【内容提要】预算联邦制是俄罗斯对处理预算间关系(即中央与地方政府间财政关系)及其基本原则的概括，主要是指在联邦制多级预算管理体制下，在各个级次的预算间合理划分事权与财权，达到集权与分权的有机结合，并完善财政转移支付制度。通过发展并强化预算联邦制，调整和改革中央与地方政府间的财政分配关系，扩大地方自治的财政基础，形成符合公共财政基本要求的预算管理体制。
　　【关键词】俄罗斯 预算联邦制 事权与财权 集权与分权
　　【作者简介】郭连成，1953年生，东北财经大学研究生院院长、博士生导师；车丽娟，1962年生，东北财经大学博士研究生、教授。(大连 116025)

一 引 言

　　苏联时期，最高苏维埃在批准国家预算时，都在预算中固定各加盟共和国的国家预算收入和支出，以这些收入和支出数据为基础来确定和批准联盟预算中的预算间调节指标。而地区预算的收支额则由每一级政权机关自行确定并根据上级批准给它们的预算间调节指标和国民经济计划指标独立批准预算收支额。

　　俄罗斯独立后，经过多年的改革与调整，中央与地方政府间的财政关系已经发生了很大变化，尤其是在实行分税制和各级财政之间的收支划分方面有实质性的进展。而且，以巩固和加强预算联邦制为基础的各级次预算间的相互关系也发生了重大变化，财政资金的分配更加透明和稳定。由于通过了一系列的联邦法律，联邦、联邦主体和地方自治机构之间的权限划分原则更加明确；建立了区预算和镇预算这两个级次的地方预算；确定了长期的税收收入分配和联邦预算、地区预算和地方预算的预算间转移支付的形成与分配原则，并禁止以“不拨款的委托项目”形式向地方预算转移支付。但总的来看，由于俄罗斯处于经济转轨时期，体制转换和经济关系的调整尚未结束，因而在实行预算联邦制、在中央与地方政府间财政关系方面还存在诸多问题和矛盾。因此，促进预算联邦制的发展，正确处理中央财政与地方财政的关系，一直是俄面临的一个重要课题。

　　根据俄罗斯联邦政府2001年8月15日第584号决议批准的至2005年预算联邦制发展纲要的实施情况，俄财政部制定了《俄罗斯联邦2006—2008年提高预算间关系的效果和提高国家财政与市镇财政管理质量的构想》，并于2006年4月3日由俄政府批准。提出该构想的目的，是提高俄联邦国家政权机关、联邦主体国家政权机关和地方自治机构在实施其权限方面的效能，提高预算体系各级次的管理质量；在顾及各地区的社会经济发展特点的基础上，充分满足各地区和公民对预算服务的需求。

　　二 俄罗斯预算联邦制形成与发展的简要回顾

　　1991年，独立后的俄罗斯马上进行了以税制改革和实行预算联邦制为核心的财政和预算管理体制改革。其中一个很重要的方面，就是调整中央与地方政府间的财政关系，解决集权与分权的最佳结合问题。这次改革和调整经历了不同的发展阶段。

　　1991～1993年，根据预算联邦制发展和地方分权的需要，俄罗斯将原来上一级国家机构应履行的一系列支出权限转移给了下一级地区级权力机构，但并没有相应地将足够的收入来源也向下转移。在1993年4月15日颁布的《关于俄罗斯联邦各共和国国家代表和执行权力机构、自治州、 自治区、边疆区、州、莫斯科和圣彼得堡市、地方自治机构的预算权和预算外基金形成与使用权的原则》的联邦法中，确定了俄联邦预算间关系的总原则。该法规定，要按预算体系的级次包括按所有的地方预算级次来划分收入类型，特别是扩大地区预算中固定收入的构成比例。这一规定也使固定收入在预算间调节过程中占据主导地位，达固定收人和调节收入总额的70％以上。该法还规定了拉平预算保障的收支方案，用以平衡所有的下级预算。但这一做法的弊端是没有规定明确的有根据的最低支出定额，容易使地方坐享其成而 不承担“最低预算”责任。

　　自1993年年末和1994年年初，俄罗斯启动了建立预算联邦制的改革。这次改革主要是想解决长期存在的政府间财政关系的不规范问题，开始向统一的政府间财政关系过渡，并对所有地区都确定统一的联邦税提成定额，规定了更加客观和所谓透明的财政援助资金分配标准。俄罗斯政府于1998年7月30日制定并通过了《1999～2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》，其主要目标之一，是改变联邦主体财政援助资金的分配办法，建立对联邦主体新的财政援助机制，即在联邦预算中建立俄联邦主体(地区)的财政援助基金。与此同时，曾经加以严格限制的“不予拨款的联邦委托项目”的范围又有所扩大。

