,积累制对资本市场发展,促进金融深化也有正面的效应,虽然对这类效应所取得的收益难以精确测量,但存在正面的促进效应是肯定的。
尽管完全积累制养老金计划在理论上具有诱人的魅力,但在现实世界中远远没有得到普遍的支持和赞同。国际货币基金组织的经济学家对转 型国家养老金制度改革走完全积累制的道路就持有怀疑的态度[13],其理由是:从现收现付制转向完全积累制必然存在一个养老金缴费收入剧减而政府养老金福利支付没有降低的特殊转型阶段。一个国家要想成功地实现向完全积累制的转型,政府必须拥有雄厚的财政实力。而对经济转型国家来说,就目前能够看到的来说,改革的财源无非来自以下三个方面,其一,历年的财政节余;其二,出售原国有资产、进行私有化取得的收入;其三,从其他国家或国际金融机构得到的贷款。如果要进行养老制度改革国家的历年财政节余不够,从现收现付制转向完全积累制的改革势必造成政府当 期财政赤字飙升,并威胁国家宏观经济在短期甚至中期内的平衡与稳定。中亚地区的哈萨克斯坦由于经济相对比较发达,国家拥有较大规模、较强盈利能力的国有企业可供出售。此外,哈萨克斯坦还拥有丰富的石油资源,这些有利条件都是该国养老金制度进行完全积累制改革的资本。吉尔吉斯斯坦就不同了,它不具备这些条件,如果没有国际金融机构贷款的帮助,吉尔吉斯斯坦是不可能进行从现收现付制到完全积累制的改革的。
(二)国内条件对吉尔吉斯斯坦模式选择的制约
实际上,即使吉尔吉斯斯坦能够得到国际经济组织的信任,可以从国际金融机构那里得到足够的贷款,也不保证该国养老金制度改革一定能够成功。因为,完全积累制养老金制度有效运行需要一个非常规范和完备的法律和监管框架作支撑,需要一个管理科学、积极活跃的资本市场作依托。否则,积累起来的巨额养老基金将面临缺乏有效增殖路径的通胀风险、不当管理、遭遇欺诈等代理风险。由于有这些风险的存在,完全积累制养老金计划成员和受益人不可避免要承担退休福利波动、预期落空的后果,这种未来养老收入的不确定性将进一步影响计划成员工作期的消费行为选择,对经济增长存在负面效应。另外,从政府的角度来看,完全积累制的强制性储蓄是政府法律法规要求的,这在一定程度上意味着政府应承担保障养老基金良好管理的公共责任,而像吉尔吉斯斯坦这样的经济转型国家,各项法律制度建设并不健全,一旦养老基金因不当管理或遭遇欺诈造成重大损失,政府也难以承担给予补偿的责任。这是世界银行能够成功说服吉国进行以建立名义账户制度为主要目标养老金改革的根本原因。
由于完全积累制改革有上述的限制条件约束,国际上倡导转型国家养老金制度进行积累制改革的机构和专家,在推介DC型完全积累制“产品”的同时,还极力推介“多支柱”的养老金计划体系,建议转型国家养老金制度改革的目标不是建立单一的完全积累制计划,要通过公共部门和私人部门的充分合作,建立包括DB型现收现付制养老金计划在内的多种形式养老金计划,互相补充,构成完整的社会养老体系,由政府、企业和个人三方共同承担社会成员退休养老的责任。
至于第二支柱,国际组织都向吉尔吉斯斯坦政府提出建立自愿参加的补充养老金计划建议,不管是个人自愿建立类似储蓄账户的养老金计划以补充退休后的收入,还是由雇主单位为雇员建立补充养老金计划或直接向个人养老金计划增加缴费,都应当得到积极的鼓励和支持。但是,从现实来看,这种完全自愿的补充养老金计划在吉尔吉斯斯坦国内的发展情况却不容乐观,因为吉尔吉斯斯坦居民不太信任其国内的金融机构,甚至不愿到金融机构存放自己多余的现金,更不用说建立自愿储蓄型的养老金账户了;此外,居民平均收入相对较低也是妨碍自愿补充养老金计划发展因素之一。