　　1999年是俄罗斯实行《1999～2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》的第一年。这一年，俄又通过了地区财政援助基金转移支付的新分配办法，该办法在2000财政年度得以实施并大大完善。到2001年，俄基本完成了地区财政援助基金改革。可以说，2001年是俄罗斯预算间关系发展承上启下的重要一年。这一年，俄罗斯实现了1998年通过的预算间关系改革的构想，同时还颁布了《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》。该纲要在注重各级预算体系和地区之间的预算资金分配机制的同时，更加着力于预算权限和责任的划分，优化各级政权机关之间的财政关系。特别是实际缩减了“不予拨款的联邦委托项目”。正如俄财政部副部长马克西莫娃所指出的：“很显然，联邦中央依靠地区预算所表现出来的这种慷慨既不合法，又绝对无效率”[1]。而且，只要存在“直接的”联邦委托项目，就需要有补偿基金，通过这种基金向地区提供专项财政援助。另一方面，该纲要对多年形成的预算间比例关系并没有做实质性的改变。在20世纪90年代，税收收入的分权化程度在40％～60％的范围内变化。而且，这一分权化程度在经济危机时期有所提高， 而在政治经济形势稳定时期又有一定程度的降低。目前，就税收收入的集中水平而言，俄罗斯大致接近于联邦制国家的平均指标，经济发达的联邦国家的分权化水平更高。由于俄罗斯在预算保障方面存在特别明显的地区性差异，因而必须通过联邦预算大规模地进行资金的再分配来缩小这种差异。因此，马克西莫娃认为，俄税收收入的集权化可能会有助于改善地区预算的状况。总之，实施《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》及其他相关的法律法规，进一步巩固了俄罗斯预算间关系，促进了预算联邦制的发展，初步形成 了中央与地方之间收入相对集权和支出适当分权的格局。

　　马克西莫娃指出，俄罗斯发展预算联邦制纲要的目的，是对地区和地方政权机构有效管理公共财政建立长期的激励机制，巩固近些年在地区财政状况中出现的积极趋势。为此，必须实施以下5个方面的措施：一是必须确定实际存在的两种市政构成类型——地区建制(直接纳入联邦主体构成)和居民点建制，以利于在地方预算的级次上进行改革。二是划分支出权限。这种划分的基础是划分联邦、地区和地方政权机构之间的管辖对象。而对于预算间关系而言，当务之急是缩减不利于预算联邦制发展的“不予拨款的联邦委托项目”。三是从长远考虑来划分税收权限和收入来源。改革的最终结果应是实现“一种税归一级预算”的原则，根据这一原则，联邦税的收入全部划归联邦预算，地区税的收入只能划人地区预算，地方税的收入则划人地方预算。四是完善联邦预算对联邦主体的财政援助体系，这一体系由5类基金构成：地区财政援助基金(联邦预算提供财政援助的主要渠道)、社会支出共同拨款基金、补贴基金、地区发展基金和地区改革基金。五是调节地区财政和地方财政管理。联邦法律应当对次国家预算和预算过程明确规定统一的最低要求。同 时，应当避免对地区预算管理做过细的规定，因为这样会妨碍和减少联邦主体及市镇的独立性和责任[2]。

　　总的来看，经过上述改革和调整，俄罗斯中央与地方政府在财政和预算管理体制方面，以及在财政分配上的集权与分权模式都有了很大改变。特别是俄自2005年起重新修订《税法典》和《预算法典》，从而使各级预算之间税收收入的分配由联邦预算法一年一确定逐步改为由《税法典》和《预算法典》加以相对长期固定，这对提高地区级预算收入的稳定性和可预见性，从而更好地制订中长期预算发展计划，尤其是对巩固和发展预算联邦制，都具有重要的现实意义。

　　三 事权与财权(财政支出)的划分

　　事权划分是财权划分的基础。俄罗斯1993年新宪法第71条和72条对联邦政府、联邦主体政府(地区政府)和地方政府这三级政府的职权范围进行了较为明确的划分。与此相一致，俄罗斯的预算管理体制是以预算联邦制为基础和主要特征的多级预算管理体制，包括联邦预算、联邦主体预算(地区预算)和地方预算三级，并以此来划分三级预算各自的权责。虽然1993年宪法中明确了财政支出责任的划分，并将很大一部分财政支出责任分别划归联邦政府或由联邦和联邦主体(地区)政府共同承担，但由于对地方政府所应承担的财政支出责任规定不清，因此各级政府的事权和财政支出权限界定模糊，致使中央与地方政府在一些职权和管辖权问题上相互推诿扯皮。正如有学者所指出的，这一时期，俄罗斯联邦政府与地方政府之间严格说并没有进行明确的财政职能界定，也没有进行明确的支出责任划分。政府间的财政关系是由政府之间通过谈判而主观决定的，建立的是一种不公开透明的财政收支体系安排，这并不符合国际惯例。根据俄罗斯的财政制度，政府在每一个财政年度必须重新进行一次政府支出责任的划分。而与这种模糊不确定的支出责任划分形成强烈对比的是，俄对政府间财政收入的划分则是相当明确的。因此，俄罗斯联邦各级政府间关系的制度安排似乎有些本末倒置：联邦以下政府的财政支出安排，不是以支定收，而是以收定支[3]。