对吉尔吉斯斯坦来说,世界银行认为建立名义账户符合该国实际,因为该国正规部门发育不足,规模普遍较小,金融体系也不发达,完全积累制改革既无可能也没有持续生存条件,同时,名义账户在一定程度上也能够解决国际货币基金组织最为关注的宏观经济稳定问题,至少在短期内不会对经济稳定带来威胁。
(三)目前吉尔吉斯斯坦社保制度中存在的六个问题
吉尔吉斯斯坦独立后进行的各项养老金制度改革并没有从根本上解决该国在公民退休养老方面面临的一系列问题。
第一,该国传统上形成的雇主与雇员缴费分摊比例没有得到根本改善,雇主缴费比例太高,雇员缴费太低。社保缴费雇主与雇员分摊的比例为14比1[14],雇主承担责任太大,个人责任则微不足道。这种现象严重影响了非公共养老金计划的发育发展。
第二,“特别待遇养老金”问题仍然困扰着新的养老金制度改革。虽然在新的社会养老制度体系设计中不应该再有特殊待遇养老金的位置,但它实际上仍然存在。迄今为止,尚没有任何立法计划拟废止“特殊待遇养老金”。只不过把它从一般养老缴费支付中剔除,由国家一般税收保障支出。
第三,“优惠缴费率养老金”在农业部门仍然存在。吉尔吉斯斯坦农业部门雇员缴费与享有福利严重不对等,每年的巨额财政补贴没有被用到发展农业经济、提高农业劳动生产率上面去,而是被沉重的农业雇员养老金所消耗。
第四,已经进行的养老金改革步子还太小,没有从根本上解决养老金制度的长期持续问题。实施的名义账户虽然建立了缴费义务与福利享有权之间的关系,但其本身体现收现付的融资本质并没有彻底解决养老金制度的可持续问题,未来的福利支付仍然需要寻找其他融资来源。
第五,私人部门自愿型补充养老金计划发展缓慢。迄今为止,吉尔吉斯斯坦还没有制定任何法律法规对私人部门自愿补充养老金计划进行规范和管理,考虑到居民收入普遍较低的因素,短期内也难以孕育大覆盖面的自愿补充养老金计划。
第六,没有彻底解决养老金赤字问题。无论是国际经济组织还是吉尔吉斯斯坦政府提出的养老金制度改革计划都没有妥善解决社保基金赤字问题,都无法消除吉尔吉斯斯坦农村养老金权利和义务不对等问题。正是吉尔吉斯斯坦国内存在的城市向乡村养老金福利转移造成了该国社会基金的严重不平衡,如果不能提升农业雇员的缴费率,国家的养老金赤字就不可避免继续存在。但是,吉尔吉斯斯坦城市化率不到40%,农业经济不发达,农民收入处于贫困线边缘的现实,使得提高农业雇员养老金缴费率的政策缺乏坚实的政治和经济基础。要彻底解决养老金制度可持续这个难题,只能寄望于该国经济飞跃增长,农业和农村经济状况有本质的改善,包括农业部门雇员在内的人均可支配收入得到大幅度增加。只有这样,才能提高全社会工作人口的养老金缴费率,逐步消灭社保基金赤字,着手进行更深入的政策改革,打造合理的社会养老体系,使新的养老体系既能够维护社会稳定,又能够促进经济增长。但这一美好愿望的顺利实现需要良好的国际国内政治、经济和社会条件。
展望未来,吉尔吉斯斯坦社会养老制度改革依旧路途漫漫,仍需继续在艰苦的环境中上下求索,发现到达理想彼岸的渡河之舟。
(责任编辑 张红侠)
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