　　虽然此后这种状况有了一定的改变，但总的来看，在1998年以前，俄罗斯各级政府之间的财政支出权限还是缺乏明确划分的。这种情况无论是在联邦与联邦主体权力机构之间，还是在联邦主体与地方政府之间均不同程度地存在。因此，总体上看，这一时期俄罗斯各级财政支出权限划分不明确不合理的基本问题并没有彻底解决。俄罗斯预算法典虽然对固定财政支出权限和责任问 题做了明确规定，但距离中央与地方政府间财政关系的改革目标尚有一定差距。俄罗斯中央与地方政府间的财政职能界定不清，支出责任划分不甚明确或不具体，不仅容易造成联邦中央政府支出责任的转移和重新分配，形成对地方财政的“摊派”，扭曲中央政府与地方各级政府的财政支出责任，而且又促使地方政府同中央政府在财政收支问题上讨价还价，并从中不断攫取地方经济利益。

　　针对上述问题，俄罗斯于2003年重新修订了《俄罗斯联邦地方自治机构基本原则法》，进一步明确了各级政府的管辖范围和权限以及各级政府 的具体财政支出权限和责任，从而使俄向真正的财政联邦主义迈出了关键性的一步。实际上，随着《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》的实施，特别是其中有关划分中央与地方预算支出的五项原则(从属原则、区域一致原则、外部效用原则、区域差别原则和规模效用原则)的落实，俄各级预算支出范围的划分具有以下两个特点：一是与国家整体利益相关的、具有较强外部性特征的全国性公共产品和服务支出划为联邦支出，包括外交、国防、安全、立法、司法、基础研究以及能源、交通运输、宇航等联邦主要经济部门。二是与区域或地区关系密切的基础设施建设、执行地 区专项纲要、社会保障、社会服务、社会文化领域的支出等，划归联邦主体支出范围。此外，向地方预算提供财政援助也是联邦主体即地区财政的一笔重要支出。而教育、文化、卫生、体育、市政、住宅和公用事业等支出属于地方预算的支出范围。

　　当然，这种划分也未能从根本上明晰各级政府的支出责任，俄分权体制中支出责任的交叉和重叠现象是十分明显的，这种情况从表1中能够充分反映出来。

表1 2000年俄罗斯各级预算支出权限和职能的实际划分

支出项目	法律规定的支出权限	实际执行情况
环境保护	联邦、地区、地方预算	联邦、地区、地方预算
交 通	联邦、地区预算	联邦、地区、地方预算
教 育	联邦、地区、地方预算	联邦、地区预算
自然资源	联邦、地区预算	联邦、地区、地方预算
收入支持	联邦、地区、地方预算	联邦、地区、地方预算
工业农业	联邦、地区、地方预算	联邦、地区、地方预算
护法活动	联邦、地区预算	联邦、地区、地方预算
保健卫生	联邦、地区、地方预算	联邦、地区、地方预算

　　资料来源：[俄]赫利斯捷卡：《预算间关系和地区财政管理经验、问题、前景》，莫斯科，事业出版社2002年版，第24页。

　　从表1可见，俄罗斯在大多数支出领域都是由三级政府的预算来共同分担责任，造成支出责任的重叠。鉴于各级财政职能界定不清，支出责任划分不明确或不具体等问题，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》提出的下一步预算联邦制改革重点，仍是要致力于地区和地方预算的支出权能与财政资金之间的平衡，包括：进一步明确各级政权机构的支出权限和范围；为各联邦主体和地方自治机构自主管理本级预算支出提供保证；对法定的预算义务要有必要的财政资金作保证，减少以至彻底取消“不予拨款的联邦委托项目”；以立法形式规定部分支出权限变更的程序。

　　四 各级次财政收入的划分与分税制

　　在各级政府之间的事权和财权即财政支出权限与责任划分的基础上，必须合理划分各级预算的收入来源，以使各级政府拥有与其事权相一致的财力保证。

　　(一)以各级政府的职能和权限划分为基础，调整各级次财政的税收收入

　　在独立后的最初几年，俄罗斯对中央与地方财政在税收方面的关系进行了调整，对税种在中央与地方之间做了重新划分。当时为了满足地方的要求，调动地方的积极性，俄联邦中央政府将增值税和利润税划出一部分给地方，将自然人所得税全部划归地方。尽管如此，由于中央与地方的事权划分不明确，相应的财权也不甚清楚，因而不仅造成各级政府税收管理上的模糊和混乱，而且也使地方政府由于税收权限模糊和税收管理混乱而有机可乘。加之俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够，造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡地方财政收支。针对这些问题，俄罗斯首先明确划分中央与地方的事权和财权，然后采取税款留成的调节办法努力平衡地方预算。当时增值税的35％、利润税的66％、消费税的47％都留给了地方。

　　1999年1月1日，《俄罗斯联邦税法典》生效，情况发生了很大变化。税法典规定了构建俄罗斯税制的基本原则，特别是确定了税种以及设立联邦主体税和地方税的基本原则。税法典第1条首次明确规定：国家整个税制的法律基础由以下法规组成：(1)税法典以及根据税法典通过的联邦税法；(2)俄罗斯联邦主体立法(代表)机关通过的法律和其他税收法规；(3)地方自治机构在税法典规定的范围内所通过的法规。根据这些原则，俄罗斯将税收分为：(1)联邦税，该类税只能由税 法典作出规定，只能由税法典提出变更或取消，是在俄全境必须征收的税种；(2)俄罗斯联邦主体税或称地区税，该类税是根据税法典的规定并由联邦主体法律颁布实施，在有关联邦主体辖区内征收的税种；(3)地方税，该类税是根据税法典规定并由地方自治机构颁布实施，在有关市政辖区内征收的税种。

　　(二)分税制及其具体实施

　　自1994年以来，俄罗斯在税收体制上进入了对中央和地方关系进行实质性改革的时期，主要方向是实行分税制，分税制成为俄罗斯处理各级政府税收权限问题的重要手段。表2反映了俄罗斯1994年实行分税制之初的具体情况。

表2 1994年俄罗斯联邦的分税制

收入来源	地方各级政府的分享收入	与地方各级政府的收入分享方法	评价
个人所得税	100％	按劳务发生地进行分配	该税完全归属于区政府
公司所得税	税率接近38％，中央分享税率为13％	同上	州政府可能会降低税率
增值税	25％	按征税来源地原则，在征税地进行收入分配	75％归属联邦政府，其中收入的22％对地方各级政府进行政府援助
酒类消费税	50％	同上
其他消费税	100％	同上	对摩托车征收的消费税完全归属于联邦中央政府
对自治区的政府援助和转移支付	通过谈判确定	通过谈判确定	大部分根据批准的财政赤字以及特别项目进行

　　资料来源：俄罗斯联邦财政部，转引自[美]理查德·伯德等主编《社会主义国家的分权化：转轨经济的政府间财政转移支付》，中央编译出版社2001年版，第320页。

　　 从表2可见，俄罗斯1994年个人所得税完全归属于各级地方政府，但1995年个人所得税的15．5％纳入联邦中央预算；1994年企业所得税税率为35％，其中22％归州预算，其余13％缴人联邦中央预算。州政府可以将税率提高至38％或降低至33％，但不管怎样都必须保证联邦预算应分享到的13％这一部分；1994年增值税在地方预算与联邦预算之间的分享比例为25％和75％。

　　总的来看，在俄罗斯独立后的几年，中央政府和地方政府在职能和税收权限划分上取得了一定进展。一方面，规定税收立法权集中在中央；另一方面，地方拥有一定的税收管理权限，尤其是联邦主体的执法机关和代表机关有权规定纳入地方财政的那部分税收的税率，有权新增税种。地方政府在财政和税收领域独立性的加强，使俄罗斯财政收入再分配向着有利于地方财政的方向发展，地方预算在俄罗斯综合预算中的比重增加到 51％。但1999年1月1日生效的《俄罗斯联邦税法典》规定，首先，要进一步强化联邦中央政府的税收立法权，强调税法典所列税种清单不可增补。其次，不允许各级地方政府自行新增地区税或地方税。再次，取消13种地方税费，缩小地方政府的税收收入。可见，这些法律规定大大收缩了地方政府的税收权限。

　　在1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效前，俄实行的是适度的分税制。所谓适度的分税制，其主要特点是既设中央税和地方税，也设共享税。联邦中央政府规定明确且详尽无遗的各种税费清单，但地方政府有权在法律规定的范围内 设立一些具体税种，具有一定的税收管理权限。这种分税制的最大特点，是联邦中央集中了税收立法权，而且明确规定了中央和地方的税收管理权限及应征收的税种，地方政府在税收上享有一定的自主权利。税法典生效后，俄在中央与地方政府间税收权限的划分上有一些新的变化。虽然中央政府在税收上仍实行集权，税收的立法包括征收的税种、税率、征税条件和怎样分配，都由中央政府统一制定，地方政府只能按中央政府的税收政策法令执行，无权各行其是，但划入地方预算的那部分税收的税率可由地方政府来确定，而中央政府则对地方政府规定的税率总规模加以限 定。例如，利润税是联邦税，该税的设立和征收办法由联邦中央法律作出规定，而联邦主体只能对该税划入本级地区财政的那部分改变税率。此外，根据需要，俄在税收的划分上也表现出一定的灵活性。例如，《2001年联邦预算法》规定，将所有100％的增值税计人联邦预算。另一方面，为了把一部分税收收入固定给各联邦主体的综合预算，2002年俄政府还建议将100％的自然人所得税以及林业和水利设施使用费纳入各联邦主体的综合预算。而且从2005年起，水税收入也全部划归联邦预算。

　　应当说，推行分税制是俄罗斯在经济转轨进 程中调整中央与地方政府间财政关系、改革税收收入分配的核心问题。但在分税制的推行过程中，主体税种在各级次预算之间共享比例的划分标准并不固定，除了利润税和统一社会税这两个税种在各级预算间的分成比例在《俄罗斯联邦税法典》(第二部分)有专门的规定外，其他主体税种在各级预算间的分成比例主要是通过每年的联邦预算法另行确定。增值税。一般类型企业的利润税、自然人所得税这三大联邦税种在联邦预算和联邦主体综合预算间的共享比例可详见表3。

表3 2000～2005年三大主体税种在联邦预算和联邦主体综合预算间的共享比例(％)

税 种	2000年		2001年		2002年		2003年		2004年		2005年
	联邦预算	联邦主体综合预算	联邦预算	联邦主体综合预算	联邦预算	联邦主体综合预算	联邦预算	联邦主体综合预算	联邦预算	联邦主体综合预算	联邦预算	联邦主体综合预算
增值税	85	15	100	0	100	0	100	0	100	0	100	0
利润税	37．1	62．9	37．1	62．9	31．25	68．75	25	75	27．1	72．9	27．1	72．9
自然人所得税	16	84	1	99	0	100	0	100	0	100	0	100

　　资料来源：根据相关年份俄罗斯联邦预算法和《俄罗斯联邦税法典》(第二部分)的有关数据整理。

　　 从表3可以看到，增值税自2001年起完全划入联邦预算；而自然人所得税则从2002年起100％划归联邦主体的综合预算。一般类型企业的利润税在联邦预算和联邦主体综合预算之间的分成比例，2000年和2001年相同，均分别为37．1％和62．9％；2004年和2005年也相同，均分别为27．1％和72．9％；2002年分别为31．25％和68．75％；2003年则分别为25％和75％。这说明，利润税在联邦预算和联邦主体综合预算之间的分成比例并不是固定的，而是有变化的。实际上，在2001年颁布的《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》中就已明确规定，从中长期看，应将利润税收人的不少于70％、将100％的自然人所得税以立法形式固定给联邦主体(地区)预算。从表3所反映的近几年的情况看，俄罗斯已经达到了该纲要所确定的目标。

　　五 财政转移支付制度的发展

　　俄罗斯独立之初，俄首先将解决中央与地方政府间的税收划分或税收分享问题，作为财政体制和政府间财政关系改革的重点，而对建立政府间的财政转移支付制度重视不够，也缺少财政转移支付的法律基础和制度保证。为了进一步理顺政府间财政关系，特别是“拉平各地区的预算条件”，俄自1994年起在联邦预算中设立“地区财政援助基金”，作为中央对地方的一种重要财政援助 形式。而且，为便于地区财政援助基金的使用并充分发挥其作用，俄将需要财政援助的地区划分为接受“一般援助”的地区和接受“特别援助”的地区，并确定这两类地区所需的两种规模不同的财政援助数额，视不同情况按划定的标准提供“一般援助”或“特别援助”。有资料显示，1994年，为实行财政转移支付制度，筹措财政援助资金，俄联邦中央政府将来自增值税分享收入的16％用于建立财政援助基金。用这笔资金和来自其他渠道的资金向58个地区级政府提供了“一般援助”，另对23个地区级政府提供了“特别援助”。1995年，用于建立财政援助基金的资金已占联邦中央政府增 值税分享收入的27％，大约相当于增值税收人总额的20％[4]。1998年7月30日，俄政府通过了们999～2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》的第860号决议。其主旨是改变联邦主体财政援助资金的分配方法，拉平不同地区的财政资金保证条件，实行合理的财政政策。此后，俄政府2001年8月15日第584号决议又批准了《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》。该纲要规定要保证地区财政和地方财政收入来源的稳定，明确划分各级财政的支出和收人权限，对用于各地区的财政援助资金实行新的分配办法，保证 地区和地方政府的财政独立性和责任，支持地区的经济发展。

　　《俄罗斯联邦预算法典》第16章第133条规定了联邦预算对联邦主体预算财政援助的四种形式：“提供补贴用以拉平联邦主体的最低预算保障水平；提供津贴和补助金用于某些专项支出的拨款；提供预算贷款；提供预算借款来弥补联邦主体预算执行中出现的临时性现金缺口。”[5]显然，与以前相比，预算法典扩大了联邦中央向联邦主体提供财政援助的范围，将津贴和有偿提供的预算贷款也作为财政援助的形式之一。在这几种财政援助形式的基础上，俄罗斯通过建立援助基金的方式来实现对联邦主体的财政援助。如上所述， 目前这类基金共有5种：(1)地区财政援助基金，这是联邦预算提供财政援助的主要形式，用以拉平各联邦主体的最低预算保障水平；(2)社会支出共同拨款基金，主要用于加强联邦主体对教育、卫生等公共服务的投入；(3)补贴基金，主要是向联邦主体提供津贴和补助金等专项财政援助，用于某些专项支出的拨款；(4)地区发展基金，用于支持地区基础设施建设的投资和基本建设支出的拨款；(5)地区改革基金，主要是用以支持和加强各地区的预算改革。俄罗斯财政援助基金的基本特征可详见表4。

表4 俄罗斯财政援助基金的基本特征

基金类别	用途与目的	分配原则	财政援助类型	提供条件
地区财政	援助基金	拉平各联邦主体间的预算保障水平	以公式形式评估税收潜力和支出标准补助	对特殊补助地区由联邦国库现金供应
补贴基金	实现联邦法律所规定的社会支付，如居民优惠	分配公式以确定具有社会援助(优惠)权力的个人为依据	对联邦授权的补助金	有目的的资金使用
社会支出共同拨款基金	加强优先支出和社会领域改革支持，如文化、教育、卫生等	根据改革进程确定支出标准和对支出实行部分补偿	确定支出项目(部门)的补助金	最低支出标准和社会领域改革纲要的执行水平
地区发展基金	地区基础设施的投资支持	以投资计划的选择为基础	对投资计划和纲要融资的补助金	一次性拨款
地区改革基金	支持和加强预算改革	选择性(视改革纲要及其执行情况而定)	根据支出类型提供补助金	纲要改革情况

　　资料来源：《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》，由俄政府2001年8月15日第584号决议批准实行。

　　表4所列5类基金除了用途不同，其设立或启用的时间也不相同：地区财政援助基金的设立时间为1994年；补贴基金为2001年；社会支出共同拨款基金为2002年；地区发展基金为2002～2003年；地区改革基金为2001～2004年。

　　如果从俄罗斯财政援助资金占GDP和占预算支出的比重看，其规模是一种逐渐缩小的趋势，详见表5。

　　六 预算联邦制及中央与地方政府间财政关系的进一步发展

　　《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》指出：“俄罗斯形成的预算之间关系体系，虽然在90年代进行了改革，但仍不符合预算联邦制的基本原则，不符合国家长期发展战略的要求”。因此，必须在俄罗斯中期发展总战略目标内，开始新一轮的政府间财政关系体系的改革。这种改革应以预算联邦制为基础，其基本方向主要有以下几个方面。

表5 2001～2005年俄罗斯财政援助资金规模＊ (单位：亿卢布)

	财政援助资金总额	占GDP的百分比	占预算支出的百分比
2001年	2 300	2．54	17．4
2002年	2 654	2．42	13．6
2003年	2 584	1．98	11．0
2004年	2 737．8	1．79	10．3
2005年	2 699．8	1．52	8．8

　　＊ 表中除2001年的财政援助资金为实际执行数外，其余年份均为联邦预算法批准数。

　　资料来源：[俄]《经济学家》2002年第11期；《经济问题》2002年第11期；俄罗斯2004年和2005年联邦预算法。

　　第一，调整预算结构，达到财政体制的真正分权化。这是俄罗斯实行预算联邦制，调整和改革中央与地方政府间财政关系的一个重要任务。为实现这一目标，俄罗斯在预算联邦制发展纲要中建议将地方自治划分为两个层次：与地区的区域行政区划相一致的大城市和大区一级；更低层次的市镇。主要是扩大地方的自治权限，缩减“联邦政府委托项目”，特别是将这类委托项目的财政责任转给联邦中央。随着俄罗斯中央与地方政府间财政关系调整和改革的深入，俄综合预算中地方预算的比重会不断增加，而联邦预算的比重则会逐渐下降。这是一个总的发展趋势。

　　第二，进一步完善财政支出权限的划分。《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》规定，要在兼顾地区协调一致性、考虑外部效应、地区差别和规模效益等原则的基础上，确定各级财政支出拨款的总方向。必须更详细地划分中央与地方财政之间的支出责任，特别是使地方财政摆脱没有拨款来源做保证的“联邦政府委托项目”的沉重负担，并禁止以任何法律和法规等形式向地方财政摊派超过其权限范围的追加支出。普京在2001年总统预算咨文中还提出，2002年和以后几年俄将继续缩减提供给联邦主体用于实施联邦社会法律的专项财政援助，并免除地方财政承担的对联邦组织和机构的拨款义务。

　　第三，进一步界定并划分税收权限和收入来源。根据普京在2001年总统预算咨文中提出的要求，今后必须保证地方财政收入形成来源的稳定性，主要保障措施，是将自然人所得税和自然资源使用税费以及利润税收人的大部分长期固定给地区财政。从长远看，地方税费应当成为形成俄罗斯地方财政自有收入来源的基础。应当将那些能够保证地方政府有稳定地方财政收入的税收固定给地方财政。俄准备放弃长期以来一直实行的在各财政级次之间分割税收收入的原则，特别是不再将税收划分为自有税、固定税和调节税。所有的税收收入都“各有其主”，即不再以固定税和调节税等形式分割给各级财政。最终达到联邦税收人全部纳入联邦财政；地区税收人全部归地区财政；地方税收收入则完全列入地方财政，并将这些税收权限以法律形式固定下来。也就是说，要在实质性扩大地方政府税收权限的条件下，按“一个税种归一级预算”的原则划分税收收入，并以此作为划分各级财政收入的终极目标。不仅如此，税收权限和收入来源要在注重稳定性、经济效益、税基的地区机动性、社会公正和财政责任等原则基础上，在各级财政之间进行明确划分。

　　第四，完善相关法律法规。俄罗斯中央与地方政府间财政关系的巩固与发展必须建立在坚实的法律基础之上，应从法律上确保各地区和地方的自主权，明确划分它们的税收和支出权限，即为地方政府的财政独立性提供法律保证。但实际上俄在这方面的法律法规并不健全。俄已经通过的联邦法律有《俄罗斯联邦地方自治组织的总原则法》、《俄罗斯联邦地方自治的财政基础法》、《俄罗斯联邦预算法典》和《俄罗斯联邦税法典》等，今后还会通过一些与完善中央与地方政府间财政关系有关的重要联邦法规。

　　根据《俄罗斯联邦2006～2008年提高预算间关系的效果和提高国家财政与市镇财政管理质量的构想》[6]，俄罗斯在发展预算联邦制和加强预算间关系，处理中央与地方政府间财政关系方面的 主要任务有以下5个方面。

　　(一)巩固和加强联邦主体的财政独立性

　　《俄罗斯联邦预算法典》明确规定要保证地区财政和市镇财政的稳定。为了扩大联邦主体国家政权机关和地方自治机构在预算计划和管理领域的独立性并提高其责任，需要制定对俄联邦预算体系的各级预算都划一的预算收入分类标准和支出分类标准。与此同时，每个联邦主体和地方政府都应根据每一级预算的特点和实际需要来独立细化预算分类。此外，还必须规定改变预算间转移支付的形成和分配原则所应严格遵守的程序，确定特殊情况下如在税法变更和事权受限时调整这类资金分配的办法。

　　前已述及，俄罗斯在实行预算间关系改革过程中确定了由联邦预算提供的预算间转移支付的结构。这一结构由5类基金构成：地区财政援助基金、社会支出共同拨款基金、补贴基金、地区发展基金、地区改革基金。这些预算间转移支付资金来源的形成和分配是相互联系并由俄政府的法规严格加以规定的。但在税收体制发生变化和支出责任由预算体系的一个层级向另一层级转移的情况下，补贴和资助形式的预算间转移支付得以扩展，而这些转移支付形式已经超出了原来形成的预算间关系体系的范围，且难以顾及各地区的 预算保障程度和水平，因而从整体上大大降低了预算间转移支付的效果。因此，必须进一步完善预算间转移支付制度，包括切实遵守财政援助资金的分配应考虑联邦主体的预算保障水平这一原则，特别是应当集中财政援助资金来保证联邦主体国家政权机关和地方自治机构行使自己的权限。

　　(二)增加联邦主体预算和地方预算收入，提高支出效果

　　增加联邦主体预算和地方预算收入，特别是促使联邦主体增加自有收入，并使预算保障程度较低的联邦主体的预算保障程度逐步提高，是俄政府近期的一项主要任务。根据近两年联邦预算拨付的预算间转移支付占联邦主体自有预算收入 总额的比重，可以将联邦主体分为三类，并对每一类做出不同的规定：一是对预算收入中从联邦预算获得的财政援助资金的比重不超过自有收入20％的这一类联邦主体，适用俄联邦预算法做出的一般性规定，包括对联邦主体的国债和预算赤字规定最高限额。二是对预算收入中从联邦预算获得的财政援助资金的比重占自有收入20％～60％的这一类联邦主体，必须规定更加严格的限制措施，包括限制用于维持国家政权机关的支出和用于联邦主体国家公务员的劳动报酬支出等。三是对预算收入中从联邦预算获得的财政援助资 金的比重超过自有收入总额60％的联邦主体，必须采取下列措施来监督预算资金的有效使用：其一，对这类联邦主体的国债规模和预算赤字加以限制；其二，必须与俄罗斯财政部签订协议，采取措施提高联邦主体预算资金的使用效率，增加其税收收入和非税收收入；其三，由俄罗斯联邦审计院或联邦财政预算监督局每年对联邦主体预算的执行情况进行检查。

　　(三)完善各类基金的使用

　　为了调动联邦主体国家政权机关财政工作的积极性，改善国家和市镇财政管理质量，促进预算领域和预算过程的改革，推动俄联邦主体和市镇的经济改革，俄在联邦预算中设立了地区和市镇 财政改革基金。该项基金对俄实行预算改革和地方自治改革以及合理划分管理权限都具有特别重要的现实意义。

　　此外，必须进一步完善社会支出共同拨款基金，并明确规定获得这项财政援助基金的必要条件。该项基金对于加快住房公用事业的改革速度发挥了重要作用。还必须确定由联邦主体预算拨款的联邦主体国家政权机关的权限范围，如向公民提供用于支付住房和公用服务的专项补助，对公民实行社会援助等。而且，应当大大缩减从联邦社会支出共同拨款基金中拨付用于实现联邦主体权限的那部分资金。

　　(四)提高地区财政和市镇财政的透明度

　　俄政府认为，增加联邦主体国家政权机关和地方自治机构活动的透明度，提供真实可靠的信息，是保证国家财政和市镇财政有效和稳定管理的必要条件。要达到这一目标，要求公开披露有关联邦主体国家政权机关和地方自治机构的工作计划和执行结果方面的信息。提高透明度便于社会对国家财政和市镇财政的管理实行有效的监督，提高联邦主体国家政权机关和地方自治机构的决策责任，也有助于加强国家和市镇机关的内部纪律。俄罗斯联邦主体和市镇的财政状况以及国家财政和市镇财政管理等方面的信息披露应当 真实可靠和及时。

　　鉴于联邦国家政权机关、联邦主体国家政权机关和地方自治机构之间的权限划分，俄罗斯预算法典规定，必须在预算体系的各层级实行支出责任登记制度，并向俄财政部提交俄联邦主体登记表和市镇登记表。还必须实行联邦主体国家政权机关和地方自治机构的年度公开决算(报告)制度，并制定年度公开决算的编制细则。联邦主体国家政权机关和地方自治机构的年度公开决算(报告)应当包括上期活动结果和提高计划期地区财政和市镇财政管理效率的计划。

　　(五)制定和完善相关法规，提高国家财政和市镇财政的管理效能

　　俄罗斯准备在近几年内加大对联邦主体国家政权机关和地方自治机构在制定相关政策法规等方面的支持力度。俄财政部要对制定地区和市镇一级的法规提出具体建议。此外，俄决定在3年内将市镇干部首先是财政机关的干部全部轮训一次，以提高各级财政的管理效能。俄罗斯财政部将在预算改革的以下4个方面对联邦主体提出建议：提高预算支出的效能；完善中期财政计划；完善地区和市镇债务管理体系；实行联邦主体缺乏支付能力的预警措施。

　　《俄罗斯联邦2006～2008年提高预算间关系的效果和提高国家财政与市镇财政管理质量的构想》认为，上述5项措施的实施能够保证俄联邦预算间关系改革的顺利进行，并在俄联邦的各级政权机构间建立起有效的、稳固的和透明的财政关系体系，使这一体系能够在各层级预算独立性原则与其共同利益统一原则相结合的基础上得以独立发展。

　　总结性评论

　　在向市场经济转轨的进程中，俄罗斯的财税体制改革取得了突破性进展，中央与地方政府间的财政关系以及财政资金的形成和使用条件也都发生了明显的变化。在这一形势下，发展并强化预算联邦制，调整和改革中央与地方政府间的财政分配关系，扩大地方自治的财政基础，成为俄罗斯近期财税体制改革的一项重要内容。改革的核心，一是在预算联邦制原则基础上调整俄联邦、联邦主体和地方之间的预算关系，在各个级次的预算间合理划分事权与财权，并不断完善财政转移支付制度。以此有效配置公共资源，并真正形成符合公共财政基本要求的预算管理体制。

　　二是建立能够有效运行的中央与地方政府间财政关系体系，特别是建立有法律保证的明确而稳定的政府间财政收支责任划分体系。否则，如果中央政府随意改变已经确定的政府间财政收支责任，或者是中央与地方政府之间不是依照法律法规而是通过谈判以讨价还价的方式确定财政收支责任和财政援助资金，都会给中央与地方政府间财政关系造成混乱，甚至导致两者之间财政关系的紧张。俄罗斯在这方面的改革先期是走了弯路的。

　　三是从发展趋势看，取消分税制，即不再以固定税和调节税等形式在各财政级次之间分割税收收入，而按“一个税种归一级预算”的原则划分税收收入，真正做到联邦税收人全部纳入联邦财政；地区税收人全部归地区财政；地方税收收入则完全列入地方财政，从而实质性地扩大地方政府的税收权限，是今后俄罗斯财税体制改革和进一步发展预算联邦制的主要方向。

　　四是由于俄罗斯是一个多民族地区且各地区经济发展水平相差悬殊，因而俄各地区之间的财政保证程度也存在着巨大的差异，加之受财政管理体制集中化传统根深蒂固的影响等原因，至少是今后一个时期联邦政府还应当拥有较大的财政权限，包括在拉平预算保证条件并对地方的财政税收政策施加影响方面的权限。因此，财政资金的相对集中化与财政权限的分权化原则并重，仍将是俄罗斯今后一个时期巩固和加强预算联邦制，调整中央与地方政府间财政关系的基本点。

　　(责任编辑 张红侠)

[1]Н. С. Максимова, “Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации”, Финансы, 2002, № 8, с. 9.
[2]Н. С. Максимова, “Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации”, Финансы, 2002, № 8, с. 10～11.
[3][美]理查德·伯德等主编：《社会主义国家的分权化：转轨经济的政府间财政转移支付》，中央编译出版社2001年版，第304页。
[4]参见[美]理查德·伯德等主编《社会主义国家的分权化：转轨经济的政府间财政转移支付》，中央编译出版社2001年版，第323～324页。
[5]Бюджетный кодекс Российской Федерации, Агенство (ЗАО )“Библиотека РГ”, Москва, 2001, с. 122.
[6]“Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006～2008 годах”, Финансы, 2006, № 5.